Нормативно-правовое регулирование региональной политики.

Законотворческий процесс в сфере региональной политики должен быть направлен на гармонизацию отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. Конституция Российской Федерации создает для этого необходимые предпосылки, являясь основой для разработки механизма регулирования федеративных отношений.

Приоритет в этой сфере должен быть отдан законодательному разграничению полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку решение таких вопросов, как разграничение государственной собственности на природные ресурсы, землепользование, бюджетное устройство и налоговое регулирование, обеспечение социально-экономических прав граждан, не должно осуществляться на индивидуальной основе, а также обеспечению соответствия конституций (уставов), законодательных и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным и федеральным законам. Общие правила, установленные федеральными законами, могут конкретизироваться применительно к экономическим, национальным и иным особенностям регионов различными соглашениями и договорами между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Современное содержание и проблемы региональной политики России.

Из документа «Основные направления развития России до 2010г.»

Региональная политика является частью общей экономической политики, частью стратегии, поэтому сама стратегия социально – экономического развития может быть реализована только при хорошей организации и проработанности региональной политики, в том числе вопросы создания необходимых пропорций в экономике именно в территориальном аспекте. Необходимо формирование эффективного общероссийского рынка.

Современные проблемы и негативные тенденции:

1.усилившаяся дифференциация социально – экономического развития.

В России эта дифференциация историческая, это оказывало существенное влияние на функционирование государства, структуру его экономики, социально – экономической политики. Но в последние годы межрегиональная дифференциация усилилась, но 2 последних года это под вопросом. Это связано с переходом к рыночным реформам и с кризисными явлениями в экономике вообще.

Причины дифференциации:

a) в связи с переходом к рыночным условиям конкуренция между регионами обострилась;

b) регионы были различны по способностям приспособленности к изменениям (менталитет населения и власти);

c) с началом изменений роль государственного регулирования ослабла;

d) сработали чисто субъективные факторы – субъекты были не сравнимы с центром.

В результате по такому показателю как производство ВНП на душу населения регионы различаются более чем в 20 раз, она естественно признается чрезмерной и накладывает отпечаток на региональную политику.

2.Существование проблемных регионов – территорий с какими – то аномальными явлениями, которые характеризуются наибольшей остротой кризиса.

Выделяются несколько категорий таких регионов:

a) кризисные – регионы, подвергшиеся разрушительному воздействию природных или техногенных катастроф, масштабных обще – политических конфликтов, экстремальных спадов производства и уровня жизни, вызывающих разрушение накопленного экономического потенциала и значительная вынужденная эмиграция населения;

b) отсталые либо слаборазвитые – те субъекты РФ, у которых их экономический потенциал в силу объективных и исторических причин находятся на уровне значительно ниже российского, а экономика характеризуется состоянием длительного застоя, она малодиверсифицирована, слабо развита инфраструктура, социальная база (республики Северного Кавказа и национальные автономии, за исключением нефтегазодобывающих).
Государство скорее всего еще длительный период будет вынуждено оказывать поддержку;

c) депрессивные – регионы, характеризуются устойчивым и глубоким экономическим спадом, там резко снижена экономическая активность и резко упал уровень жизни населения. Это зоны старопромышленных, агропромышленных и некоторых добывающих регионов европейского центра, Урала, Юга, Сибири и ДВ.
В отношении этой категории задача стоит так сказать выйти на траекторию самодостаточного развития.

d) Северные территории – регионы с набором типичных негативных факторов – неблагоприятный климат, высокая стоимость жизни, повышенные транспортные и производственные издержки, экологическая уязвимость. Они только богаты природными ресурсами (цветные металлы, газ, нефть);

3.Дезинтеграция экономического права.

В 90-х гг. сократился межрегиональный товаро – и пассажирооборот – следовательно дезинтеграция гуманитарного производства. В рыночных условиях никто не заинтересован в снижении товарооборота.

Теория регионального роста

Теории регионального роста исследуют различия в региональных темпах роста, объясняя причины этих различий.

Можно выделить две группы теорий регионального роста – неоклассические теории и теории кумулятивного роста.

Во многих неоклассических моделях роста (Дж. Бортс) подразумеваются тенденции к выравниванию межрегиональных различий путем перемещения капитала из высокоразвитых районов с пониженной прибыльностью инвестиций в менее развитые, отличающиеся большей доходностью капиталовложений.

В теориях кумулятивного роста авторство базовой модели принадлежит Г. Мюрдалю. Как утверждает Мюрдаль, с помощью специализации и эффекта масштаба незначительное преимущество территории со временем может вырасти и быть приумножено [3]. Распространение этого положения на регионы приводит к выводу, что преимущества определенных местностей, так называемых центров роста, обуславливают ускорение их развития, в то время как отставание слаборазвитых регионов может еще более углубиться.

Об образовании скоплений городов, становящихся крупными промышленными центрами («полюсы роста»), писал Х. Ричардсон. По его мнению, именно региональная агломерационная экономика играет ключевую роль, стимулируя технический прогресс и рост производительности труда, оказывая сильное воздействие на процессы размещения предприятий.

Значительный вклад в развитие полюсов роста внес Ж.-Р. Будвиль. Согласно его концепции, развитие производства не происходит равномерно во всех отраслях хозяйства – всегда можно выделить динамичные отрасли, так называемые «пропульсивные» отрасли. Они представляют собой «полюса развития». Благодаря процессу концентрации производства пропульсивные отрасли сосредотачиваются в определенной точке (районе) – «центре (полюсе) роста». Ж.-Р. Будвиль предложил их иерархию, основанную на теории центральных мест В. Кристаллера. Среди полюсов роста выделяются:

• Мелкие и средние города, специализирующиеся на отраслях третичного сектора и обслуживающие прилегающую сельскую местность;
• Промышленные города среднего размера с диверсифицированной структурой хозяйства, развивающегося за счет внешних влияний;
• Крупные городские агломерации с развитой структурой хозяйства, включающей пропульсивные отрасли, что обусловливает автономность роста;
• Полюсы интеграции, охватывающие несколько городских систем и определяющие всю эволюцию пространственных структур.

Будвиль говорит о том, что автономный рост присущ лишь верхним иерархическим уровням центральных мест, тогда как рост низовых территориальных структур определяется механизмами диффузии нововведений.

В 1960-е годы довольно популярным было мнение о связи экономического роста регионов со значением экспорта в их экономике (теория экспортной базы). Данная концепция отрицала возможность автономного развития за счет внутренних инвестиций и технического прогресса, не учитывала связь между степенью открытости регионального хозяйства и масштабами его внутреннего рынка. Мало внимания уделялось и роли миграции человеческих ресурсов и капитала.

В качестве отдельного направления современных региональных исследований можно выделить работы, основывающиеся на институциональных подходах. Большое внимание в них уделяется политике региональных органов власти как одному из важнейших факторов экономического развития регионов. Причем в качестве регионов рассматриваются чаще всего субъекты федерации, так как именно субнациональные власти обладают достаточно широким набором полномочий, позволяющим говорить о собственной экономической политике региональных властей.

Все же, экономическое развитие каких регионов должно стимулироваться государством и зачем, иначе говоря, - какими должны быть цели и объекты региональной политики (и есть ли вообще необходимость в государственном регулировании экономического развития регионов), и какими должны быть методы стимулирования экономического развития? Ответы на эти вопросы дают теории региональной политики (или теории государственного регулирования экономического развития).

Теория региональной политики

Ответ на вопрос о необходимости, целях и объектах государственного регулирования экономического развития регионов вытекает из теорий регионального роста. Поскольку важнейший вывод неоклассических теорий гласит, что со временем уровни экономического развития регионов выравниваются, на начальном этапе развития региональных теорий сторонники этой научной школы пришли к выводу о нецелесообразности государственного вмешательства в экономическое развитие регионов. Но они не отрицали необходимости выделения проблемным регионам финансовой помощи на решение социальных вопросов.

Сторонники теорий кумулятивного роста, наоборот, предлагали проводить активную региональную политику. Им принадлежит и формулировка такой цели региональной политики, как уменьшение различий в уровнях экономического развития регионов (или выравнивание уровней экономического развития регионов, причем под выравниванием понимается не достижение равенства, а сглаживание различий). Из этого следует, что государство должно стимулировать экономическое развитие наиболее отсталых регионов.

Изначально теория государственного регулирования экономического развития практически исчерпывалась этими двумя подходами. Однако идеи приверженцев неоклассических теорий на практике не подтверждались: в краткосрочном периоде диспропорции в уровнях экономического развития регионов не исчезали, поэтому в той или иной степени государству приходилось вмешиваться в экономическое развитие регионов. Г. Камерон выделили три течения: «неинтервенционалистов», которые отрицали необходимость воздействия государства на региональный рост, «адапторов», которые ратовали за смягчение воздействия рыночных сил и незначительное корректирование развития территорий путем ускорения естественных процессов благодаря стимулированию миграций рабочей силы и инвестиций, и «радикальных преобразователей», выступавших за проведение интенсивного регулирования.

Суть идеи «адапторов» заключается в том, что задачей государственного регулирования является ускорение естественно протекающих процессов без смены их направлений. То есть стимулирование экономического роста эффективно лишь тогда, когда оно соответствует общим тенденциям развития и размещения предприятий, определяемым интересам частных компаний. А это происходит тогда, когда в неразвитых индустриально районах имеются или возникают предпосылки для развития промышленности, которые лишь подкрепляются соответствующей целенаправленной политикой государства. Если же государство пытается стимулировать экономическое развитие в заведомо непривлекательных для частных инвесторов регионах, то его усилия оказываются безрезультатными.

С. Деннисон («активный преобразователь») и А. Леш («адаптор») заложили два различных концептуальных подхода к регулированию развития. Деннисон рассматривал регулирование депрессивных районов. Основное внимание он уделял методам воздействия на географию промышленных инвестиций, связанным с централизованным контролем над размещением новых капиталовложений в промышленность. Леш рассматривал более широкую область применения государственного регулирования экономического развития регионов, при этом высоко оценивал способность региональной экономики к саморегулированию. Он выступал за создание льготных для переноса производства, поощрении конкуренции, предлагая создать центральное бюро, которое могло бы предоставлять информацию о наиболее желательных и легкодоступных направлениях инвестирования. В отличие от Деннисона Леш не считал целесообразным стимулирование инвестиций в отсталые районы.

Значительный вклад в развитие теории регулирования экономического развития регионов внес Э. Гувер. Он причислял к целям государственного регулирования как более совершенное размещение частных предприятий, так и воздействие на экономику проблемных регионов, стимулирующее рост производства и улучшение структуры хозяйства района. Меры регулирования Гувер подразделял на ответные, которые смягчают отрицательные последствия деятельности стихийных рыночных цен, и на предваряющие, которые позволяют улучшать ситуацию с занятостью в долговременной перспективе.

Идеи адапторов в наибольшей степени приемлемы для современной России. Здесь можно привести следующие аргументы. К недостаткам «неинтервенционалистских» подходов относится недоиспользование потенциала развития страны из-за недоиспользования потенциала развития отдельных регионов. Львиную долю стоимости промышленного производства, доходов государственного бюджета формируют сырьевые отрасли, а значительная часть запасов полезных ископаемых находится в малоосвоенных районах, где требуются государственные вложения в инфраструктуру. Есть сферы деятельности, в которых государство обязательно участвует, - это прежде всего развитие инфраструктуры. Чем более осознанным будет расходование средств, тем больший эффект он даст. Наконец, отказаться полностью от проведения региональной политики в России вряд ли удастся по политическим мотивам, поэтому гораздо лучше, если эта политика будет продуманной и обоснованной.

Подходы «активных преобразователей» не могут применяться на нынешнем этапе развития России хотя бы потому, что они требуют таких затрат, которыми российский федеральный бюджет не располагает. Что касается тезиса о неэффективности стимулирования экономического развития наиболее проблемных регионов России, то в промышленно развитых странах такое стимулирование осуществляется и его не считают бессмысленным. Это сложно доказать, но исходя из соотношения масштабов территориальных диспропорций в России и промышленно развитых странах вполне можно предположить, что в России формирование полюсов роста находится на одной из начальных стадий, тогда как в промышленно развитых странах – их последней. Чем более развита структура полюсов роста, тем выше эффективность стимулирования экономического развития наиболее отсталых в экономическом отношении регионов.

И часть мер государственного регулирования должна все же быть направлена на стимулирование роста наиболее проблемных регионов. Этот тезис в значительной степени связан с вопросами территориальной справедливости (под которой на практике подразумевают перераспределение средств в пользу наиболее проблемных регионов) и экономической эффективности национальной экономики. На эту проблему существует две точки зрения.

Одна точка зрения – наблюдается обратно пропорциональная зависимость между «территориальной справедливостью» и экономической эффективностью, то есть стимулирование экономического развития проблемных регионов однозначно ведет к снижению экономической эффективности.

Другая точка зрения заключается в том, что территориальная справедливость приносит не только негативные, но и позитивные эффекты. Подобный тезис обосновывают тремя соображениями. Во-первых, несправедливость и неравенство обусловливают неполноту использования потенциала развития регионов. Во-вторых, они могут дать краткосрочный экономический эффект, но в долгосрочной перспективе привести к накоплению диспропорций, на устранение которых потом придется тратить больше средств. В-третьих, подобные диспропорции могут вылиться в социальный взрыв, который может смести несправедливую, но нацеленную на эффективность систему задолго до того, как она даст ожидаемый экономический эффект.

Проблема достижения минимально необходимого уровня «территориальной справедливости», конечно, может и должна решаться в основном за счет предоставления текущей финансовой помощи проблемным регионам. Но в некоторых случаях этого может оказаться недостаточно, особенно когда речь идет о высоком уровне безработицы. Кроме того, практически невозможно выработать формализованные подходы к определению ситуации, когда нельзя ограничиться только текущей финансовой помощью.

Таким образом, существует два подхода к построению теорий регионального роста. Первый – применение к регионам моделей экономического роста, аналогичных моделям, разработанным для объяснения роста экономики страны в целом. Второй базируется на анализе поведения отдельных предприятий, так как именно их деятельность определяет прежде всего развитие регионов. Причины, по которым компании выбирают тот или иной регион для своей деятельности, рассматриваются теориями размещения.

Разработкой данных теорий занимались в основном экономисты Германии, Швеции, Великобритании, США и Франции. Конечно же, исследования в этой области велись и отечественными экономистами и географами, но в основном они связаны с развитием западных идей. Несмотря на то, что издано немало книг по региональной экономике, теоретические основы региональной экономики рассматриваются только некоторые из них. Большой вклад внесли Н.Н. Баранский, Н.Н. Колоссовский, И.А. Витвер и Ю.Г. Саушкин.

Что касается конкретных мер на практике, то регулированию экономического развития регионов в последние годы федеральной властью уделяется внимание. Так, в 2001 году российским правительством была одобрена Концепция федеральной социально-экономической политики в отношении Калининградской области, принят ряд федеральных целевых программ, в том числе «Юг России», «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья до 2010 года», «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ (2002-2010 годов и на период до 2015 года)» и др.

Региональная политика зарубежных стран

Италия

По конституции Италии – 20 регионов, они состоят из провинций (95), 8 тыс. коммун. Коммуны и провинции – муниципальные образования, на территории которых действуют местные органы власти. Закон предусматривает, что взаимоотношения между провинцией и коммуной устанавливается без вмешательства государства, они самостоятельно определяют свой статус. Границы провинций определяются законодательством республик, а коммун – самой провинцией.

Существует закон, в котором определены некоторые критерии, по которым та или иная территория может являться провинцией, в том числе критерий численности населения (не менее 200 тыс. чел.). Если в коммуне до 3 тыс. человек, то эта коммуна не может исполнять тех функций, которые на нее возложены.

Введен порог численности населения необходимый для создания коммуны – 10 тыс. человек.

Институциональная и правовая среда региональной политики.

Местная администрация имеет собственные функции, включая функции определенные законом республики и ими самими на основании функции общего представительства интересов подчиненных сообществу. Кроме того функции местных властей дополняются так называемыми переданными функциями (делегированные функции).

Существующая структура Конференция «Государство – регионы», это аналог наших министерств, здесь участвуют все регионы, она созывается два раза в месяц, инициатива сбора принадлежит председателю Совета министров (1 голос – председатель, 2-й голос – все регионы).

В настоящее время в Италии наблюдается определенная децентрализация регионов. Идет работа по замене Конституции в Парламенте, в том числе и по региональному вопросу. Существует законопроект «О федеральном устройстве Италии», но пока он не прошел, принята концепция административного федерализма.

Планируемое региональное развитие Италии.

В стране имеется национальная система планирования обустройства территорий, но в тоже время вопросы регулирования развития решаются с учетом правил так называемых структурных фондов ЕЭС.

Существует программа регионального развития 2000-2006 гг. Министерство промышленности Италии разработало материалы, которые носят организационно – методологический характер, они регламентируют процессы подачи заявки на инвестиционную поддержку, в том числе для коммун – реципиентов.

Экономическое выравнивание.

Италия – страна с большим неравенством (север и юг) по уровню производства ВВП, по личному потреблению, по темпам экономического роста (≈ 1, 5 раза). На юге в 2 раза больше безработица, которая охватывает ½ молодежи.

80% средств выделяется югу государством. Выравнивание осуществляется как правило по 2 направлениям:

- финансово – бюджетное выравнивание.

- стимулирование регионального развития.

Финансово – бюджетное выравнивание – передача части денежных средств региону, освобождение от налогов.

Стимулирование – развитие производственной базы в будущем.

Доля трансфертов в бюджете нижестоящих уровней составляет 60% (по Ермешинскому району 70 %), а в целом по России этот уровень в 3-4 раза меньше – дотационность.

В Италии вводится новый региональный налог – налог на производственную деятельность. Цель – повышение региональной автономии.

Стимулирование регионального развития.

Централизованное воздействие государства на регионы велико. 49% населения страны живет на территории, охваченной этой поддержкой.

Механизмы:

• инвестиционные гранты (конкурсы);
• налоговая помощь, налоговые льготы, налоговые кредиты;
• создаются фонды для средних и малых провинций;
• специальные фонды для молодых производителей в проблемных зонах.