Понятие и юридическое значение акта государственного управления. классификация и формы правовых актов управления

Слово «акт» уходит своими корнями еще в Античность, в римское право и в переводе с латинского означает «поступок», «действие».

В юридической литературе акт управления иногда рассматривается в качестве действия, в других случаях – как документ, в третьих – как форма исполнительно-распорядительной деятельности. Последнее понимание акта наиболее распространено. Однако следует иметь в виду, что формой деятельности является не сам акт, а его издание. В качестве синонимов правовых актов управления используют другие названия – «акты государственного управления», «административные акты», «акты государственной администрации», «административно-правовые акты».

Правовые акты управления являются основной юридической (административно-правовой) формой реализации задач и функций исполнительной власти. Наиболее значимые качества, определяющие юридическую природу правового акта управления, следующие:

1) правовой акт управления всегда является управленческим решением, поскольку именно такое управленческое решение и составляет содержание правового акта. Он разрабатывается и принимается с соблюдением правил управленческого процесса и направлен на решение конкретной управленческой ситуации или обеспечение выполнения

государственно-управленческих задач и функций;

2) это подзаконный юридический акт. Из данного признака вытекает его соответствие Конституции, законам, актам Президента, актам вышестоящих органов исполнительной власти, приговорам и решениям судов, заключенным договорам. Необходимо также отметить, что признак подзаконности правовых актов управления выражается не только в их содержании, но и в порядке их принятия, а также является одним из

важнейших проявлений принципа законности;

3) решение органа исполнительной власти становится правовым актом управления только в случае его принятия в установленном порядке и обеспечения его надлежащего оформления. Отсюда следует, что правовой акт управления должен издаваться с соблюдением официально установленных процедур. Сюда можно отнести, в частности, порядок разработки проекта акта управления, его согласование, обсуждение, экспертизу, голосование и утверждение. Помимо этого необходимо соблюдение соответствующих требований делопроизводства (например, указание даты, номера, автора документа и др.). Существенное значение имеют процедура подписания, а иногда и утверждение, регистрация, опубликование акта. Правовые акты управления, как правило, издаются в качестве официального письменного юридического документа;

4) правовой акт управления издается только полномочным субъектом исполнительной власти или государственно-управленческой деятельности в пределах его компетенции, определенной действующим законодательством либо административно-правовыми нормами;

5) это юридически властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит свое выражение властная природа государственно-управленческой деятельности;

6) правовой акт управления опирается на властные полномочия органов государственного управления, а потому предстает в виде одностороннего юридически властного волеизъявления, а точнее – предписания, носит императивный и обязательный характер, определяет правила должного поведения людей. Издание правовых актов управления направлено на решение вопросов общего характера (абстрактное правовое регулирование) или конкретного вопроса (индивидуальное правовое регулирование). При несоблюдении содержащихся в нем юридически властных предписаний вызывает особое юридическое последствие правоохранительного характера, а именно наступление ответственности виновной стороны (как правило, наступает дисциплинарная или административная ответственность);

7) правовой акт управления занимает определенное место в иерархической системе такого рода актов, что означает соответствие акта органа исполнительной власти (должностного лица) актам вышестоящих звеньев системы исполнительной власти;

8) правовой акт управления представляет собой юридическую разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе деятельности исполнительных органов (должностных лиц). Служебный документ – это юридический акт, где содержатся властные предписания определенного органа государственного управления. Однако не каждый документ, исходящий от властного органа, можно назвать правовым актом. Эти документы (различного рода справки, отчетные материалы, докладные записки, удостоверения, протоколы, акты ревизий и проверок и т. п.) выражают определенные обстоятельства, имеющие юридическое значение, но не превращаются в правовые акты управления со всеми присущими им юридическими качествами. К правовым актам следует относить нормативные, интерпретационные, индивидуальные, а также смешанные акты. Иными словами, правовые акты – это облеченные в письменную форму документы, исходящие от властных органов или должностных лиц, имеющие юридическую природу, что и характеризует их как формально-юридических носителей государственной воли;

9) правовой акт управления может быть в установленном действующим законодательством или подзаконными административноправовыми нормами порядке опротестован или обжалован;

10) основной конституирующей чертой правового акта является его правовой характер, т. е. направленность на достижение юридических последствий. Такими юридическими последствиями могут быть создание общеобязательных правил поведения (юридических норм), возникновение, изменение, прекращение административных правоотношений, а кроме того, правовой акт может выступать основанием издания другого акта управления, может играть роль доказательства при рассмотрении дел в судах, устанавливать порядок заключения гражданско-правовых сделок и т. д.;

11) правовой акт управления носит творческий характер, который детерминирован направленностью управленческой деятельности в первую очередь на оптимальное разрешение возникающих вопросов, что исключается при формальном подходе. В связи с этим А.П. Коренев справедливо отмечает, что «от субъекта управления, разрешающего дело, требуются: творческий, научный подход, предвидение, осмотрительность, учет и глубокий анализ фактических данных»^[128].

Таким образом, правовой акт управления – это подзаконное одностороннее юридически властное официальное волеизъявление исполнительных и распорядительных органов государственной власти (должностных лиц), облеченное в установленную форму, принятое по вопросам своей компетенции, на основании и во исполнение законов и подзаконных актов, имеющих бό льшую юридическую силу, в целях непосредственного практического осуществления задач и функций государственного управления.

С помощью административно-правовых актов конкретизируются нормы высшей юридической силы, т. е. содержащиеся в законодательных актах; определяются типовые правила поведения в сфере государственного управления; проводятся в жизнь различного рода социальноэкономические программы; определяется организационно-правовой статус звеньев исполнительного аппарата, непосредственно подведомственных Президенту или правительству; обеспечивается механизм реализации конституционного статуса граждан и общественных организаций; устанавливаются необходимые ограничения и запреты, возлагаются специальные обязанности или предоставляются специальные права, реализуемые в сфере государственного управления; формируются основные линии взаимодействия различных участников управленческих отношений; осуществляется охрана установленного в сфере государственного управления порядка отношений; административно-правовые акты могут быть правовым основанием для принятия иных актов управления (например, приказ министра внутренних дел является основанием для издания приказа начальника Академии МВД Республики Беларусь); индивидуальные правовые акты управления выступают юридическими фактами возникновения, изменения и прекращения общественных отношений субъектов государственного управления (например, издание приказа о принятии на государственную службу является основанием возникновения нового статуса лица – статуса государственного служащего).

Правовые акты управления по масштабности их действия не ограничиваются сферой государственного управления. В ряде случаев с их помощью регламентируются отдельные стороны общественных отношений, составляющих предмет не административного права, а иных отраслей правовой системы Республики Беларусь. В наибольшей степени это касается финансовых отношений, частично трудовых, земельных и др. В частности, именно на их основе возникают налоговые, природоохранительные правоотношения.

Акты управления весьма разнообразны как по форме, так и по содержанию, поскольку различны органы, их принимающие, факторы и цели, обусловливающие их принятие. Отдельным актам свойственны наряду с общими признаками (регулирование общественных отношений, властный характер и т. п.) только им присущие признаки, что и позволяет осуществить их классификацию.

Классификация способствует изучению особенностей отдельных видов актов управления, их ранжированию, разработке различных методик применения актов. Она позволяет определить правовую природу актов управления, значение их различных видов. Классификация актов управления имеет не только теоретическое, но и практическое (эмпирическое) значение для юридической практики, которая является не только одним из видов социальной практики, но и объектом всей юридической теории. Так, например, грамотная классификация актов управления может оказать существенную помощь, во-первых, различным субъектам нормотворческого процесса; во-вторых, толкователям юридических документов; в-третьих, при осуществлении различных видов систематизации (например, инкорпорации).

Акты управления подразделяются по юридическим свойствам; сроку действия; территории действия; характеру компетенции органов государственного управления, издающих акты; органам, издающим правовые акты; форме выражения актов.

По юридическим свойствам акты управления подразделяются на нормативные, индивидуальные и смешанного характера.

Нормативные акты управления содержат общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение. Такие акты, во-первых, издаются в развитие законов, во-вторых, могут устанавливать типовые правила в сфере государственного управления (например, таможенные правила), а также определять статус органов исполнительной власти, быть направленными на охрану отношений в сфере государственного управления, т. е. иметь правоохранительный характер.

Нормативные акты могут издавать органы исполнительной власти различного уровня, применительно к конкретному органу это чаще всего регулируется положением об этом органе. Каждый вид органа исполнительной власти издает акты определенного вида.

Индивидуальные акты управления также являются юридическими актами, но они направлены на возникновение, изменение и прекращение административных правоотношений.

в зависимости от цели и характера все индивидуальные акты подразделяются на две группы: оперативно-исполнительные и правоохранительные. Эти акты отражают соответственно оперативно-исполнительскую и правоохранительную деятельность органа государственного управления^[129].

Оперативно-исполнительными считаются акты, в которых реализуется диспозиция нормы права (например, приказ о передаче оборудования, о назначении на должность и освобождении от должности, о командировке и т. п.). Это акты применения права, их издание связано с осуществлением повседневной деятельности по вопросам своей компетенции.

Правоохранительные акты издаются с целью обеспечения охраны права от нарушения в сфере осуществляемой ими управленческой деятельности. При этом в отдельных случаях реализуется санкция правовой нормы, т. е. она применяется тогда, когда имеет место правонарушение (постановление о наложении административного взыскания и т. п.). В правоохранительных актах, как правило, дается правовая оценка поведению субъектов административного правоотношения.

Смешанные акты управления – это такие акты, в которых переплетаются нормы и индивидуальные установления (например, акт устанавливает статус какого-либо государственного органа, и в нем же назначается руководитель этого органа).

По сроку действия акты управления бывают бессрочные – с неопределенным сроком действия; срочные – в акте указан срок действия, по истечении которого акт утрачивает силу; временные – действуют в течение определенного непродолжительного срока. В наименовании таких актов указывается, что они временные (временные инструкции).

По территории действия: действующие в масштабе Республики Беларусь; действующие в масштабе административно-территориальн ой единицы (область, район, город, сельский населенный пункт).

По характеру компетенции исполнительных органов, издающих акты: общие издаются органами общей компетенции (правительством, местными органами исполнительной власти) и обладают большей юридической силой, чем межотраслевые, которыми регулируются отношения, возникающие в ряде отраслей государственного управления; межотраслевые – принимаются исполнительными органами межотраслевой компетенции (например, министерствами финансов, по налогам и сборам, труда и социальной защиты, государственными комитетами по имуществу и стандартизации и др.); отраслевые – акты отраслевых органов государственного управления (министерств информации, торговли, здравоохранения и др.).

Важное теоретическое и практическое значение имеет деление актов по органам государственного управления, издающим акты (по наименованию). Наименование актов имеет специфическую форму, которая призвана отражать особенности их содержания.

По наименованию актыподразделяютсяна постановления правительства и распоряжения премьер-министра; постановления, приказы, уставы, положения, правила, инструкции республиканских органов исполнительной власти; решения местных органов исполнительной власти, распоряжения их руководителей.

Известно, что закон «О Совете Министров Республики Беларусь» не содержит указаний о видах актов, издаваемых республиканскими и местными органами исполнительной власти. А вот в законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» и в положениях о каждом органе исполнительной власти такой перечень имеется. В соответствии со ст. 18 закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» нормативные правовые акты министерств, иных республиканских органов государственного управления принимаются (издаются) в форме постановлений и приказов, принимаемые (издаваемые) министерствами, иными республиканскими органами государственного управления, иные нормативные правовые акты (инструкции, положения, уставы, правила) утверждаются постановлениями или приказами. Ст. 19 вышеназванного закона определяет, что местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в пределах своей компетенции принимают нормативные правовые акты в форме решений.

Постановления республиканского органа государственного управления – нормативные правовые акты, принимаемые коллегиально на основе и во исполнение нормативных правовых актов большей юридической силы в пределах компетенции соответствующего государственного органа и регулирующие общественные отношения в сфере исполнительнораспорядительной деятельности.

Регламент – нормативный правовой акт, принятый (изданный) Главой государства, органами законодательной, исполнительной, судебной власти, а также органами местного управления и самоуправления и содержащий совокупность правил, определяющих процедуру деятельности соответствующих органов.

Инструкция – нормативный правовой акт, детально определяющий содержание и методические вопросы регулирования в определенной области общественных отношений.

Правила – кодифицированный нормативный правовой акт, конкретизирующий нормы более общего характера с целью регулирования поведения субъектов общественных отношений в определенных сферах и по процедурным вопросам.

Устав (положение) – нормативный правовой акт, определяющий порядок деятельности государственного органа (организации), а также порядок деятельности государственных служащих и иных лиц в определенных сферах деятельности.

Приказ республиканского органа государственного управления – нормативный правовой акт функционально-отраслевого характера, издаваемый руководителем республиканского органа государственного управления в пределах компетенции возглавляемого им органа в соответствующей сфере государственного управления.

Решения органов местного управления и самоуправления – нормативные правовые акты, принимаемые местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами в пределах своей компетенции с целью решения вопросов местного значения и имеющие обязательную силу на соответствующей территории.

Конкретное содержание актов органов государственного управления разнообразно. Они могут регламентировать как основные вопросы организации и деятельности самих органов, так и вопросы практического руководства подчиненными им объектами управления. Могут быть как индивидуальными, так и нормативными актами. Следует заметить, что иногда на практике трудно различить индивидуальные акты от нормативных. Дело в том, что акты представляют собой объединение двух правовых форм деятельности – правотворческой и правоприменительной. Например, приказы являются нормативными в той их части, в какой они имеют правотворческий характер, и в соответствии с этим представляют собой юридические предписания – форму права.

Многие приказы являются индивидуальными, внутриорганизационными. Они издаются по личному составу аппарата органа (например, приказы об утверждении номенклатуры должностей, о приеме, увольнении, поощрениях, дисциплинарных взысканиях и т. п.). Отдельные приказы (постановления) по своему содержанию носят информационнопередаточный характер. В них излагается содержание актов Совета Министров, отдельных министерств, государственных комитетов, осуществляющих межотраслевые функции, здесь обычно содержатся конкретные указания о проведении действий общего характера в связи с изложенным актом.

Разграничивая постановление и приказ республиканского органа государственного управления, следует отметить, что эти акты по своей сущности аналогичны. Но постановление – это документ, содержащий решение по важн ейшему вопросу, принятый в рамках установленной процедуры и компетенции. Оно является, как правило, нормативным по своему правовому содержанию. Обычно постановлениями утверждаются различные инструкции, положения, правила, действующие в различных отраслях, сферах управления, в межотраслевом управлении. Приказы – превалирующая разновидность правовых актов управления, которые издаются на основах единоначалия по важнейшим вопросам функционирования системы исполнительной власти. Так, приказами регламентируются цели и задачи, стоящие перед соответствующими органами в настоящее время и в перспективе, возлагаются обязанности и предоставляются права, решаются вопросы создания, реорганизации и ликвидации организаций в отдельно взятой системе государственных органов, основные направления служебной деятельности и т. д. Приказами могут также устанавливаться принципы, формы, методы деятельности подчиненных органов.

Дополнительно можно выделить и другие критерии классификации правовых актов управления: по характеру предписаний – императивные, поручительные, рекомендательные; по сфере правового регулирования – внутренние и внешние. Первую группу составляют акты, действующие в рамках системы органа исполнительной власти. Их большинство в общей массе актов управления. Внешние акты управления направлены на упорядочение общественных отношений, возникающих вне указанной системы органов, регулирование которых отнесено к компетенции конкретного органа исполнительной власти. По субъекту принятия можно выделить акты, изданные в рамках системы одного органа исполнительной власти и изданные совместно несколькими органами исполнительной власти. По степени доступности правовые акты подразделяются на не имеющие ограничений доступа (открытые) и имеющие такие ограничения (закрытые).

Правовые акты управления могут выражаться в следующих формах: письменной, устной и конклюдентной. А.Н. Крамник выделяет и такую форму, как молчание (подразумеваемые правовые акты управления) и далее обосновывает ее существование в процедуре принятия законов. «В Республике Беларусь подобное относится к принятию законов. Так, в соответствии с частью 4 статьи 100 Конституции Республики Беларусь Совет Республики должен рассмотреть законопроект, переданный Палатой представителей, в течение двадцати дней, а при объявлении законопроекта срочным – десяти дней. В случае нерассмотрения законопроекта в указанные сроки закон считается одобренным Советом республики. По части 6 статьи 100 Конституции Республики Беларусь закон, принятый Палатой представителей и Советом Республики, представляется Президенту Республики Беларусь на подпись. Если Президент не возвращает его на протяжении двух недель, то закон считается подписанным»^[130]. В соответствии со ст. 48 «Согласование проекта нормативного правового акта» закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» проект нормативного правового акта считается согласованным в случае непредставления в определенный срок информации о согласовании, отсутствия предложения о продлении срока согласования с обоснованием необходимости такого продления или отказа в продлении срока согласования (при согласовании проекта нормативного правового акта выражение в письменной форме согласия либо несогласия государственного органа (организации) с соответствующим проектом производится не позднее чем в 30-дневный срок со дня получения в установленном порядке проекта, а его визирование – не позднее чем в 5-дневный срок, если иное не предусмотрено законами, решениями Президента, Совета Министров, Администрации Президента).

Письменный административный акт представляет собой оформленный в соответствии с предъявляемыми требованиями письменный документ, в котором содержатся требования, предписания, положения, правила и т. д. Устные административные акты (ими являются, как правило, приказы, распоряжения, команды, указания и т. п.) не требуют соответствующего письменного оформления, так как они предназначены для быстрого и оперативного вмешательства в текущее управление в целях решения каждодневных управленческих задач и выполнения самых общих функций управления. Все большее применение находит конклюдентная форма правовых актов: дорожные знаки, специальные сигналы и обозначения, звуковые и шумовые сигналы и т. д. В данном случае волеизъявление властвующего субъекта находит свое выражение в конкретных жестах, знаках, сигналах. Например, к таким актам можно отнести сигналы и специальные знаки на воздушном, железнодорожном, морском и речном транспорте, которые применяются в целях обеспечения безопасного движения различных транспортных средств; «зеленый коридор» в международных аэропортах, когда пассажир выбирает по своему усмотрению путь таможенного досмотра (в данном случае конклюдентный акт выражен в форме предложения, а не распоряжения, указания или запрета); жесты сотрудника ГАИ, регулирующего движение транспорта и пешеходов. Все эти и другие конклюдентные административные акты должны быть обязательно исполнены теми, кому они адресованы, так как они влекут юридические последствия в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения. При их осуществлении возникают, изменяются или прекращаются административно-правовые отношения.