Понятие и виды административно-пра вовых методов

В настоящее время в научной литературе большое внимание уделяется не только формам, но и методам управления. Вопрос о методах управления относится к числу дискуссионных.

Сложность и многогранность процессов управления обусловливает применение различных методов достижения поставленной цели. Методы управления не исключают, а дополняют друг друга, так как каждый из них характеризуется способом реализации целей управления.

В административно-правовой науке нет, пожалуй, более сложного и недостаточно разработанного вопроса, чем проблема методов деятельности исполнительной власти (государственного управления). В литературе высказаны различные, иногда коренным образом отличающиеся друг от друга мнения и относительно этого вопроса.

Например, Ю.М. Козлов рассматривал методы управления как способы воздействия управляющих на управляемых, субъекта управления на его объект^[119]. Г.В. Атаманчук определяет методы управленческой деятельности как «способы и приемы анализа и оценки управленческих ситуаций, использования правовых и организационных форм воздействия на сознание и поведение в управляемых общественных процессах, отношениях и связях»^[120].

Д.М. Овсянко понимает под методами управления «способы реализации задач и функций исполнительной власти, средства непосредственного воздействия органов исполнительной власти на управляемые объекты (отрасли, сферы, органы управления различных организаций, коллективы работников, граждан)»^[121]. В этом определении заметна непосредственная связь метода управления с осуществлением функций управления.

«Как и всякое управленческое воздействие, методы управления, – пишет Ю.Н. Старилов, – обеспечивают должный порядок в системе управления; они имеют организующий характер и упорядочивают происходящие в системе управления процессы»^[122]. Метод управления является собственным инструментарием субъекта власти, в то время как другие методы используются гораздо большим числом участников общественных отношений и могут распространяться в том числе и на указанные субъекты.

Анализируя мнения ученых, можно дать следующее определение: метод управления представляет способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции в установленных границах и в соответствующей форме; метод управления есть средство практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности, достижения ее целей.

Различным путем осуществляется в юридической литературе и классификация методов управления. Г.В. Атаманчук выделял моральноидеологические, социально-политические, экономические и административные методы^[123]. Б.Н. Габричидзе и Б.П. Елисеев подразделяют методы управления на административные, экономические, статистические, социологические, психологические, информационно-обеспечительные^[124]. Д.М. Овсянко – на методы убеждения и принуждения; административные и экономические⁶.

Таким образом, выделяются административные, экономические, социально-психологические, морально-этические, а также комплексные методы, общие методы управления, относящиеся ко всей системе управления, и локальные, свойственные отдельным ее частям. Имеют место и иные классификации по различным критериям^[125].

Наиболее полно и правильно классифицировал методы управления Ю.М. Козлов. Он подразделил их на три группы: методы управляющего воздействия, которые всегда имеют внешнее юридически властное значение и выражение и являются собственно методами управления; методы организации работы аппарата управления, которые имеют чисто внутриаппаратное значение; методы совершения отдельных управленческих действий – методы процедурного характера^[126].

Применительно к понятию методов реализации компетенции органов исполнительной власти нас интересуют методы управляющего воздействия, которые являются административно-правовыми. В них проявляются все основные качества, присущие государственно-управленческой деятельности, в рамках которой реализуется исполнительная власть.

Методы целенаправленного управленческого воздействия органов государственного управления (должностных лиц) на свои объекты весьма разнообразны, так как не только субъекты, но и объекты управления имеют свои особенности, касающиеся их назначения, организационноправового статуса. В сфере деятельности органов исполнительной власти имеются различные группы общественных отношений, требующих различного подхода для их урегулирования с учетом формы собственности, ведомственной принадлежности и т. д. Ясно, что, например, к государственным предприятиям применяются иные методы управления, чем к негосударственным.

Методы воздействия, как и формы реализации компетенции, закрепляются в правовых актах управления. Например, в актах органов управления обычно указывается цель их издания и конкретные способы (приемы) внешнего воздействия на объект управления. При этом могут быть указаны конкретные виды контроля, учета, проверок, оформляемых документов, материального и морального стимулирования, меры административного принуждения и т. д.

Общими методами деятельности органов государственного управления традиционно являются убеждение и принуждение. Они выражаются и конкретизируются в таких методах, как административные, социально-психологические, экономические и др. Цель и убеждения, и принуждения одна – подчинить и удержать волю подвластного в сфере определенных властных притязаний, но различны средства и степень их воздействия^[127].

Наиболее объективным и четким критерием классификации методов управления может служить характер воздействия на объект управления. По этому критерию методы управления можно подразделить на две группы: административные и экономические.

административные методы характеризуются односторонним непо-

средственным властным воздействием субъекта на объект управления. Органы исполнительной власти принимают решения (правовые акты), исполнение которых носит обязательный характер. Невыполнение решения влечет для объекта управления отрицательные последствия (ответственность). Очевидно, что в силу самой природы государственного управления административные методы воздействия необходимы для обеспечения нормального протекания процесса управления. Административные методы управления принято называть способами прямого воздействия.

Эти методы применяются для обеспечения организационного единства системы управления. Посредством их оказывается воздействие на все элементы системы управления и достигается целенаправленное развитие.

Для административных методов управления характерны прямое воздействие на управляемый объект, обязательность решений органа.

Административные методы управления проявляются в форме организационного и распорядительного воздействия. Обе эти формы взаимосочетаемы и дополняют друг друга.

Организационные формы этих методов реализуются в регламентировании и нормировании. С помощью организационного регламентирования министерства оказывают воздействие на объекты управления, определяют их оптимальное соотношение, организационные структуры и границы управления на каждом уровне.

Через организационное нормирование устанавливаются нормативы расходования материальных ресурсов, организация процесса производства и др.

Организационное воздействие дополняется распорядительным. Последнее направлено на устранение отклонений, возникающих в процессе функционирования системы. Распорядительное воздействие осуществляется в форме постановлений, приказов и других нормативных актов.

экономические методы – это система экономических мер и рыча-

гов, с помощью которых осуществляется воздействие на управляемые объекты с целью наиболее эффективного достижения поставленной цели. Они основываются на использовании экономических законов, товарно-денежных отношений и экономических категорий (рычагов). Воздействие осуществляется посредством управления экономическими интересами, согласования их на уровне отрасли, предприятия, работников, путем применения системы экономических рычагов и материальных стимулов: прибыль, налоги и льготы, цены и кредиты, экономические санкции, нормативы и др.

В то же время системы экономических рычагов различаются в зависимости от уровней управления.

Конкретное содержание административно-правовых методов в деятельности органов государственного управления достаточно разнообразно. Это установление правил поведения общеобязательного или частичного характера в сфере государственного управления; утверждение конкретных (адресных) заданий; предписание о совершении определенных действий; назначение на должности; удовлетворение законных притязаний участников регулируемых отношений; запрещение определенных действий; выдача разрешений различного рода; осуществление регистрационных действий; проведение контроля и надзора; материальное и моральное поощрение; применение материальных санкций; разрешение споров между участниками управленческих отношений; установление стандартов; оформление государственных заказов; применение административно-принудительных мер и т. п.

На эффективное решение проблемы управления несомненное влияние оказывает то обстоятельство, что в сфере государственного управления все более четко обозначаются три группы общественных отношений, требующих различного подхода в плане обеспечения должного поведения и порядка, отвечающих общественным интересам:

1) управленческие отношения, в рамках которых государство в лице исполнительной власти сохраняет свои монопольные позиции (армия,

транспорт и связь, средства информации, энергетика и др.);

2) управленческие отношения, в рамках которых наблюдается сочетание государственной инициативы и самодеятельности тех или иных объектов управления (система здравоохранения, культуры, образования, жилищный фонд, общественные объединения, граждане, государственные предприятия и др.);

3) управленческие отношения, в рамках которых преобладают не публично-правовые, а частные интересы (как правило, коммерческие структуры негосударственного характера). Очевидно, что механизм государственного управления должен перестраиваться с учетом особенностей названных групп отношений и потребностей вмешательства исполнительной власти (министерств) в их развитие с помощью использования административно-правовых методов управления в том или ином их объеме.

В принципе при выделении административных и экономических методов по существу имеются в виду одни и те же качества, присущие управляющему воздействию, но выраженные по-разному, а нередко весьма противоречиво.

Органы государственного управления не ограничивают свою деятельность только административными и экономическими методами, а сочетают их с другими методами управления (социально-психологи ческие, правовые, согласования).

Но какие бы методы ни применялись в управленческой деятельности органов исполнительной власти, в конце концов эти методы являются методами управленческой деятельности, т. е. административными методами в широком смысле слова, так как в своей основе они опираются на властные полномочия органа государства. Поэтому они в одинаковой мере должны иметь экономическое и моральное обоснование и должны соответствовать требованиям законности. Только диалектическое единство всех видов воздействия может обеспечить правильное управление народным хозяйством и успешную реализацию компетенции органов исполнительной власти.

Следовательно, метод управления есть средство практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности, достижения ее целей. Наиболее характерно для методов управления следующее: они органически связаны с целевым назначением этого вида государственной деятельности как особого варианта практической реализации единой государственной власти; они выражают управляющее (упорядочивающее) воздействие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты; они непосредственно выражаются в связях между субъектами и объектами государственного управления; они используются субъектами исполнительной власти в качестве средств реализации закрепленной за ними компетенции; метод управления всегда имеет своим адресатом соответствующий объект (индивидуальный либо коллективный); с учетом многообразия приемов и способов реализации управленческой компетенции метод управления есть определенная возможность решения управленческих задач, стоящих перед субъектом исполнительной власти; в методах управления в соответствующем объеме находит свое выражение государственный (публичный) интерес, управляющая воля государства; метод управления всегда непосредственно выражает принадлежащие государству и его исполнительному аппарату полномочия юридически властного характера; для методов управления характерна правовая форма их непосредственного практического выражения. Свое наиболее ощутимое проявление они получают в правовых актах управления.