Государственный аппарат дореформенной России

Государственный совет. Государственный совет был образован по плану М.М.Сперанского 1 января 1810 г. Его непосредственным предшественником являлся Непременный совет (1801 — 1810). Государственный совет создавался как высший законосовещательный орган империи. В «Учреждении Государственного совета» говорилось, что «никакой закон не может быть представлен на утверждение императора помимо Государственного совета». Законодательные акты того времени начинались с формулировки: «Вняв мнению Государственного совета». Правда, в 1842 г. Николай I, найдя эту формулировку не соответствующей принципу самодержавного правления, вычеркнул ее при издании нового «Свода законов». Кроме обсуждения законопроектов Государственный совет рассматривал ежегодные отчеты министерств и бюджет государства.

Государственный совет состоял из общего собрания, четырех департаментов (законов; гражданских и духовных дел; военных дел; государственной экономии), двух комиссий (составления законов и прошений) и канцелярии. Департаменты были предваритель­ными инстанциями для обсуждения законопроектов перед внесением их в общее собрание. В 1832 г. в составе Государственного совета был образован пятый департамент — департамент по делам Царства Польского. Комиссия составления законов занималась кодификацией законодательства и в 1826 г. была преобразована во Второе отделение Собственной Е.И.В. канцелярии.

Подготовленные и «отшлифованные» в департаментах законопроекты рассматривались в общем собрании Государственного совета и поступали на утверждение императора. Последний мог согласиться как с мнением большинства, так и с мнением меньшинства, т. е. формально он не был связан решениями Государственного совета. Члены Государственного совета назначались императором и делились на присутствующих только в общем собрании и присутствующих только в департаментах. Первоначально численность Государственного совета составляла 35 человек, к концу XIX в. выросла до 60. Членство в нем фактически было пожизненным.

Сенат. В начале XIX в. Сенат подвергся реорганизации, окончательно превратившей его в высший судебный и контрольный орган империи. Число департаментов Сената к середине XIX в. достигло 12, и размещались они в трех городах империи: в Петербурге, Москве и Варшаве. Первый департамент осуществлял надзор за правительственным аппаратом и обнародовал законы. Межевой департамент занимался разбором межевых тяжб. Департамент герольдии ведал делами о дворянстве, титулах, составлением гербов и т.д. Все остальные департаменты Сената являлись высшими апелляционными судами для определенных губерний: 2-й, 3-й, 4-й, 7-й, 8-й и 9-й — по гражданским делам; 5-й, 6-й и 10-й — по уголовным делам.

В сентябре 1802 г. Сенат получил право представлять замечания на «высочайшие указы», т.е. ставить вопрос о пересмотре законов, если они противоречили или не соответствовали друг другу или имели «неудобства» в исполнении. Но уже в марте 1803 г. он был лишен этого права.

Члены Сената назначались императором так же, как и члены Государственного совета. Но после образования последнего в формировании корпуса сенаторов обозначилась негативная тенденция. Сенат постепенно превращался в своеобразную богадельню для престарелых высших чиновников и генералов. По словам декабриста М.С.Лунина, там заседали «кавалеристы, которые не сидят уже верхом; моряки, которые не снесут уже качку; иностранцы, которые не понимают русского языка, одним словом, все, которых некуда девать, находят мягкое кресло в Правительствующем Сенате».

Собственная Е.И.В. канцелярия. Собственная его императорского величества канцелярия появилась еще при Александре I в 1812 г. Через нее проходила переписка с главнокомандующими, решались некоторые другие вопросы. Возглавлял Канцелярию А. А. Аракчеев. При Николае I значение Канцелярии резко возрастает, она становится органом, связывающим императора со всеми правительственными учреждениями по важнейшим вопросам внутренней политики.

31 января 1826 г. в составе Канцелярии создаются Первое и Второе отделения: Первое отделение унаследовало дела предшествующего периода, ведало вопросами прохождения службы гражданскими чиновниками, принимало прошения на высочайшее имя; Второе — занималось кодификацией законодательства.

Особое место в государственном аппарате России занимало Третье отделение Собственной Е.И.В. канцелярии, образованное по предложению А.Х. Бенкендорфа 3 июля 1826 г. Третье отделение являлось органом политического сыска и имело весьма широкую компетенцию, распределенную по пяти экспедициям: 1-я считалась самой важной и вела следствие по политическим делам, составляла ежегодные отчеты для императора; 2-я занималась делами раскольников и сектантов, а также должностными преступлениями, в ее ведении находились некоторые общегосударственные политические тюрьмы; 3-я наблюдала за иностранцами; 4-я рассматривала крестьянские дела; 5-я ведала цензурой периодических изданий.

Исполнительным органом Третьего отделения являлся корпус жандармов. Главный начальник Третьего отделения одновременно занимал должность шефа корпуса жандармов. Аппарат отдельного корпуса жандармов после его реорганизации в 1837 г. состоял из штаба, восьми жандармских округов во главе с жандармскими генералами и подчиненных им жандармских штаб-офицеров, руководивших жандармскими командами в губерниях. Ввиду особой значимости Третьего отделения посты его главного начальника и шефа корпуса жандармов Николай I доверял самым преданным людям: А.X. Бенкендорфу (1826—1844), своему близкому другу А. Ф. Орлову (1844—1856). Их помощником являлся управляющий Третьим отделением и одновременно начальник штаба корпуса жандармов. С 1839 по 1856 г. эту должность занимал Л.В.Дубельт.

Позднее были образованы еще три отделения Канцелярии: Четвертое, созданное из канцелярии императрицы Марии Федоровны (жены Павла I и матери Николая I) в 1828 г. и ведавшее благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями; Пятое — по управлению государственными крестьянами, Шестое — по созданию Кавказского наместничества (рис. 12). Пятое и Шестое отделения считались временными и занимались подготовкой положений по направлениям своей деятельности.

Рис. 12. Структура Собственной Е.И.В. канцелярии

Кодификация законов. Важное значение для улучшения работы государственного аппарата имела кодификация законов, осуществ­ленная под руководством М. М. Сперанского. С 1826 по 1830 г. было выявлено и собрано свыше 30 тыс. законодательных актов. Все они вошли в изданное в 1830 г. «Полное собрание законов Российской империи», начинавшееся Соборным Уложением 1649 г. и кончавшееся декабрем 1825 г. Все акты были расположены в хронологической последовательности. Объем издания составил 40 томов законов и 5 томов указателей и приложений к ним. Кроме того, было напечатано шесть томов второго «Полного собрания законов Российской империи», в состав которого включались акты, изданные после 12 декабря 1825 г. (дата Манифеста о восшествии Николая I на престол). Впоследствии тома второго собрания (1825—1881), как и третьего (1881 — 1916), печатались погодно.

Одновременно велась работа по составлению свода действующих законов. В 1832 г. подготовленный «Свод законов Российской империи», состоявший из 15 томов, был опубликован и с 1 января 1835 г. введен в действие. В отличие от «Полного собрания законов Российской империи», где применялась хронологическая систематизация правового материала, акты, включенные в «Свод законов Российской империи», размещались по тематическому принципу. В первый том вошли Основные государственные законы, а также законодательные акты о высших и центральных государственных органах, во второй — о местных учреждениях. Третий том состоял из законов о государственной службе. Последующие тома составили: уставы о повинностях, податях и пошлинах (т. 4—5), таможенное законодательство (т. 6), монетный, горный и лесной уставы и оброчные статьи (т. 7 — 8), законы о сословиях (т. 9), гражданские и межевые законы (т. 10), уставы государственного благоустройства, регулирующие промышленность, торговлю, транспорт, сельское хозяйство, строительство, почтовое сообщение, положение иностранцев, медицинскую и благотворительную деятельность и т.д. (т. 11 —13), законы о полиции, цензуре и ссылке (т. 14), уголовное законодательство (т. 15).

Кодификация права привела к формированию специальных отраслей законодательства: административного, гражданского, уголовного и т.д. Труды М. М. Сперанского по подготовке «Полного собрания законов» и «Свода законов Российской империи» были высоко отмечены Николаем I: во время заседания Государственного совета 19 января 1833 г. император подозвал Сперанского, снял с себя Андреевскую звезду и наградил его. Позднее по воле Александра II эта сцена была изображена на пьедестале памятника Николаю I.

Высшие комитеты. На вторую четверть XIX в. приходится расцвет деятельности так называемых высших комитетов. Подобные государственные органы создавались и ранее. Одним из первых в их ряду был Негласный комитет, образованный в начале царствования Александра I и обсуждавший проекты преобразований в государственном аппарате. При Николае I высшие комитеты становятся важнейшим звеном государственного аппарата. Они создавались для решения вопросов внутренней и частично внешней политики. Фактически высшие комитеты представляли собой совещание монарха с представителями высшей бюрократии в целях решения конкретного вопроса. Деятельность большинства комитетов носила секретный, негласный характер. Они, как правило, не имели своих канцелярий, и их делопроизводство в форме журналов велось специально приглашенным чиновником. После прочтения и одобрения журнала императором принятое решение доводилось до органов, призванных претворять его в жизнь. Таким образом, важнейшие правовые акты помимо Государственного совета и Комитета министров могли приниматься и высшими комитетами.

Высшие комитеты по вопросам внутренней политики можно условно подразделить на четыре группы. К первой группе относятся комитеты по разработке мер по укреплению государствен­ного аппарата. Самым известным комитетом этой группы был Комитет 6 декабря 1826 г., значимость которого подчеркивалась тем фактом, что во главе его находился председатель Государственного совета В. П. Кочубей. На комитет, действовавший с 1826 по 1832 г., возлагалась задача провести более жесткое разделение функций между Государственным советом, Сенатом, Комитетом министров и министерствами, установить большую согла­сованность между центральными и местными учреждениями.

Во вторую группу вошли комитеты по крестьянскому вопросу. Всего их было образовано свыше десяти. Крестьянские комитеты подготовили ряд указов, частично смягчавших крепостное право. Третью группу составили комитеты по подготовке и проведению охранительных или карательных мероприятий: Секретный комитет о раскольниках и отступниках от православия (1817—1855), Комитет по борьбе с голодом (1840), Комитет 2 апреля 1848 г., или Бутурлинский комитет (названный по имени его первого председателя Д.П.Бутурлина), осуществлявший надзор над цензурой, и др. Самую же многочисленную группу высших комитетов составили комитеты по управлению национальными окраинами: два сибирских комитета, два комитета по делам Царства Польского, два остзейских комитета, Комитет западных губерний, Кавказ­ский комитет, несколько еврейских комитетов и др. Всего по вопросам внутренней политики было образовано более 40 высших комитетов.

Некоторые высшие комитеты созывались для рассмотрения внешнеполитических вопросов. В 1820 г. был образован Азиатский комитет — межведомственный орган, ведавший политическими и торговыми отношениями с государствами Средней Азии и частично с Китаем и Персией. Кроме того, он был наделен административными полномочиями в отношении подвластных России калмыков и казахов. В сентябре 1829 г. заседал Особый комитет по восточным делам, занимавшийся русско-турецкими отношениями. Усиление активности России на Дальнем Востоке привело к появлению особых комитетов по китайским и японским делам, созывавшимся с апреля 1843 г. В 1857 г. создается Особый комитет для рассмотрения вопроса о завершении разграничения с Китаем в Приамурье, впоследствии получивший неофициальное название Амурского комитета.

Наличие многочисленных высших комитетов, подменявших высшие и центральные государственные органы, свидетельствовало о чрезмерной централизации государственного управления, о кризисе феодально-крепостнической государственности.

Чиновничество в дореформенной России. Значительные изменения в первой половине XIX в. происходят в организации государственной службы. Дальнейшая централизация и бюрократизация государственного аппарата привели к росту численности чиновничества. Если в конце XVIII в. насчитывалось 15 —16 тыс. чиновников, то к середине XIX в. их было уже 61, 5 тыс. Для учета численности государственного аппарата еще в 1771 г. на каждого чиновника-дво­рянина был заведен формулярный, или послужной, список. С конца XVIII в. он стал обязательным документом, в котором фиксировались все сведения о чиновнике и его служебной карьере.

Усложнение задач государственного управления требовало повышения образовательного уровня и деловой квалификации служащих государственного аппарата. Однако образовательный уровень чиновничества был невысок: по данным на первое десятилетие XIX в., лишь 13 % чиновников имели высшее образование, почти треть — «домашнее», под которым могло подразумеваться как образование, полученное с помощью иностранных учителей и гувернеров, так и элементарная малограмотность. Указ 6 августа 1809г., подготовленный М.М.Сперанским, обязал чиновников, не имевших высшего образования, при производстве в чины 8-го класса (коллежский асессор) и 5-го класса (статский советник) сдавать специальный экзамен. Этот указ вызвал большое недовольство в чиновничьей среде. Тем не менее он принес положительные результаты: в 40-х гг. XIX в. количество чиновников с высшим образованием возросло до 41 %, а с «домашним» — сократилось до 5 %. Указ действовал до 1834 г. Сразу же после его отмены было принято положение, дававшее чиновникам с высшим и средним образованием определенные преимущества при продвиже­нии по служебной лестнице.

Рост потребности в чиновниках заставил правительство отменить ограничения при поступлении на службу в государственный аппарат для выходцев из податных сословий. В то же время были приняты меры, направленные на ограничение доступа в потомственное и даже личное дворянство за службу. Закон 11 июня 1845 г. значительно повысил класс «Табели о рангах» для получения дворянства: личное дворянство давалось с 9-го класса (титулярный советник), потомственное — с 6-го класса для военной и с 5-го класса для гражданской службы. В 1856 г. ценз для получения потомственного дворянства по гражданской службе был увеличен до 4-го класса «Табели о рангах» (действительный статский советник). Чиновники 10— 14-го классов по закону 1845 г. попадали в полупривилегированное сословие почетных граждан.

Исключительно важное значение для организации государственной службы имела кодификация законодательства. Как указывалось выше, Свод законов о гражданской службе вошел в 3-й том «Свода законов Российской империи». Все дела по надзору за службой гражданских чиновников были сосредоточены в Первом отделении Собственной Е.И.В. канцелярии. Учреждая в 1846 г. в его составе Инспекторский департамент, Николай I произнес фразу: «Я хочу знать всех моих чиновников, как я знаю всех офицеров моей армии». Бюрократия первой половины XIX в. оставалась одним из надежнейших оплотов самодержавного строя.

Контрольные вопросы и задания

1. Охарактеризуйте положение монарха в государственном аппарате Российской империи первой половины XIX в.

2. Что понимается под правительственным конституционализмом? Расскажите о конституционных проектах, подготовленных по инициативе Александра I.

3. Дайте сравнительную характеристику преобразованиям в государственном аппарате Александра I и Николая I.

4. Когда в России появились министерства? Какова была их структура?

5. Определите место Государственного совета, Комитета министров и Сената в государственном аппарате Российской империи первой половины XIX в.

6. Назовите функции отделений Собственной Е.И.В. канцелярии.

7. Какая роль отводилась высшим комитетам в системе государствен­ного управления? Дайте их классификацию.

8. Охарактеризуйте изменения в положении чиновничества дореформенной России.

Глава 8. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ЭПОХУ РЕФОРМ И КОНТРРЕФОРМ (ВТОРАЯ ПОЛОВИНА XIX в.)