Нормативно–правовий та практичний аспекти діяльності України з питань цивільно-військових відносин

Нормативно-правовий аспект. Відповідно до Закону України від 19.06.2003 р. «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави», цивільно-військові відносини являють собою «сукупність правових взаємовідносин між суспільством та складовими частинами Воєнної організації держави, які охоплюють політичні, фінансово-економічні, соціальні та інші процеси у сфері національної безпеки і оборони».

У цьому ж Законі Воєнною організацією держави приписується вважати охоплену єдиним керівництвом сукупність органів державної влади, військових формувань, утворених відповідно до Конституції і законів України, діяльність яких перебуває під демократичним контролем суспільства і відповідно до Конституції і законів України безпосередньо спрямована на вирішення завдань захисту інтересів держави від зовнішніх і внутрішніх загроз.

Закон України від 19.06.2003 р. «Про основи національної безпеки України» альтернативно визначає, що «Воєнна організація держави — це сукупність органів державної влади, військових формувань, утворених відповідно до законів України, діяльність яких перебуває під демократичним цивільним контролем з боку суспільства і безпосередньо спрямована на захист національних інтересів України від зовнішніх та внутрішніх загроз».

Привертає увагу не лише «пакетне» (в один день) ухвалення обох законів, але й синхронне визначення в них демократичного цивільного контролю обов’язковою умовою існування Воєнної організації держави. Не менш важливим є й те, що «демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією держави та іншими структурами в системі національної безпеки» визнано принципом її забезпечення.

Вказані вище закони фактично підсумували перший досвід налагодження відносин між державотворчою елітою України та численним прошарком військовослужбовців, не менш активно залучених у ствердження української державності. Разом з тим вони виявилися системною відповіддю України на раніше взяті на себе військово-політичні зобов’язання. Так, Україна ще в 90-і роки виразила готовність запровадити демократичний цивільний контроль над силовими структурами. Це було зафіксовано в ряді документів, зокрема, «Партнерстві заради миру: рамковому документі» (1994 р.), «Кодексі поведінки стосовно воєнно – політичних аспектів безпеки» (Будапештський саміт ОБСЄ, 1994 р.), «Хартії про особливе партнерство між Україною і НАТО» (1997 р.).

Про необхідність оптимізації ЦВВ йшлося у Стратегії національної безпеки України від 12.02.2007 р., у якій до принципів забезпечення національної єдності та захищеності життєво важливих інтересів особи, суспільства і держави від зовнішніх і внутрішніх загроз було віднесено демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави. Проте цей документ відійшов в історію правової думки як набір гасел, не обов’язкових для виконання.

Новою віхою на шляху ствердження сучасної моделі ЦВВ стала Стратегія національної безпеки України від 08.06.2012 р., яка урізноманітнила не лише понятійно-категоріальний апарат з питань ЦВВ, а й рекомендації щодо їх практичної оптимізації. Зокрема, у цьому документі один з принципів політики національної безпеки визначений як «демократичний цивільний контроль над сектором безпеки і оборони — системою органів, які відповідають за забезпечення безпеки та оборони держави». Забез пе чення такого контролю пе редбачається до сягти через:

– розвиток ЦВВ у суспільстві, у тому числі за рахунок приведення у відповідність із стандартами держав-членів ЄС співвідношення цивільного та військового персоналу в органах сектору безпеки і оборони;

– дальший розвиток механізмів президентського і парламентського контролю за діяльністю сектору безпеки і оборони, збільшення цивільної компоненти в органах сектору безпеки і оборони, збільшення цивільної компоненти в органах цього сектору;

– збільшення відкритості і прозорості діяльності сектору безпеки і оборони, зокрема періодична публікація відповідних Білих книг;

– залучення інститутів громадянського суспільства до вироблення та реалізації політики національної безпеки, а також до оцінки її ефективності.

На погляд автора, у Стратегії національної безпеки України від 08.06.2012 р. допущена некоректність. Усталеною світовою практикою є практична об’єктивація ЦВВ через інструменти демократичного цивільного контролю. Спочатку «відносини», потім «контроль». В Україні навпаки: контроль передбачається здійснювати через розвиток ЦВВ. Розробники стратегії не врахували, що проблематикою розвитку цивільно–військового діалогу в Україні цікавляться. Документи, де про це йдеться, читають. І помічають різницю.

Згадка про Білу книгу потребує додаткового пояснення. Так, Стратегічний оборонний бюлетень України на період до 2015 р. (Біла книга України), коментуючи відповідний Закон Украї ни, відносить демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і право – хоронними органами держави до «механізмів формування державної політики в галузі безпеки і оборони» [3].

Практичний аспект. С.Олійник (США) при аналізі проблем становлення ЦВВ в Україні у перші роки незалежності визначив кілька принципових положень, які визначили перебіг подальших процесів у цій сфері [4]:

а) цивільні політичні установи в Україні є відносно стабільними, при цьому їхній рівень політичної культури — низьким. Більшості цивільних службовців в уряді та інших структурах влади бракує досвіду управління незалежною державою. Питання розподілу влади між трьома гілками в державі не налагоджено:

б) військові установи в Україні також є слабкими через причини, подібні до тих, що пояснюють слабкість цивільних установ. Як цивільні структури, так і Збройні Сили є новими державними органами, які знаходяться у по стій ному процесі розвитку (в тому числі скорочення):

в) характер розмежування повноважень між військовим істеблішментом та його соціально – політичним середовищем в Україні є невизначеним. Потрібно ідентифікувати тип та сферу формального цивільного контролю над військовими, а також з’ясувати неформальні відносини військовослужбовців з іншими суспільними групами, провідними політичними й економічними колами.

В умовах становлення Української держави, починаючи з 1991 р., спостерігалося дистанціювання, відчуження державних органів влади від нагальних проблем становлення Збройних Сил України, що мало негативні наслідки, а саме: помітну моральну дискредитацію військової служби (що пояснюється руйнацією суспільного престижу збройного охоронця Батьківщини, позбавленого духовних, соціальних, моральних, побутових гарантій його потрібності у наявних соціально-політичних умовах); помітне спрощення системи бойової підготовки з’єднань, частин і підрозділів армії.

Аналітики Українського центру економічних і політичних досліджень (Центру Разумкова) ще у 2000 р. зробили оцінку ефективності демократичного цивільного контролю в Україні за п’ятьма базовими критеріями. Ці критерії охоплювали не лише право цивільної влади на отримання інформації та нагляд, але й відповідальність за визначення функцій і завдань силовим структурам, створення нормативно-правової бази забезпечення їх діяльності, визначення їх структури та чисельності, забезпечення необхідними ресурсами, розробку довгострокових програм розвитку відповідно до потреб і можливостей держави, а також забезпечення правового та соціального захисту військовослужбовців і членів їх сімей [5].

За результатами зазначеного дослідження експерти дійшли висновку, що «попри помітні здобутки, Україні ще не вдалося побудувати надійну систему цивільного контролю над воєнною сферою, з чітким розмежуванням повноважень між цивільними і військовими. Стан цивільного контролю... не можна визнати задовільним, оскільки порушується один з головних його принципів — відповідальність цивільних за рівень ефективності силових структур» [6]. Іншими словами, балансу цивільно – військових відносин в Україні не досягнуто. Нормативні вимоги щодо його забезпечення на той момент звучали як політичне побажання.

Останні узагальнення з приводу якості ЦВВ в Україні не надто відрізняються від висновків 2000 р. Досить послатися на матеріали парламентських слухань від 23.05.2012 р. за темою «Про стан та перспективи розвитку Воєнної організації та сектору безпеки України». Голова Комітету Верховної Ради з питань національної безпеки і оборони А.Гриценко відзначив наступні недоліки національної оборонної сфери [7]:

– стан Збройних Сил України, як і оборонно-промислового комплексу, характеризується глибокою депресією;

– небезпечних масштабів набуває деградація військово-технічного потенціалу Збройних Сил;

– повільно здійснюється реформування діяльності правоохоронних органів у відповідності з європейськими стандартами, призначених забезпечувати національну безпеку;

– недостатньо враховується та обставина, що в українському суспільстві відбувається політична радикалізація, зростають екстремістські настрої, що може створювати реальну загрозу громадському спокою, державному суверенітету і територіальній цілісності України.

Одна з показових цитат А. Гриценка: «…якщо говорити про армію як найбільшу складову (Воєнної організації держави. — В.Б.), то у Сухопутних військах немає жодного боєздатного батальйону. У Повітряних силах немає жодної повністю боєздатної ескадрильї. У Військово – Морських Силах немає жодного підрозділу кораблів, який міг би виконувати всі завдання за призначенням».

Учасники слухань визнали як справу надзвичайної державної ваги «радикальне поліпшення стану справ у сфері оборони і національної безпеки, зміну ставлення державних органів до розвитку воєнної організації і безпековихструктур держави, розробку і реалізацію їх прогнозної моделі на перспективу до 2023 року з тим, щоб якнайшвидше створити мобільні, оптимальні за чисельністю, професійно підготовлені, оснащені новітньою військовою технікою і озброєнням, всебічно забезпечені та соціально захищені Збройні Сили України і сучасний безпековий сектор, здатні забезпечити недоторканність кордонів України і дати відсіч можливому агресору, надійно захистити інтереси громадян і суспільства, національні інтереси нашої держави».

Знайомі слова, які вже неодноразово звучали. Проте ситуація в оборонній сфері України не поліпшується, оскільки не виконується один з базових принципів підтримання оптимального стану цивільно-військових відносин — практичне застосування принципу відповідальності цивільних за рівень ефективності силових структур. Насамперед, Збройних Сил України, на які, відповідно до Конституції України, покладаються оборона України, захист її суверенітету, територіальної цілісності й недоторканності.