Государственный аппарат и государственное управление

Государство осуществляет свои задачи по управлению различными сферами жизни общества при помощи специально созданного механизма — государственного аппарата, который представляет собой разветвленную систему государственных органов, состоящих из должностных лиц (чиновников), наделенных властными полномочиями и выполняющих внутренние и внешние функции государства. У каждого государственного органа есть свои задачи, для решения которых он наделяется определенным объемом полномочий — компетенцией и соответствующими материальными средствами.

Государственные органы. К государственным органам относятся не только учреждения, но и отдельные должностные лица (монарх, президент, губернатор и т.д.), которые также обладают властными полномочиями и могут иметь свой собственный аппарат. В то же время далеко не каждое государственное учреждение является государственным органом. Так, создаваемые государством государственные учреждения образования, культуры, здравоохранения и т.д., хотя и выполняют государственные функции, органами государства не являются, так как не имеют властных полномочий.

Государственный аппарат изменяется вместе с самим государством. На ранней стадии развития государственности он был крайне примитивным и фактически состоял из отдельных должностных лиц, выполнявших по поручению верховного правителя те или иные государственные функции. По мере усложнения задач государства усложняется и его аппарат: появляются постоянно действующие государственные учреждения, штат чиновников, письменное делопроизводство, законодательно закрепляется компетенция различных государственных органов, складывается их иерархия, растет специализация, возникает государственная служба.

Неотъемлемой частью государственного аппарата является бюрократия — слой людей, осуществляющих функцию управления на профессиональной основе. Обладая иерархической структурой, специальными знаниями и занимая исключительное положение в системе государственного управления, бюрократия способна стать самостоятельной политической силой и даже присвоить себе государственную власть. Бюрократизация управления представляет собой серьезнейшую проблему. Тем не менее, большинство ученых, начиная с немецкого социолога М. Вебера, квалифицируют бюрократию как «необходимое зло», так как без нее невозможны эффективное управление делами общества и нормальное функционирование государственной машины.

Понятие «государственное управление» употребляется обычно в двух значениях — в широком и узком. В широком значении под государственным управлением понимается целенаправленное, организующе-регулирующее воздействие государства, осуществляемое посредством государственного аппарата, на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей. В узком же значении это понятие сводится исключительно к деятельности исполнительных (административных) органов государства.

Принципы классификации государственных органов. Классификация государственных органов проводится по различным основаниям. Наиболее существенное практическое значение имеют два варианта классификации: а) по главным направлениям деятель­ности государственного аппарата; б) по месту государственных органов в системе государственного аппарата.

Главными направлениями деятельности государственного аппарата являются законодательство, управление и правосудие, каждому из которых соответствуют законодательные (законосовещательные), исполнительные (административные) и судебные государственные органы.

Законодательные органы занимают ведущее место в государственном аппарате. Появлению их предшествовал длительный этап возникновения и развития законосовещательных учреждений, принимавших ограниченное участие в законотворческой деятельности. Основным законодательным органом в современном государстве является высшее представительное учреждение — парламент, состоящий из одной или двух палат. В федеративных государствах помимо общенационального парламента функционируют также региональные (местные) представительные учреждения. Все законодательные органы избираются населением.

Самую многочисленную группу учреждений составляют исполнительные, или административные, органы. Их еще называют исполнительно-распорядительными: исполнительными — потому что они исполняют законы и иные акты законодательной власти и вышестоящих органов, а распорядительными — потому что обладают правом издавать общеобязательные постановления и распоряжения в пределах своей компетенции. С точки зрения теории государственного права исполнительная власть выступает по отношению к власти законодательной как вторичная, производная. Но генетически она была первой, так как формирование современной триады государственного аппарата шло путем обособления законодательства и правосудия от администрации и превращения соответствующих учреждений в самостоятельные ветви еди­ной государственной власти.

Исполнительные органы принято подразделять на органы общей компетенции — монарх, президент, правительство (в масштабах государства), губернатор, мэр и возглавляемые ими административные структуры (на местном уровне), а также отраслевые и межотраслевые органы — различные министерства и ведомства и подотчетные им органы на местах. В зависимости от конкретных функций отраслевые и межотраслевые органы образуют ряд групп: органы управления народным хозяйством (промышленность, сельское хозяйство, транспорт, финансы и т.д.), социально-культурную сферу (образование, наука, культура, здравоохранение, социальное обеспечение и т.п.), административно-политические органы (оборона страны, внешняя политика, охрана общественного порядка, государственная безопасность и др.). Важнейшей чертой исполнительной власти является наличие особой, иерархически выстроенной системы взаимодействия входящих в ее состав органов и учреждений — исполнительной вертикали.

Судебные учреждения в государственном аппарате призваны осуществлять правосудие. При этом следует помнить, что в течение многих веков судебные функции выполняли различные административные органы. В современном демократическом государстве судебная власть отделена от других ветвей власти и представляет собой систему независимых судебных органов, состоящую как из обычных судов — судов общей юрисдикции, занимающихся гражданским, уголовным, иногда и административным судопроизводством, так и особых видов судов — конституционных, арбитражных, военных, административных и др.

Кроме этих трех основных видов государственных органов иногда выделяют еще надзорные, контрольные и некоторые другие группы учреждений.

По месту в системе государственного аппарата все государственные органы подразделяются на высшие, цен­тральные и местные.

К высшим органам государства относятся физические носители верховной власти (монарх, президент, премьер-министр) и государственные учреждения, обладающие властью в сфере законодательства, управления или правосудия (парламент, правительство, Верховный или Конституционный суд).

Центральными государственными органами называются отрас­левые и межотраслевые органы управления, исполняющие зако­ны и распоряжения высших органов. В нашей стране, например в XVI—XVII вв., это были приказы, в XVIII в. — коллегии, в XIX— XX вв. — министерства (наркоматы) и ведомства.

Местные государственные органы — это органы, властные пол­номочия которых ограничены определенной административно-территориальной единицей. К ним относятся губернские, уезд­ные, областные, городские, районные органы. Местные органы могут быть представительными, исполнительно-распорядительны­ми и судебными.