Высшие и центральные государственные органы империи

Высшие государственные органы. Дворцовые перевороты второй четверти XVIII в. дестабилизировали систему высшего государственного управления. Созданный Петром I Сенат был оттеснен на второй план новыми государственными учреждениями.

Как уже говорилось, в 1726 г. (8 февраля) по указу Екатерины I был образован Верховный тайный совет. Первоначально в его состав вошли А.Д.Меншиков, П.А.Толстой, Г.И.Головкин, Ф.М.Апраксин, А.И.Остерман, Д.М.Голицын и герцог Карл Фридрих Голштейн-Готторпский, позднее он пополнился представителями русской аристократии — князьями Долгорукими и Голицыными. Будучи формально совещательным органом при монархе, Верховный тайный совет фактически решал все важнейшие вопросы внутренней и внешней политики. В августе 1726 г. он де-юре получил законодательные полномочия: отныне все законы государства могли иметь подписи или императрицы, или Верховного тайного совета. Ему вскоре оказались подчинены коллегии, Преображенский приказ, Синод и даже Сенат. Всем этим учреждениям Верховный тайный совет посылал указы, а принимал от них «доношения». В правление малолетнего Петра II Верховный тайный совет выполнял также функции регентского совета. В 1730 г. «верховники» попытались ограничить самодержавие особыми «кондициями», ставившими Верховный тайный совет над императорской властью. После провала этого плана 4 марта 1730 г. Верховный тайный совет был упразднен.

В правление Анны Иоанновны в октябре 1731 г. возник Кабинет министров. Первоначально он имел более узкую компетенцию, чем Верховный тайный совет, занимаясь лишь вопросами непосредственно государственного управления. Однако в ноябре 1735 г. Каби­нет министров получил законодательные права. Большое влияние на деятельность Кабинета министров оказывал фаворит императрицы Бирон. В сентябре 1739 г. Кабинет министров был реорганизован: внутренние и внешние дела были поделены между его экспедициями. Значение Кабинета министров резко возросло во время «правления» Ивана VI Антоновича и регентства Анны Леопольдовны.

Вскоре после вступления на престол Елизаветы Петровны Кабинет министров был упразднен. Часть его дел стал решать Сенат, а другая поступила в личное ведение самой императрицы. Для этого при последней была образована личная канцелярия — Кабинет ее величества (декабрь 1741 г.). Елизавета Петровна частично восстановила политическое значение Сената. В марте 1756 г. в связи с подготовкой России к войне с Пруссией (Семилетняя война) была образована Конференция при Высочайшем Дворе. Она занималась решением дипломатических и военных вопросов. Постепенно компетенция Конференции расширялась. В октябре 1756 г. она получила право посылать Сенату и Синоду «резолюции к исполнению» в форме «экстрактов из протоколов». Таким образом, Конференция была вновь поставлена над Сенатом. Распоряжения центральным учреждениям давались в форме рескриптов. Конференция решала многие административные и кадровые вопросы, но ее деятельность в области внутренней политики носила избирательный характер и лишь частично ограничивала прерогативы Сената. Конференц-министрами в разное время были: С.Ф.Апраксин, А.П. и М.П.Бестужевы-Рюмины, А.Б.Бутурлин, М.И. и Р.И.Воронцовы, М.М.Голицын, И.И.Неплюев, Н.Ю.Трубецкой, Я. П. Шаховской, А. И. и П. И. Шуваловы, а также наследник престола великий князь Петр Федорович. Бессменным секретарем Конференции являлся Д. В. Волков. После прихода к власти Петра III Конференция при Высочайшем Дворе утратила значение самостоятельного государственного органа и служила лишь для передачи повелений императора другим учреждениям. Она была упразднена 20 января 1762 г.

При Петре III в качестве высшего государственного органа функционировал Императорский совет, состоявший из 9 человек. Он обсуждал вместе с императором важнейшие государственные мероприятия.

В 1762 г. граф Н. И. Панин, активный участник дворцового переворота, завершившегося воцарением Екатерины II, подготовил проект «Манифеста об учреждении императорского совета и разделении Сената на департаменты», предусматривавший ограничение власти монарха Императорским советом и Сенатом. Екатерина II сначала подписала его, но затем, по примеру Анны Иоанновны, разорвала документ, ограничивавший ее самодержавную власть. Из проекта Н. И. Панина была реализована только его вторая часть — разделение Сената на департаменты. По указу Екатерины II от 15 декабря 1763 г. Сенат разделялся на шесть департаментов: четыре из них находились в Петербурге и два — в Москве. «Государственные и политические дела» были сосредоточены в Первом департаменте, возглавляемом генерал-прокурором. В ведении Второго департамента находились судебные дела. Третий и Четвертый департаменты занимались самыми разнообразными вопросами: от управления окраинами государства до попечительства над образованием и науками. Московские департаменты соответствовали Петербургским: Пятый — Первому, Шестой — Второму. Все департаменты, кроме Первого, возглавлялись обер-прокурорами, подчиненными генерал-прокурору.

Сенатская реформа Екатерины II формально восстановила Сенат как высшее государственное учреждение Российской им­перии. Вместе с тем, раздробив Сенат на обособленные департаменты, реформа нанесла удар по аристократической фронде самодержавия, покончив с проявлениями так называемого дворянского конституционализма. Сенат органично вписался в политическую систему «просвещенного абсолютизма».

В отличие от Сената Синод в послепетровское время претерпел незначительные изменения. В 1726 г. при нем была образована Коллегия экономии, ведавшая административно-хозяйственной частью духовного ведомства. В 1744—1763 гг. ее заменяла Канцелярия синодального экономического правления. В ходе секуляризационной реформы Коллегия экономии была восстановлена для заведования бывшими монастырскими крестьянами, но действовала она теперь на правах самостоятельного центрального органа управления, не подчиняющегося Синоду. В аппарате же самого Синода отчетливо наметилась тенденция к усилению личной власти обер-прокурора, что в полной мере соответствовало подчиненному по­ложению церкви в абсолютистском государстве.

Уложенная комиссия 1767 г. Уложенная комиссия 1767 г. была формально образована для составления нового свода законов — Уложения. Подобные государственные учреждения создавались и предшественниками Екатерины II: Петром I в 1700 г. и Елизаветой Петровной в 1754 г. Но в отличие от прежних комиссий, состоявших из государственных чиновников, Уложенная комиссия 1767 г. формировалась как сословно-представительное учреждение. Многие историки рассматривают созыв и деятельность этой комиссии в качестве важнейшего мероприятия политики «просвещенного абсолютизма».

Манифест о созыве Уложенной комиссии был издан правительством в декабре 1766 г. Одновременно был опубликован документ о порядке выборов депутатов в Комиссию. Каждое высшее и центральное учреждение (Сенат, Синод, коллегии и другие органы) посылали по одному депутату. От уезда (дворяне), города (посадское население), от каждой сословной группы провинции также посылалось по одному депутату. Без своего представительства в Уложенной комиссии остались лишь крепостные крестьяне.

Всего в Комиссию было избрано 564 депутата: 28 — от правительственных учреждений, 161 — от дворян, 208 — от горожан и 167 — от остальных сословий и групп. Избиратели с мест давали депутатам наказы, всего было доставлено в Комиссию 1465 наказов. Свой «Наказ» составила и Екатерина П.

Заседания Уложенной комиссии открылись в Грановитой палате Кремля 31 июля 1767 г. Ее председателем был избран генерал А. И. Бибиков. В декабре 1767 г. депутаты перенесли свои заседания в Петербург. В ходе работы Комиссии выявились существенные разногласия в требованиях разных сословий. Поэтому она не сумела выполнить свою главную задачу — подготовить новый свод законов. Но наказы депутатам и ход прений в самой Комиссии помогли Екатерине II выяснить настроения различных сословий страны. Воспользовавшись началом русско-турецкой войны, правительство в 1768 г. распустило Уложенную комиссию на неопределенный срок. Материалы, собранные комиссией, были использованы при разработке реформ государственного аппарата в 1775—1785 гг.

Органы политического сыска в XVIII в. Органами политического сыска при Петре I являлись Преображенский приказ и Тайная канцелярия. Преображенский приказ был создан в 1695 г. Он являлся органом следствия и суда по государственным преступлениям — измене, бунту, «непристойным» речам по отношению к царю и членам его семьи. Кроме того, этот приказ ведал охраной порядка в Москве. Судьей Преображенского приказа был князь Ф. Ю. Ромодановский. При проведении следствия широко применялись пытки, которые носили узаконенный характер. Преобра­женский приказ просуществовал до 1729 г. и был упразднен Верховным тайным советом.

Тайная канцелярия возникла в 1718 г. в связи с расследованием дела царевича Алексея. После его завершения она не была распущена. Она ведала наиболее важными политическими процессами: дело бывшей царицы Евдокии Лопухиной, дело фаворитки Петра I Марии Гамильтон и др. После смерти Петра I Тайная канцелярия была упразднена (1726).

Преемницей Преображенского приказа и Тайной канцелярии стала Канцелярия тайных розыскных дел, учрежденная по указу Анны Иоанновны 24 марта 1731 г. Начальником этой канцелярии в течение многих лет был А. И. Ушаков, одна из наиболее одиозных личностей в истории России. Канцелярия вела дела по государственным преступлениям («слово и дело государево»), дела о шпионах, а также «розыскные дела» по личному указанию императрицы. Елизавета Петровна, придя к власти, не ликвидировала Канцелярию тайных розыскных дел, несмотря на ее непопулярность в дворянских кругах, но за время своего правления она не утвердила ни одного смертного приговора. Само же число политических дел, проходивших через Канцелярию, даже возросло по сравнению со временем Анны Иоанновны. Канцелярия тайных розыскных дел была упразднена Петром III 19 февраля 1762 г.

Екатерина II, подтвердив указ Петра IIIоб упразднении Канцелярии тайных розыскных дел, в октябре 1762 г. создала Тайную экспедицию Сената. Последней были переданы функции и сохранившаяся часть штата упраздненной Канцелярии.

Через Тайную экспедицию Сената прошли такие политические дела, как процесс по делу ростовского архиепископа Арсения (А.Мацеевича), выступившего против секуляризации; дело В.Я.Мировича, пытавшегося освободить из Шлиссельбургской крепости и возвести на престол Ивана VI Антоновича; ряд про­цессов, связанных с появлением самозванцев; процессы над участниками «чумного бунта» в Москве (1771), восстания Е. И. Пугачева и др. В 90-х гг. XVIII в. Тайная экспедиция осудила просветителей А. Н. Радищева, Н. И. Новикова, Ф. В. Кречетова. Екатерина II не раз публично заявляла, что в Тайной экспедиции нет пыток и телесных наказаний. На самом деле они применялись в не менее жестких формах, чем в Канцелярии тайных розыскных дел.

Центральные государственные учреждения. На протяжении большей части XVIIIв. коллегии оставались основным звеном центрального государственного управления. Однако эта система не отличалась стабильностью. Первые изменения в ней произошли еще при Петре I: была ликвидирована Ревизион-коллегия, вошедшая в состав Сената в качестве конторы, из Юстиц-коллегии была выделена Юстиц-коллегия лифляндских и эстляндских дел, а для управления Украиной образована Малороссийская коллегия.

Позднее в системе коллегий также происходили изменения. Из-за нехватки средств в 1725 — 1730 гг. Камер-коллегия и Штатс-контор-коллегия временно составляли одно учреждение. В 1727 г. в связи с реорганизацией местных органов упраздняется Главный магистрат. В том же году ликвидируется Малороссийская коллегия.

В 1731 г. Берг- и Мануфактур-коллегии вливаются в Коммерц-коллегию.

Елизавета Петровна, постоянно подчеркивавшая свою верность реформам отца, в 1742 г. восстановила самостоятельные Берг-коллегию и Мануфактур-коллегию, а в 1743 г. — Главный магистрат.

В 1763 г. были учреждены Коллегия экономии (в связи с проведением секуляризационной реформы) и Медицинская коллегия (до этого существовала как Медицинская канцелярия), в 1764 — Малороссийская коллегия (восстановлена вследствие окончательной ликвидации гетманства).

Все коллегии имели четкое деление на присутствие и канцелярию. Кроме того, при коллегиях создавались конторы и экспедиции, являвшиеся их структурными подразделениями, иногда выделявшиеся из их состава и превращавшиеся в самостоятельные центральные учреждения. Многие коллегии имели свои отделения в Москве. С момента возникновения коллежская система не охватывала собой всю сферу отраслевого управления. Ко второй половине XVIII в. этот недостаток коллежской системы только усилился. Не получил дальнейшего развития и коллегиальный принцип разрешения дел в коллегиях. Реальная численность присутствия всегда была меньше установленной «Генеральным регламентом». Почти все коллегии, несмотря на активную деятельность Юстиц-коллегии, частично сохранили унаследованные от приказов судебные функции.

В 1775 г. Екатерина II приступила к очередной реорганизации государственного аппарата. Важнейшим направлением реформы стала децентрализация государственного управления. В связи с этим большинство коллегий было упразднено, а их функции переданы местным учреждениям. В 1786 г., после распространения на территорию Украины «Учреждения о губерниях», ликвидируется Малороссийская коллегия. К концу 80-х гг. XVIII в. остаются три государственные коллегии — Иностранных дел, Военная и Адмиралтейская, а также созданная в 1763 г. Медицинская коллегия.

В 1796 г. императором стал Павел I, недолюбливавший свою мать Екатерину II. Он отменил многие акты ее царствования. Будучи сторонником централизации государственного управления, Павел I в 1796—1797 гг. восстановил почти все упраздненные коллегии. Однако полностью реанимировать коллежскую систему не удалось. В начале XIX в. ее сменила министерская система управления.