Государственный аппарат России в XVI в.

Принятие Иваном IV царского титула. Иван IV (1533—1584) вступил на великокняжеский престол в трехлетнем возрасте. Правительницей государства стала его мать Елена Глинская. Она ликвидировала регентский совет, назначенный еще Василием III, провела денежную реформу, задумала реформу местного управления. В 1538 г. Елена Глинская скончалась. Возможно, она была отравлена. После смерти правительницы разгорелась ожесточенная борьба за власть между различными боярскими группировками. В 1538—1540 гг. власть принадлежала князьям Шуйским, в июле 1540 г. их сменила группировка во главе с князем И. Ф. Вельским. В январе 1542 г. власть вновь захватили Шуйские, в декабре 1543 г. правительство возглавил Ф.С.Воронцов, летом 1546 г. бразды правления взяли в свои руки родственники Ивана IV по материнской линии — князья Глинские. Боярское правление сопровождалось бесчисленными опалами, конфискациями, казнями.

Сменявшие друг друга группировки беззастенчиво расхищали казну, захватывали дворцовые и черносошные земли, злоупотребляли властью. Последствиями боярского правления стали ослабление центральной власти, обострение социальной напряженности, незащищенность южных и восточных рубежей государства от набегов крымских и казанских татар. Обстановка, порожденная борьбой боярских группировок, по мнению многих историков, весьма пагубно отразилась на личности Ивана IV, способствовав формированию таких черт его характера, как жестокость, неуравновешенность и подозрительность.

Выход из опасного для государства положения оппозиционно настроенная по отношению к боярским временщикам часть феодальной верхушки связывала с Иваном IV, довольно рано показавшим свой властный характер. Митрополит Макарий, пытавшийся положить конец боярским распрям, разработал особый обряд — венчание на царство. 16 января 1547 г. Иван IV в торжественной обстановке в Успенском соборе Кремля принял царский титул. На него была возложена шапка Мономаха и вручены знаки царской власти. В специальном «Чине венчания на царство», также составленном митрополитом Макарием, подчеркивалось божественное происхождение власти «царя всея Руси». Тем самым авторитет монарха возрастал до небывалой высоты. Принятие Иваном IV царского титула должно было не только укрепить его власть внутри страны, подчинить ему своевольных бояр, но и способствовать росту международного престижа Русского государства, закрепить за московским царем почетную роль хранителя и за­щитника истинного православия.

Государственные реформы середины XVI в. Летом 1547 г. в Москве вспыхнул сильный пожар. Он послужил поводом к восстанию против правивших бояр Глинских. Восстание было подавлено правительством. Однако оно заставило Ивана IV вступить на путь про­ведения реформ, направленных на укрепление государственности, дальнейшую централизацию власти.

Около 1549 г. вокруг Ивана IV сложился совет из близких к нему людей, названных позднее А. Курбским Избранной радой. Во главе рады встал глава Челобитного приказа А.Ф.Адашев. В работе Избранной рады принимали участие представители различных слоев правящего класса: князья Д. Курлятев, А. Курбский, М.Воротынский, митрополит Макарий и придворный священник Сильвестр, дьяк Посольского приказа И. М. Висковатый и др. В 50-х гг. XVI в. по инициативе Избранной рады были проведены важные государственные реформы.

С 1549 г. стали созываться Земские соборы — собрания представителей различных сословий. В 1550 г. принимается новый Судебник, заменивший устаревший Судебник 1497 г. Из 99 его статей 37 были совершенно новыми, а остальные подверглись существенной переработке. В январе 1551 г. открылся церковный собор, на котором был принят свод церковных правил — Стоглав. На этом же соборе обсуждался вопрос о монастырском землевладении. Церковь сумела сохранить за собой земельные владения. Но одновременно было принято решение, серьезно ограничивавшее рост монастырских вотчин: монастыри лишились права покупать новые земли или получать их как вклады без разрешения царя. В 50-х гг. XVI в. завершилось формирование приказной системы управления, построенной преимущественно по отраслевому принципу. Была проведена губная* реформа, ликвидировавшая институт кормлений. Ряд важных мероприятий был осуществлен в военной области: организовано постоянное стрелецкое войско, ограничено местничество в армии, принято Уложение о службе (1556), установившее единообразный порядок военной службы как с вотчин, так и с поместий. Наконец, была осуществлена податная реформа: в ходе переписи земель в центральных районах государства вводилась единая окладная поземельная единица — большая соха, состоявшая из разного количества земли (от 500 до 800 четвертей) в зависимости от ее качества и сословной принадлежности владельца.

Реформы 50-х гг. XVI в. привели к формированию в России сословно-представительной монархии, характерной чертой которой являлось ограничение власти монарха сословно-представительным органом. Подобная форма правления сложилась во многих европейских государствах того времени. Но в отличие от них в России сословно-представительная монархия имела существенные особенности. В России еще не сложилось самостоятельное «третье сословие» (городские буржуазные элементы), и основной сословно-представительный орган — Земский собор, формально ограничивавший царскую власть, фактически использовался ею для противовеса реально ограничивавшей самодержавие Боярской думе (рис. 3).

Боярская дума. На протяжении всего XVI в. Боярская дума оставалась одним из важнейших государственных органов. Судебник 1550 г. фактически провозглашал приговор Боярской думы необходимым элементом законодательства. Указы того времени начинались формулировками: «Царь указал и бояре приговорили», «Царь приговорил со всеми бояры», «Уложил царь со своими бояры». Боярская дума являлась постоянно действующим высшим законодательным и административным органом. Ею были утверждены Судебники 1497 и 1550 гг., она устанавливала новые налоги, руководила приказами, надзирала за местным управлением, ведала внешнеполитическими, военными, земельными и иными вопросами. Боярская дума в полном составе участвовала в работе Земских соборов, образуя там отдельную палату.

* Губа—территория округа

Возникнув как орган княжеско-боярской аристократии, Боярская дума в XVI в. претерпевает некоторые изменения. Ее численный состав увеличивается до 30 человек. Расширение состава Боярской думы произошло за счет включения в нее менее знатных феодалов и верхов служилой бюрократии. К думным чинам, т.е. к должностным лицам, имевшим право участвовать в заседаниях Боярской думы, помимо бояр стали также относиться окольничие (возглавляли дворцовые ведомства и выполняли отдельные поручения царя), думные дворяне и думные дьяки. Однако бояре продолжали занимать ведущие позиции в думе.

Заседания Боярской думы обычно проводились в Кремле в Грановитой палате, иногда в других палатах. Для подготовки поступавших в нее дел образовывались комиссии из бояр и других думных чинов, правда не имевшие достаточно четкой компетенции. Думское делопроизводство велось думными дьяками. Первоначально их было четверо, позже возникла целая канцелярия с дьяками и подьячими.

Иван IV стремился ослабить значение боярской аристократии. Периодически из Боярской думы выделялась «ближняя дума» — узкий слой близких царю людей. Именно такой характер носила знаменитая Избранная рада, совместно с которой Иван IV провел в 50-х гг. XVI в. ряд важнейших преобразований. Политическое значение Боярской думы не было неизменным. В годы малолетства Ивана IV она фактически являлась правительством, позднее Иван IV делил с ней власть, а в годы опричнины, в обстановке опал и казней бояр, она была оттеснена от решения важнейших вопросов законодательства и управления. Но после смерти Ивана IV значение Боярской думы вновь возросло.

Земские соборы. Появление Земских соборов относится к середине XVI в. Первый Земский собор состоялся в феврале 1549 г. Земские соборы являлись общегосударственными сословно-представительными учреждениями с законосовещательными функциями. Они созывались царем по мере необходимости. На их обсуждение выносились важнейшие вопросы внешней и внутренней политики, законодательства, финансов, государственного строительства.

Состав Земских соборов не был постоянным. Да и сами соборы значительно отличались друг от друга. Наряду с обычными собо­рами созывались церковно-земские, войсковые и судебные соборы. В XVI в. еще только вырабатывается порядок созыва Земских соборов. Их обязательными участниками являлись Боярская дума, принимавшая участие в заседаниях соборов в полном составе, «освященный собор», состоявший из высших церковных иерархов, служилая бюрократия и поместное дворянство. Ряд Земских соборов носил более представительный характер: на их заседания были привлечены посадские и торговые люди, представители других сословий. Первоначально правительство, по-видимому, приглашало участников от сословий, позднее с этой целью на местах организовывались выборы. Заседания Земских соборов проводились на Красной площади, в Патриарших палатах или Успенском соборе Кремля. Каждое сословие заседало отдельно и подавало собственное мнение. Затем объявлялся соборный приговор.

В исторической литературе отсутствует единство мнений по вопросу о роли Земских соборов в государственной системе страны. Еще в историографии XIX в. сложились два направления в оценке Земских соборов. Историки, разделявшие славянофильские взгляды, идеализировали Земские соборы, называли их «советами всей земли», видели в них «единение» царя с «землей». Представители «государственной школы» в историографии, напротив, считали их бесправными органами, созываемыми лишь в случае острой необходимости. В последующем также высказывались разные точки зрения: от явно преувеличенного мнения, что Земские соборы серьезно ограничивали власть московских царей (С.В.Юшков, Б. И. Сыромятников), до полного отрицания их представительного характера (немецкий историк Х.-Й.Торке и В.М.Панеях).

Образование приказной системы. Появление приказов — органов центрального отраслевого управления — связано с созданием единого Русского государства. Первые приказы упоминаются в источниках с конца XV в. Однако процесс образования приказной системы управления был длительным и занял всю первую половину XVI в.

Большинство приказов выросло из Дворца и Казны в связи с разрастанием их функций. Создавались они по мере надобности, часто без точного определения компетенции, порядка организа­ции и деятельности. Складывание приказа как государственного учреждения прошло несколько этапов. Первоначально осуществление отдельных функций единого Русского государства поручалось боярам, а также неродовитым, но грамотным чиновникам — дьякам. Постепенно эти нерегулярные, разовые поручения (приказы в буквальном смысле слова) приобретали постоянный характер, превращаясь в «пути» в своего рода отрасли управления. Стоявшие во главе «пути» бояре именовались путными. С расширением круга задач путным боярам давались «для письма» чиновники — дьяки и подьячие. Так появлялись канцелярии — «избы». На последнем этапе примерно к середине XVI в. возникают постоянно действующие государственные органы, имеющие свою компетенцию, штат, «избу» (канцелярию), самостоятельные структурные подразделения. За ними закрепилось название приказов. Условно процесс формирования приказов можно представить следующей схемой:

Во второй половине XVI в. приказными становятся почти все отрасли государственного управления. Важнейшую роль в государственной системе играли общегосударственные приказы: Казенный (известен с 1512 г., хранил царскую казну и печать); Разрядный (впервые упомянут в 1531 г., ведал служилыми людьми, назначал воевод в полки, руководил военными действиями); Посольский (существовал с 1549 г., вел дипломатическую переписку, организовывал прием послов, занимался выкупом и обменом пленных); Поместный (выделился из Разрядного приказа после 1555 г., ведал наделением дворян поместьями, производил описания земель, рассматривал споры по земельным делам).

Военные функции, кроме упомянутого выше Разрядного приказа, выполняли также Стрелецкий, Оружейный, Бронный, Пушкарский приказы и Приказ каменных дел. Последний занимался главным образом строительством крепостей и укреплений. Общегосударственное значение имели также Разбойный, Земский (осуществлял как и Разбойный приказ, административно-полицейские функции, но только по Москве и Московскому уезду), Ямской и некоторые другие приказы. Особое место занимал Челобитный приказ, учрежденный в 1550 г. и занимавшийся приемом и разбором челобитных грамот, поступавших на имя царя. Этот приказ являлся своеобразным контрольным органом государства.

С 60-х гг. XVI в. стали создаваться территориальные, или областные, приказы. Они осуществляли государственное управление на присоединявшихся к Русскому государству землях. Первым таким приказом был Приказ Казанского дворца. В 90-х гг. XVI в. создаются судные приказы, заведовавшие судами для служилых людей на определенной территории: Московский, Владимирский, Дмитровский и Казанский. Функции ряда приказов были ограничены управлением царским дворцом и хозяйством: Приказ Большого дворца, Конюшенный, Ловчий, Сокольничий, Постельничий. Эти приказы относились к группе дворцовых и подчинялись непосредственно царю.

Характерной особенностью приказной системы было сосредоточение в ведении приказов не только управленческих, но и судебных функций. Поэтому бояре, возглавлявшие приказы, обычно именовались судьями. Помощниками боярина-судьи являлись дьяки. Они ведали делопроизводством, выполняли отдельные поручения, руководили структурными подразделениями — столами. В штат приказов входил делопроизводственный персонал — подьячие, подразделявшиеся на старших, средних и младших.

Местничество. Назначение на военную, административную или придворную службу в едином Русском государстве происходило на основе местнических правил. Местничество — это распределение служебных мест с учетом древности и знатности рода, служебного положения предков, а также личных заслуг. Возникновение местничества восходит к обычаю занятия мест за великокняжеским столом. Первоначально местническая традиция соблюдалась в иерархических отношениях московских бояр, позднее она превратилась в стройную систему организации государственной службы, основанную преимущественно на обычном праве и защищаемую царским судом. Местничество явилось результатом компромисса между верховной властью и княжеско-боярской аристократией, стало своеобразной формой корпоративной самозащиты служилой знати от произвола монарха-самодержца. В то же время местничество порождало многочисленные споры и конфликты между князьями и боярами по поводу занятия тех или иных должностей, а также во время проведения придворных церемоний или церковных служб. В меньшей степени с местничеством была связана приказная служба, так как аппарат приказов состоял в основном из неродовитых людей. Особенно негативные последствия имели местнические споры в армии. Поэтому с середины XVI в. на период военных действий объявлялось «безместие», т.е. местнические счеты запрещались. Местничество как социальный институт просуществовало до 1682 г.

Местное управление. Как уже упоминалось, в 30—50-х гг. XVI в. была проведена реформа местного управления, приведшая к ликвидации кормлений. Власть наместников и волостелей упразднялась и заменялась выборными губными и земскими учреждениями, компетенция которых определялась специальными грамотами.

Губные учреждения осуществляли административно-полицейские и судебные функции на местах. Они состояли из губных изб во главе с одним-двумя губными старостами, избиравшимися дворянами и детьми боярскими. В помощь старостам выбирались из состоятельных крестьян и посадских людей губные целовальники (они, принося присягу, целовали крест) и полицейские чины: сотские, пятидесятские, десятские. Губным избам была подчинена территория округа — губа, первоначально совпадавшая с волостью или городом, а позднее включавшая в свой состав один-два уезда. Контроль за деятельностью губных органов осуществлял Разбойный приказ. В нем же утверждался в должности избранный губной староста.

Земские учреждения возникли позднее губных. В ведении земских изб находился сбор казенных податей, надзор за исполнени­ем повинностей, разбор гражданских и незначительных уголовных дел. Состав земских изб также формировался путем выборов. В уездах и волостях крестьяне черносошных и дворцовых земель и посадские люди избирали из своей среды «излюбленных голов» — земских старост и «лучших людей» — земских целовальников и судей. Территория, на которой действовала земская изба, совпадала с городом или волостью. Однако проживавшие на ней бояре и дворяне были изъяты из компетенции земских органов. Земские избы были подконтрольны различным приказам.

Губные и земские органы создавались постепенно, путем «жалования» грамот отдельным местностям. Единого указа об их введении издано не было. Осуществление губной и земской реформ привело к появлению сословно-представительных учреждений на местах, что отвечало интересам дворянства, верхушки посада и зажиточной части черносошного крестьянства.

Влияние опричнины на политический строй. Отсутствие в России самостоятельного «третьего сословия» обусловило слабость сословно-представительных учреждений как в центре, так и на местах. Серьезнейшим испытанием для сословно-представительной монархии стала опричнина, объявленная Иваном IV в январе 1565 г. из Александровской слободы. Под угрозой отречения от престола Иван IV добился от Боярской думы согласия на разделение государства на две части: опричнину, т. е. государев удел, и земщину, управлявшуюся Боярской думой и приказами. В опричнину Иван IV включил наиболее важные в стратегическом отношении и экономически развитые земли. Из опричнины выселялись бояре, и на их земли поселялись дворяне, входившие в опричное войско. Содержать его должно было население земщины. Введение опричнины сопровождалось опалами и казнями заподозренных в измене бояр. Параллельно с земщиной в опричнине сформировалась собственная система управления: государев двор и дворцовые приказы. Формально опричнина просуществовала до 1572 г.

Целью опричнины было установление неограниченной власти монарха, деспотического самодержавия. Свое представление о сущности самодержавной власти Иван IV изложил в одном из посланий А. Курбскому: «Мы своих холопов жаловать и казнить вольны». Безусловно, опричнина нанесла удар по пережиткам удельной системы, способствовав тем самым централизации государственного управления. Но террористические методы осуществления опричнины породили систему всеобщего страха перед властью, подорвали сословно-представительные начала в управлении, разорили хозяйство страны и в конечном счете ослабили государство.

Учреждение патриаршества. Русская православная церковь стала независимой от константинопольской патриархии в 1448 г. Во главе ее стоял митрополит, избиравшийся на соборе русского духовенства. Тогда же установилось правило, что избранный собо­ром митрополит утверждался великим князем (царем). Московская митрополия делилась на церковные округа — епархии, управлявшиеся архиепископами и епископами.

В XVI в. Русская православная церковь превратилась в одну из самых влиятельных в православном мире. Однако она по-прежнему возглавлялась митрополитом, тогда как другие православные церкви — патриархами. Восточные патриархи — иерусалимский, антиохийский, александрийский — часто приезжали в Москву за субсидиями, но не торопились предоставлять московскому владыке патриарший сан. В 1588 г. в Москву впервые приехал константинопольский патриарх Иеремия. Борису Годунову, являвшемуся в то время фактическим правителем государства, удалось добиться от Иеремии согласия на учреждение в Москве патриаршества. В январе 1589 г. был созван церковный Собор, на котором первым московским патриархом был избран Иов, занимавший до этого митрополичью кафедру. В принятой Собором грамоте определялся порядок постановления патриарха: он должен был избираться Собором Русской православной церкви и утверждаться царем. Константинопольский патриарх только извещался об этом.

После учреждения патриаршества система церковного управ­ления усложнилась. Высшим церковным органом оставался «освященный Собор» — съезд высшего духовенства, на котором, как правило, присутствовал кто-то из восточных патриархов. Главой церкви считался патриарх Московский и всея Руси. Число епархий увеличилось до 22. Четыре архиепископа — новгородский, казанский, ростовский и крутицкий — были возведены в сан митрополитов, шесть епископов получили архиепископский сан. При патриархе сложился особый двор со своими должностными лицами. Через него патриарх осуществлял общее руководство церковными делами и имуществом. Созданная при патриаршем дворе Тиунская изба надзирала за соблюдением церковных догматов.

С установлением патриаршества Русская православная церковь стала полностью равной восточным православным церквам, ее положение внутри государства и за его пределами заметно упрочилось.