Студопедия

Главная страница Случайная страница

КАТЕГОРИИ:

АвтомобилиАстрономияБиологияГеографияДом и садДругие языкиДругоеИнформатикаИсторияКультураЛитератураЛогикаМатематикаМедицинаМеталлургияМеханикаОбразованиеОхрана трудаПедагогикаПолитикаПравоПсихологияРелигияРиторикаСоциологияСпортСтроительствоТехнологияТуризмФизикаФилософияФинансыХимияЧерчениеЭкологияЭкономикаЭлектроника






Новые правительственные учреждения






 

Сенат. Важнейшее место в системе государственного управления в петровское время занимал Сенат, который заменил Боярскую думу. Еще в 1699 г. из состава последней была выделена Ближняя канцелярия. Первоначально она осуществляла контроль за приходом и расходом денежных средств приказов. Вскоре компетенция этой канцелярии расширилась. В 1704 г. в ее состав были включены начальники приказов. В 1708 г. она получила новое название — Консилия министров.

Частые отъезды Петра I побудили его создать высший государственный орган с более широкими полномочиями, чем Консилия министров. Накануне Прутского похода, 22 февраля 1711 г., Петр I издал указ об учреждении Правительствующего Сената. Созданный как временный орган (в указе сказано: «для отлучек наших»), Сенат вскоре превратился в постоянно действующее государственное учреждение.

Сенат представлял собой коллегиальный орган, члены которого назначались царем. Из первых девяти его членов только трое в прошлом входили в состав Боярской думы. Главную роль в Сенате играло присутствие, т.е. общее собрание сенаторов. В 1718—1722 гг. в составе Сената находились также руководители коллегий. Помимо присутствия при Сенате имелись: разрядный стол (позже его сменила герольдмейстерская контора), ведавший прохождением службы дворянами; расправная палата, расследовавшая служебные преступления; генерал-рекетмейстер, принимавший жалобы от населения; генерал-фискал, стоявший во главе фискалов, обязанных «тайно проведывать, доносить и обличать» все злоупотребления должностных лиц. В 1722 г. была учреждена должность генерал-прокурора. Он возглавлял Сенат, наделялся широкими полномочиями, выступал, по словам Петра I, в качестве «ока государева».

Круг вопросов, подведомственных Сенату, постоянно уточнялся. Сенат осуществлял управление центральными и местными учреждениями, решал важнейшие вопросы внутренней и внешней по­литики, разрабатывал законопроекты или участвовал в их обсуждении, в отсутствие царя имел право издавать указы общегосударственного значения от своего имени. Он считался высшей судебной инстанцией, надзирал за судами, финансами, различными государственными учреждениями. Сенат сыграл большую роль в укреплении абсолютизма. Несмотря на наличие у Сената обширной компетенции, царь не делил с ним власть. Возникнув как высший административный, законосовещательный и контрольный орган, Сенат к концу правления Петра I превратился из высшего органа управления государством в высший орган надзора за управлением в государстве.

Образование коллегий. К концу XVII в. приказная система управления находилась в состоянии глубокого кризиса. Главными ее недостатками являлись неупорядоченность организации, параллелизм в деятельности приказов, бюрократическая волокита, про­извол начальствующих лиц. Все это отрицательно сказывалось на эффективности государственного управления. Поэтому неудивительно, что одной из первых реформ Петра I в государственном аппарате стала реформа органов центрального управления. В 1699— 1701 гг. Петр I провел реорганизацию приказов: они стали более крупными, общее их число сократилось с 44 до 25, была уточнена их компетенция. Это, однако, не привело к коренному улучшению работы приказов.

В 1717—1720 гг. Петр I проводит вторую реформу центрального государственного аппарата. За образец при ее проведении была взята шведская модель государственного устройства. Эта реформа упразднила подавляющее большинство приказов и учредила коллегии. Всего было образовано 12 коллегий, важнейшими из которых, называвшимися «государственными», считались три: Иностранных дел, Военная и Адмиралтейская, управлявшие соответственно внешнеполитическими делами, армией и флотом. Три коллегии ведали государственными финансами: Камер-коллегия (руководила сбором налогов, пошлин, недоимок и т.д.), Штатсконтор-коллегия (в ее компетенцию входило выделение казенных средств правительственным учреждениям) и Ревизион-коллегия (осуществляла финансовый контроль). Еще три коллегии управляли различными отраслями экономики: Берг-коллегия ведала горной и металлургической промышленностью; Мануфактур-коллегия руководила казенными мануфактурами и попечительствовала над частными; Коммерц-коллегия осуществляла общее руководство внутренней и внешней торговлей. Деятельность двух коллегий носила сословный характер: Вотчинная коллегия занималась проблемами дворянского землевладения, а Главный магистрат являлся органом управления и суда для городского сословия. Управление местными судами находилось в ведении Юстиц-коллегии. Она также являлась для них апелляционной инстанцией по уголовным и гражданским делам. Кроме того, в существовавшей при Юстиц-коллегии Крепостной конторе оформлялись

 
 

различные частные акты на земли и крестьян, купчие, доверенности, завещания и т.д. (рис. 6).

 

 

Рис. 6. Государственный аппарат Российской империи при Петре I

 

Коллегии не охватывали всех отраслей управления. Вне коллежской системы было дворцовое, ямское, медицинское, строительное управление и некоторые другие, оставшиеся в ведении частично сохранившихся приказов и иных органов.

В отличие от приказов коллегии имели единообразное организационное устройство и делопроизводство, четко очерченную законодательством компетенцию и функционировали на основе принципа коллегиальности. 28 февраля 1720 г. был издан состоявший из 56 глав «Генеральный регламент», который подробнейшим образом регламентировал организацию и порядок деятельности коллегий.

Каждая коллегия состояла из присутствия (общего собрания) и канцелярии. Присутствие имело 10— 11 членов. В его состав входили: президент, вице-президент, четыре-пять советчиков, четыре асессора. Президент коллегии назначался царем и осуществлял «генеральную и верховную дирекцию», т.е. руководство коллегией. Вице-президент и прочие члены коллегии назначались Сенатом и утверждались царем. Канцелярия коллегии вела ее делопроизводство и включала секретаря, нотариуса, регистратора, архивариуса, переводчика и писцов.

«Генеральный регламент» определял даже дни недели, по которым происходили заседания в коллегиях: понедельник, вторник, среда и пятница. По четвергам президенты коллегий заседали в Сенате. Дела в коллегиях обсуждались и решались коллегиально. Вел заседание президент, а в его отсутствие — вице-президент. Секретарь докладывал о деле. Опрос мнений по существу дела начинался с младших чинов. Вопрос решался большинством голосов, если при голосовании голоса разделялись поровну, то перевешивало мнение президента.

У ряда коллегий сложилась система отраслевых местных учреждений. Аппаратом местных органов располагали Берг-коллегия и Мануфактур-коллегия (комиссариатства), Юстиц-коллегия (надворные суды), Камер-коллегия (камеры и земские комиссары), Военная коллегия (губернаторы), Штатс-контор-коллегия (рентмейстеры). Нижестоящим учреждениям коллегии посылали указы, а в Сенат входили с «доношениями».

Синод. Воктябре 1700 г. скончался патриарх Московский и всея Руси Адриан. В связи с начавшейся тогда Северной войной Петр I попросил иерархов Русской православной церкви подождать с выборами нового патриарха. Временно во главе духовенства был поставлен рязанский митрополит Стефан Яворский, который стал именоваться «местоблюстителем патриаршего престола». Так в России было ликвидировано патриаршество.

Строя свое «регулярное» государство, Петр I взял курс на превращение церковной организации в составную часть государственного аппарата. Однако делать это, учитывая роль и значение церкви в обществе, политическую позицию ее иерархов, приходилось поэтапно.

В 1701 г. был восстановлен Монастырский приказ, которому были подчинены патриаршие Казенный и Дворцовый приказы. Получаемые ими доходы использовались на государственные нужды.

Сторонник петровских преобразований псковский епископ Феофан Прокопович по заданию Петра I написал научный трактат «Правда воли монаршей» и подготовил «Духовный регламент». В них теоретически обосновывалось положение монарха в церков­ной организации. Царь объявлялся источником и носителем высшей власти в Русской православной церкви. Для управления делами церкви создавалась Духовная коллегия, преобразованная для придания ей большего авторитета 14 февраля 1721 г. в Святейший правительствующий Синод.

По принципам организации (коллегиальный орган) и характеру деятельности (управление отраслью) Синод был близок к коллегиям. На этом основании некоторые историки относят его к центральным государственным учреждениям, однако, учитывая формально-юридические критерии (в коллегии Синод посылал указы, а с Сенатом сносился, как равный с равным, посредством промеморий*), его следует считать одним из высших органов государства.

* Промеморий — вид делопроизводственных документов, применявшихся в официальной

переписке между равными по рангу государственными учреждениями.


Синод состоял из 12 человек, назначаемых царем из представителей высшего духовенства — митрополитов, архиепископов, епископов, настоятелей крупнейших монастырей. В его ведении находились исключительно церковные дела: толкование церковных догм, канонизация святых, утверждение агиографической (житийной) литературы, цензура духовных книг, управление учебными заведениями, борьба с ересями и расколом, назначение и смещение церковных должностных лиц. Кроме того, Синод являлся также высшим судебным органом по церковным делам: судил представителей духовенства, а также мирян по некоторым категориям гражданских (бракоразводные дела) и уголовных (со­вращение в иную веру) дел.

В 1722 г. для надзора за деятельностью Синода Петр I учредил должность обер-прокурора. На нее назначался, как правило, светский чиновник. Тем самым был сделан еще один шаг на пути превращения церкви в составную часть государственного аппарата абсолютистского государства. Синодальная система управления церковью просуществовала до 1917—1918 гг.

Реформы местного управления. В конце XVII — первой четверти XVIII в. система местного управления несколько раз подвергаласьсущественной перестройке. Причинами реформ были усиление антифеодального движения в провинции и неспособность местного государственного аппарата проводить в жизнь правительственные мероприятия экономического, финансового и военного характера.

Преобразование местных органов начиналось с городов. В 1699 г. городское население было выведено из-под власти воевод. Купечество, ремесленники и мелкие торговцы получили право избирать органы городского самоуправления — бурмистерские (земские) избы. Бурмистры поочередно исполняли должность главы бурмистерской избы — президента. Бурмистерские избы были подчинены Бурмистерской палате в Москве, образованной в 1699 г. и переименованной в Ратушу в 1700 г.

В декабре 1708 г. началась первая областная реформа. По указу Петра I территория Российского государства была разделена на восемь губерний: Московскую, Ингерманландскую (с 1710 г. Петербургская), Смоленскую, Киевскую, Азовскую, Казанскую, Архангелогородскую и Сибирскую. В 1713 г. создается Рижская губерния, в 1714 г. — Нижегородская и Астраханская. Губернии являлись обширными административно-территориальными единицами, не равными ни по величине территории, ни по количеству населения. Во главе губерний стояли губернаторы, наделенные огромными полномочиями: административно-полицейскими, военными, финансовыми и судебными. Ближайшими помощниками губернатора были вице-губернатор и ландрихтер. Последний под руководством губернатора заведовал судебными делами. В 1713 г. при губернаторах создается избираемая дворянами коллегия из 8—10 человек — ландраты, с которой губернатор обязан был решать все дела.

Две губернии — Петербургская и Азовская — ввиду их страте­гического значения, находились на особом положении. Они управлялись генерал-губернаторами, назначавшимися из наиболее доверенных царю лиц. Сами же губернии делились на уезды.

Новое административно-территориальное деление было распространено на большую часть Российского государства. Однако ряд территорий не вошел в состав губерний. Это Олонецкий уезд, Слободская Украина с Харьковом, Запорожье, Кабарда, земли донских и яицких казаков.

В 1719—1720 гг. проводится вторая областная реформа, в результате 11 губерний были поделены на 45 провинций. Позднее число последних возросло до 50. Провинция превратилась в основную административно-территориальную единицу. Было также упразднено исторически сложившееся деление на уезды. Низшей административно-территориальной единицей стал дистрикт (округ), состоявший из 1500—2000 дворов.

Губернии по-прежнему возглавлялись генерал-губернаторами и губернаторами. Однако их власть теперь не выходила за рамки губернского города с округой. Они перестали быть «царьками» на подведомственной территории. Во главе важнейших провинций также стояли генерал-губернаторы и губернаторы, иногда — вице-губернаторы. Прочие провинции по-прежнему возглавлялись во­еводами.

Составной частью второй областной реформы стала попытка создания в губерниях и провинциях местных органов центральных учреждений. Коллегия в центре и подчиненный ей орган в провинции образовывали иерархически построенную систему управ­ления отраслью. Однако из-за постоянных реорганизаций как самих коллегий, так и местных органов система ведомств в XVIII в. еще не сложилась.

В 1723—1724 гг. была проведена последняя в правление Петра I реформа местного управления. В городах вместо бурмистрских изб появились новые коллегиальные органы — городовые магистраты. Они состояли из президента, двух—четырех бурмистров и двух— восьми ратманов (советников). В ведении магистратов находились управление городом, административно-полицейские, финансовые и хозяйственные дела. Магистраты выполняли также судебные функции: в их юрисдикции был суд по гражданским и уголовным (кроме государственных преступлений) делам. Городовые магистраты находились в подчинении губернаторов и воевод, а общее руководство ими осуществлялось коллегией — Главным магистратом. Из всего комплекса реформ, осуществленных Петром I в государственном аппарате, созданная им система местного управления оказалась наиболее уязвимым звеном государственной системы. Действительно, высшие органы — Сенат и Синод — про­существовали до революции 1917 г., центральные органы — коллегии — до начала XIX в., большинство же местных органов было ликвидировано вскоре после смерти Петра I.

Судебная система. До петровских преобразований в России отсутствовала система специальных судебных учреждений. Правосудие вершили органы государственного управления (Боярская дума, Земские соборы, приказы) и отдельные должностные лица (царь, бояре, воеводы). Правда, появилась небольшая группа судебных приказов: Московский судный, Владимирский судный, Патриарший разрядный и некоторые другие.

Формирование абсолютистского государства потребовало создания общегосударственной судебной системы. Она складывалась в течение нескольких лет. Главными судебными органами стали Сенат и Юстиц-коллегия. Возникнув как высшее законосовещательное и административное учреждение, Сенат постепенно эволюционировал преимущественно в контрольный и судебный орган. Сенат являлся высшей апелляционной инстанцией, его решения были окончательными. По особому повелению царя он мог рассматривать дела и в качестве суда первой инстанции. Обычно это были государственные преступления. Через Юстиц-коллегию, созданную в 1718 г., Сенат осуществлял контроль за деятельностью всех судебных органов государства. Юстиц-коллегия также являлась апелляционной инстанцией для нижестоящих судов. Ею были выработаны общие правила деятельности для судов, проведена работа по обобщению судебной практики.

В 1713 г. в губерниях была учреждена должность ландрихтера (местного судьи). В 1719 г. Россия была поделена на судебные округа, в которых были созданы надворные суды, имевшие коллегиальное устройство. Надворные суды были вышестоящей инстанцией для провинциальных и городских судов, которые могли быть как коллегиальными, так и единоличными.

Главная особенность судебной системы заключалась в том, что суд, несмотря на робкую попытку превратить его в отдельную ветвь государственной власти, так и не был отделен от администрации. Во-первых, сохранилась и даже усилилась роль царя в отправлении правосудия (что, в общем, типично для абсолютных монархий, характеризующихся сосредоточением в руках монарха не только законодательной и исполнительной, но и судебной власти). Во-вторых, были сохранены судебные функции губернаторов и воевод. В 1722 г. низшее звено судебной системы — провинциальные суды — были реорганизованы таким образом, что фактически судебная власть оказалась у провинциального воеводы, ставшего главой этого суда. В-третьих, судебные полномочия остались у приказов и коллегий: так, Коммерц-коллегии были подсудны торговые и вексельные дела, Вотчинной коллегии — земельные споры, Мануфактур-коллегия судила членов ремесленных цехов, Преображенский приказ разбирал политические дела и т.д. С учреждением городовых магистратов в 1723—1724 гг. они являлись одновременно и органами управления, и органами суда. Наконец, в-четвертых, существовала вотчинная юстиция помещиков в отношении крепостных крестьян.

Табель о рангах. Для управления огромной империей Петр I создал обширный и разветвленный чиновничье-бюрократический государственный аппарат. С целью упорядочить его работу 24 января 1722 г. была издана «Табель о рангах». Она была первым зако­нодательным актом, регулирующим государственную службу в России.

«Табель о рангах» распространялась на военную, статскую (гражданскую) и придворную службу. Все служащие подразделялись на 14 классов: 1-й считался высшим, 14-й — низшим. Первоначально это были должности государственной службы, позднее — чины, разряды чиновников и военнослужащих.

«Табель о рангах» устанавливала обязательность службы для дво­рян, определяла порядок ее прохождения, продвижения по служебной лестнице. Лицам недворянского происхождения она давала возможность получить за службу личное (для этого в XVIII в. было достаточно выслужиться до 14-го класса в гражданской службе) и даже потомственное дворянство (это право давалось при достижении 14-го класса в военной и 8-го класса в гражданской службе).

С принятием «Табели о рангах» принцип родовитости при формировании государственного аппарата заменялся принципом служебной пригодности. Уравняв гражданскую службу с военной, «Табель о рангах» завершила процесс формирования чиновничества как привилегированной социальной группы в государстве.

Контрольные вопросы и задания

 

1. Докажите, что в России в первой четверти XVIII в. окончательно сложилась абсолютная монархия.

2. Расскажите об образовании и полномочиях Сената. Как изменилась его компетенция за время петровского царствования?

3. Когда и какие коллегии были образованы в правление Петра I? Назовите различия между приказами и коллегиями.

4. Когда и с какой целью был создан Синод?

5. Перечислите реформы местного управления первой четверти XVIII в.

6. Охарактеризуйте судебную систему страны начала XVIII в.

7. Раскройте значение принятия «Табели о рангах».

8. Охарактеризуйте реформы Петра I в области государственного ап­парата.


Поделиться с друзьями:

mylektsii.su - Мои Лекции - 2015-2024 год. (0.011 сек.)Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав Пожаловаться на материал