Понятие, сущность и виды форм государственного управления

Компетенция органов государственного управления широка и многогранна. Она осуществляется в различного рода действиях, совершаемых ими, различного рода приемах, способах управляющего воздействия на объекты управления. Поэтому возникает необходимость правового анализа форм практического осуществления компетенции.

Конкретные формы исполнительной и распорядительной деятельности, в которых материализуется компетенция органов государственного управления, весьма многообразны. Выбор тех или иных форм зависит от многих обстоятельств. На него оказывают влияние, например, следующие факторы: характер компетенции органа (должностного лица); особенности объекта управляющего воздействия (в частности форма собственности); конкретные цели совершаемых управленческих действий; характер решаемых в процессе управленческой деятельности вопросов; характер вызываемых данными действиями последствий и т. п.

Форма деятельности представляет собой управленческое действие, которое имеет внешнее проявление. Так как в формах реализуются функции и методы исполнительно-распорядительной деятельности, то они и являются внешним проявлением этой деятельности, способом выражения ее содержания в конкретных условиях.

В административно-правовой литературе даются различные понятия форм управленческой деятельности. Так, Д.М. Овсянко, Ю.С. Адуш кин и В.М. Манохин считают, что форма государственного управления есть определенная часть деятельности исполнительно-распоря дитель ного органа, его структурных подразделений и личного состава, возникающая в результате практического опыта и т. п. (например, принятие решения). Вся управленческая деятельность складывается из определенных форм, каждая из которых объективно выражена и отличается от других форм^[109]. В.Д. Сорокин, говоря о структуре управленческой деятельности, считает, что реализация функций управления протекает в рамках видов управленческой деятельности и каждый такой вид реализуется в определенных формах, как правовых, так и неправовых^[110]. Б.Н. Габричидзе и Б.П. Елисеев определяют административно-право вые формы как «совокупность действий и правовых актов (постановлений, распоряжений, приказов, инструкций, положений, правил и т. п.), которые служат осуществлению, реализации целей, задач, функций и полномочий, принадлежащих в соответствии с законодательством субъектам административного права»^[111]. Г.В. Атаманчук под формами управленческой деятельности понимает «внешние, постоянно и типизированно фиксируемые выражения (проявления) практической активности государственных органов по формированию и реализации управленческих целей, функций и обеспечению их собственной жизнедеятельности»^[112].

Наиболее удачное определение понятия формы управленческой деятельности дает Ю.М. Козлов, который определяет ее как «внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия»^[113].

Формы управленческой деятельности выражают ее содержание. Они показывают практическое выполнение данной функции управления, решение данной управленческой задачи и тем самым выражают управленческие действия, имеющие внешнее проявление. От того, по какой схеме строятся управленческие связи между субъектами и объектами управления, во многом зависят и формы управленческой деятельности.

Совершаемые органами управления управленческие действия весьма разнообразны. Однако это не говорит о том, что каждый из них полностью самостоятелен в выборе способа своих управленческих действий. Дело в том, что все формы управленческой деятельности в той или иной степени предопределены в своей основе теми правовыми актами, с помощью которых государство в целом регламентирует деятельность органов управления (например, в положениях об отдельных министерствах). Поэтому каждый орган управления не только имеет право, но и обязан использовать в целях практического осуществления своих полномочий ту предусмотренную нормой права форму своей деятельности, которая соответствует назначению данного органа управления, а также в целом задачам исполнительной и распорядительной деятельности. В то же время правовая регламентация форм управленческой деятельности не может создавать каких-либо препятствий для необходимого выбора самим органом управления той из установленных правом форм, которая в данном случае является, по мнению органа, точнее, его должностных лиц, наиболее целесообразной и эффективной^[114][115].

Органы управления, осуществляя свои государственно-властные полномочия, прежде всего используют правовые и неправовые формы управленческой деятельности.

Однако трудно не согласиться с Б.Н. Габричидзе, считающим, что все формы управленческой деятельности в определенном смысле являются правовыми, имеющими соответствующую юридическую базу, основаны на правовых актах и предписаниях, без которых не могут возникать, функционировать и применяться на практике^[116].

В административно-правовой литературе предложено несколько классификаций форм управленческой деятельности, каждая из которых в той или иной степени подчеркивает особенности различных исполнительных и распорядительных действий. Однако данная проблема решается в целом единообразно, причем говорится о многообразии самих форм управленческой деятельности, их различной направленности, различном конкретном содержании и о других признаках^[117].

Представляется, что наиболее правильное и достаточно обоснованное деление форм управленческой деятельности предлагает А.П. Алехин. Он выделяет следующие формы управленческой деятельности: 1) правовую – издание нормативных актов индивидуальных (административных) актов, совершение иных юридически значимых действий, заключение договоров; 2) неправовую – осуществление организационных (организационно-технических) действий, выполнение материально-технических операций. Далее автор рассуждает: «Относительно организационно-технических и материально-технических операций (действий) следует иметь в виду, что последние вообще не могут рассматриваться в качестве форм управленческой деятельности. Их роль исключительно вспомогательная (делопроизводство, экспедиция, транспорт, охрана и т. п.), а форма выражения – неправовая. Реализацию исполнительной власти они, конечно, не выражают; осуществляют их не управленческие работники, а обслуживающий персонал»^[118]. Он приходит к выводу, что реализация исполнительной власти возможна только в административно-правовой форме. Государственно-управленч еская деятельность может быть выражена в обеих формах.

Такой подход к вопросу о формах управленческой деятельности достаточно обоснован и отражает действительный механизм управляющего воздействия. Он акцентирует внимание на действиях органов государственного управления, а не на их результатах. Только в конкретных действиях органов управления достаточно полно выражается содержание их исполнительной и распорядительной деятельности.

Для органов государственного управления является характерным в процессе реализации компетенции использование всех форм управленческой деятельности. Все формы управленческой деятельности органов государственного управления подчинены единой цели – обеспечению единства в решении вопросов государственного строительства, имеющих общегосударственное значение.

издание нормативных актов – специфическая правовая форма реа-

лизации компетенции, в которой находят свое выражение принадлежащие органам государственно-властные полномочия. Этими актами устанавливаются определенные правила поведения в отрасли (сфере) управления или же в отношении организационно подчиненных и неподчиненных субъектов управления. Нормативные акты являются актами государственного управления, так как они издаются в процессе осуществления исполнительной и распорядительной деятельности. Эти акты издаются на основе и во исполнение законов и актов Президента в пределах своей компетенции в целях: организации исполнения актов высших органов государственной власти и управления Республики Беларусь по определенным вопросам; управления организационно подчиненными и неподчиненными объектами, организации работы нижестоящих звеньев управления своей системы; решения внутриорганизационных вопросов системы органа; урегулирования вопросов, требующих совместного решения с другими органами государственной власти или общественными организациями.

Нормативными актами органов государственного управления устанавливаются: общие правила поведения в отрасли (сфере) управления по определенным вопросам; определенные задачи, полномочия и ответственность в отрасли (сфере) управления, а также организационноподчиненных субъектов управления; запреты в пределах их полномочий.

Нормотворческие полномочия органов государственного управления определяются прежде всего в законе «О Совете Министров Республики Беларусь», законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь». Правовой основой издания правовых актов органами государственного управления и определения их видов является закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», а также индивидуальные положения о конкретных органах государственного управления.

индивидуальные акты в отличие от нормативных носят ярко вы-

раженный правоисполнительный (правоприменительный) характер. По своему юридическому содержанию это распорядительные правовые акты, не содержащие предписаний, направленных на установление, изменение или отмену правовых норм. Они являются актами применения норм права к конкретным фактам, случаям и событиям. В то же время индивидуальные акты органов государственного управления являются важным средством реализации норм права, так как направлены на установление, изменение или прекращение конкретных правоотношений. Такие акты адресованы персонально определенным субъектам конкретных правоотношений. Посредством индивидуальных актов формируются структурные подразделения аппарата органа, возлагаются конкретные обязанности на субъектов управления, разрешаются споры по вопросам их компетенции, назначаются на должности и освобождаются от них определенные должностные лица, премируются работники системы органа и налагаются на них дисциплинарные взыскания и т. д. Эти акты являются неотъемлемой частью системы правовых средств, обеспечивающих решение задач и функций органов государственного управления. Они должны соответствовать требованиям законов и правовым актам, которые с их помощью проводятся в жизнь. Главным требованием, предъявляемым к изданию индивидуальных актов, является их соответствие нормативным административно-правовым актам.

совершение других юридически значимых действий вызывает

определенные правовые последствия. Нельзя все управленческие действия сводить только к изданию правовых актов. Во многих случаях исполнительные органы (должностные лица) помимо издания актов совершают действия иного юридического характера. Например, они могут разрешать гражданам, общественным объединениям и другим участникам управленческих отношений совершение определенных действий; осуществлять в установленных случаях обязательную государственную регистрацию (например, ГАИ регистрирует транспортные средства); выдавать официальные документы, подтверждающие, например, право на управление транспортным средством и т. п. Юридическая значимость подобных действий и их последствий налицо. Но свое выражение они получают, как правило, не прямо, а опосредованно. Так, наделение специальными правами осуществляется на основании уже принятого правового акта. В других случаях (например, при регистрации) также необходимо наличие соответствующего правового акта. В силу этого, а также учитывая недостаточную определенность иных юридически значимых действий, представляется возможным к числу правовых форм отнести издание юридических актов и совершение на их основе иных действий юридического характера.

Главное заключается в том, что форма управленческой деятельности может быть отнесена к числу правовых только в том случае, если в действиях, совершаемых субъектом исполнительной власти, отчетливо проявляется характерное для государственного управления юридическое волеизъявление. В этом суть правовых форм реализации исполнительной власти. Иные действия, повседневно осуществляемые исполнительными органами (должностными лицами) в различных вариантах и связанные с процессом непосредственной реализации исполнительной власти, но сами по себе элементами такого процесса не являющиеся, однозначно относятся к неправовым (организационным, аналитическим, обеспечительным и т. п.).

В процессе функционирования органов государственного управления иногда возникают договорные связи между отдельными субъектами управления, между ними и общественными организациями, что влечет появление такого документа, как административно-правовой договор. Это новое и еще не достаточно осмысленное явление, так как сама природа государственного управления предполагает императивность односторонних юридически властных волеизъявлений, а договорные связи исходят из равенства их участников. Эта проблема дискуссионная, до сих пор термин «административный договор» в законодательстве не употребляется.

Особой формой реализации компетенции органов государственного управления является проведение непосредственных организационных мероприятий (действий). Она не связана с установлением правил поведения или формированием конкретных административно-правовых отношений. Непосредственные организационные действия осуществляются министерствами постоянно, систематически и направлены на выполнение возложенных на них функций. Действия органов весьма многообразны: 1) инспектирование работы органов управления и должностных лиц; 2) инструктирование органов управления и должностных лиц; 3) разъяснение содержания и целей законов, декретов, указов и распоряжений Президента, постановлений Совета Министров и иных правовых актов; 4) привлечение общественных организаций и граждан к работе аппарата управления. Такая деятельность выражается в организации и проведении заседаний и собраний, совещаний при органах управления или их структурных подразделениях, распределении между служащими конкретных видов работ.

Широта и многообразие организационных действий, проводимых органами государственного управления, делает невозможным создание единой процедуры их конкретного осуществления. Формы этих действий большей частью определяются спецификой деятельности соответствующего органа, особенностями управляемых объектов, характером общественных отношений, спецификой их правового регулирования. Организационные действия прежде всего направлены на аппарат соответствующего органа, а также на организационно подчиненные ему объекты управления. Они связаны с организацией работы отдельных звеньев системы органа, внутренних подразделений, обеспечением надлежащего взаимодействия между ними и т. п.

Непосредственные организационные действия внутри аппарата органа выражаются в различных мероприятиях, например в организации и проведении заседаний их коллегий, научно-технических советов, совещаний, семинаров; инспектировании и инструктировании структурных подразделений аппарата органа; изучении, обобщении и распространении передового опыта; распределении между служащими аппарата конкретных обязанностей и т. п. Непосредственные организационные действия могут выражаться также и в разработке научно обоснованных рекомендаций, разработке мероприятий по внедрению достижений науки и техники, в форме рассылки информационных писем, обзоров.

Эти формы реализации компетенции, как правило, не связаны с принятием специальных правовых актов. Они осуществляются органами в порядке текущей управленческой деятельности. В то же время как предпосылки, так и результаты их совершения могут отражаться юридически в основном в приказах министерства.

Однако черты властности, присущие государственному управлению, обнаруживаются и при осуществлении компетенции органами непосредственных организационных действий, т. е. в неправовой их форме. Это определяется либо тем, что данные действия совершаются непосредственно в форме, предписанной нормами права, либо тем, что эти действия совершаются не каким-либо абстрактным субъектом, а представителем государства.

Осуществление материально-технических операций имеет по сравнению с другими формами вспомогательное значение, так как с их помощью лишь обслуживаются все другие формы управленческой деятельности. В то же время по количеству и разнообразию они занимают значительное место в управленческой деятельности любого органа государства.

Для материально-технических действий характерны следующие черты: эти действия носят вспомогательный характер и в значительной степени являются техническими; в большинстве своем они не направлены на достижение юридического результата, хотя сами совершаются на правовой основе; осуществляются уполномоченными служащими и регламентируются нормативными актами, составляя служебные обязанности соответствующих лиц.

К материально-техническим действиям относятся такие действия, как ведение протоколов различных заседаний, обсуждение, подготовка, тиражирование правовых актов и доведение их до исполнителей.

В зависимости от назначения и способов выполнения материальнотехнических действий в деятельности того или иного органа различаются такие их виды, как делопроизводственные; регистрационные, имеющие самостоятельное значение; статистические; информационно-справочные, в том числе научно-технической информации; по непосредственному исполнению предписаний правовых актов, если оно имеет материальнотехнический характер; вспомогательно-техничес кие операции, которые обеспечивают нормальную работу аппарата министерств; по систематизации материалов, в том числе правовых актов министерств.

Порядок организации и осуществления материально-технических действий в каждом органе регулируется соответствующими нормативными актами, как правило, инструкциями, положениями, принимаемыми самими органами. Выбор конкретных действий, операций большей частью зависит от специфики разрешаемого вопроса. Характерно, что материально-технические действия осуществляются в соответствии с компетенцией соответствующего органа, причем определенными служащими, а иногда и по специальному разрешению.

Правильное проведение материально-технических действий во многом облегчает осуществление управленческого процесса, а также повышает культуру и производительность управленческого труда.

Правовые формы государственного управления могут быть классифицированы по содержанию, способу выражения, целям использования.

По содержанию (характеру действий) правовые формы подразделяются на правотворческие и правоприменительные. Правотворчество заключается в выработке правовых норм, их усовершенствовании, изменении, отмене, т. е. возникновении, изменении или прекращении административных правоотношений между субъектами и объектами.

Правоприменительная деятельность органов и должностных лиц, осуществляющих управление, заключается в действиях субъектов управления по подведению конкретного имеющего юридическое значение факта под соответствующую норму права в целях принятия индивидуального акта, т. е. происходит разрешение на основе норм права конкретных управленческих вопросов (дел). Правоприменительная деятельность включает: установление фактических обстоятельств дела; выбор, отыскание соответствующей нормы права, которую подлежит применять в данной ситуации (проверка подлинной юридической силы нормы, выявление пределов ее действия во времени и пространстве); уяснение смысла и содержания нормы, т. е. толкование; принятие по делу решения (индивидуального акта); исполнение акта применения норм права.

По содержанию и свойствам правовых норм, применяемых органами управления и их должностными лицами, правоприменительная деятельность подразделяется на регулятивную и правоохранительную. Регулятивная форма используется для разрешения индивидуальных конкретных управленческих дел и вопросов организационного, оборонного, социально-культурного, внутреннего и внешнеполитического характера, для реализации прав и законных интересов граждан, государственных органов, предприятий, учреждений и организаций в сфере управления. Правоохранительная форма правоприменения направлена на охрану урегулированных юридическими нормами управленческих отношений и призвана обеспечить их неприкосновенность.

По способу выражения правовые формы государственного управления подразделяются на словесные (письменные и устные) и конклюдентные. Выбор и использование того или иного способа выражения правовых форм управленческой деятельности предопределяется их юридическими свойствами.

Наиболее распространенным способом выражения результата управленческой правоприменительной деятельности является индивидуальный письменный акт-документ. Он используется при решении вопросов (дел), требующих фиксации правоприменения, его стабильности, точности, определенности и т. п.

Широко используется и устный способ (устные приказы, указания, распоряжения, команды). Он часто применяется при решении вопросов оперативного характера. Правоприменение может осуществляться при помощи определенных жестов, сигналов, движений, знаков и других конклюдентных действий, явно выражающих решение субъекта применения права.

Исполнительная и распорядительная деятельность может выражаться в различных действиях органов исполнительной власти, характеризующих как внешние, так и внутренние организационные отношения. По целям использования правовые формы управленческой деятельности подразделяются на внутренние и внешние. Правовые формы внутренней управленческой деятельности используются для решения организационно-штатных вопросов, ведения делопроизводства, руководства сотрудниками и структурными подразделениями внутри органа, а также для управления нижестоящими, подчиненными органами. Правовые формы внешней деятельности используются в целях обеспечения выполнения возложенных на органы задач и функций, составляющих содержание управленческой деятельности. Внутренние и внешние правовые формы управления могут быть как правотворческими, так и правоприменительными.

Следует заметить, что все формы управленческой деятельности тесно связаны между собой и только их совместное осуществление позволяет решать задачи и функции органов государственного управления. Нарушение необходимого сочетания этих форм неизбежно приводит к серьезным недостаткам в деятельности органа государства по осуществлению его компетенции.