Эволюция российской государственности в начале XX в.

В XX в. Россия вступила, будучи абсолютной, неограниченной монархией. Ее политическая система не отвечала экономическим и социальным реалиям и требовала коренного обновления. Большие надежды в этом отношении в российском обществе связывались с вступлением на престол Николая II (1894—1917). Однако уже в одном из первых своих публичных выступлений (17 января 1895 г.) разговоры о создании представительного правления в России молодой император назвал «бессмысленными мечтаниями». С этого момента началось формирование в обществе отрицательного образа последнего российского самодержца. Впоследствии он был дополнен Ходынкой, Кровавым воскресеньем, военными неудачами, распутинщиной.

Отказ от конституционных реформ в сочетании с нежеланием удовлетворить социальные требования рабочих и крестьян и военными поражениями вверг Россию в пучину революции, начавшейся в январе 1905 г. Она наконец заставила правительство пойти на создание представительного органа власти. 18 февраля 1905 г. врескрипте на имя министра внутренних дел А. Г. Булыгина Николай II пообещал привлечь избранных от населения людей к участию в предварительной разработке законодательных предположений. 6 августа 1905 г. им был подписан Манифест об учреждении Государственной думы. Но вопреки первоначальным обещаниям дума наделялась не законодательными, а лишь законосовещательными полномочиями. Кроме того, избирательных прав лишались наем­ные рабочие. Противники самодержавия прозвали такую думу «булыгинской». Подобная уступка не могла остановить нарастания революционного движения. Во время Октябрьской стачки, поставившей под угрозу существование правящей династии, С. Ю. Витте сумел убедить Николая II дать Государственной думе законодательные полномочия, а также увеличить число людей, имеющих право голоса на выборах в нее. Так появился знаменитый Манифест от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственно­го порядка», положивший начало российскому парламентаризму.

Манифест устанавливал, что никакой закон не может быть принят без одобрения Государственной думы, гарантировал неприкосновенность личности, свободу совести, слова, собраний и союзов. 20 февраля 1906 г. Государственная дума превратилась в нижнюю законодательную палату, а верхней палатой стал реорганизованный Государственный совет. Окончательно правовой статус Государственной думы и Государственного совета был закреплен в «Основных государственных законах Российской империи», утвержденных Николаем II 23 апреля 1906 г.

Образование Государственной думы, реорганизация Государственного совета и принятие «Основных государственных законов» привели к ограничению власти императора в законодатель­ной сфере, что, как известно, является главным признаком дуа­листической монархии.

Императорская власть. С учреждением законодательных палат российская монархия перестала быть неограниченной. В соответствии с «Основными государственными законами Российской империи» императору принадлежала верховная самодержавная власть (ст. 4). Особа императора считалась священной и неприкосновенной. Он обладал правом законодательной инициативы, без его утверждения ни один закон не вступал в силу. В порядке верховного управления он издавал указы и повеления, подлежащие обязательному заверению председателем Совета министров или министром, ответственным за данную часть управления (контрассигнатура). Император являлся верховным руководителем внешних сношений Российского государства, объявлял войну и заключал мир, подписывал договоры с иностранными государствами. Он считался державным вождем российской армии и флота, определял их устройство, принимал решения относительно дислокации войск, переведения их на военное положение и т.д. Он объявлял местности на военном и исключительном положении, ему принадлежало право чеканки монеты и определения ее внешнего вида. Император назначал и увольнял главу правительства, министров, высших военных чинов, других должностных лиц, если в отношении последних не было установлено законом иного по­рядка назначения и увольнения. Императору принадлежало право жаловать титулы и ордена, осуществлять помилование и смягчать наказания, а также объявлять амнистию. Император был обязан исповедовать православную веру и считался ее верховным защитником, хранителем догматов и блюстителем правоверия. Власть императора передавалась по наследству. В Основных государственных законах подробнейшим образом был расписан порядок наследования престола.

Государственная дума. По Манифесту 17 октября 1905 г. Государственная дума получала законодательные полномочия. Закон о выборах в Государственную думу (11 декабря 1905 г.) вводил четыре избирательные курии: землевладельческую, городских избирателей, крестьянскую и рабочую. Выборы в думу носили многоступенчатый характер: для первой курии — двухступенчатые, для второй и четвертой — трехступенчатые, для третьей — четырехступенчатые. Если избиратель соответствовал цензовым требованиям сразу по двум куриям, ему предоставлялось два голоса. Для всех избирателей устанавливался возрастной ценз — 25 лет. Права голоса не имели женщины, военные, чины полиции и высшей губернской администрации, учащиеся, «бродячие инородцы», осужденные судом или находящиеся под следствием, священники-расстриги, исключенные из дворянских собраний или кресть­янских обществ.

Дума избиралась на пятилетний срок, но император обладал правом ее досрочного роспуска. Так, I Государственная дума просуществовала всего 72 дня (с 27 апреля по 8 июля 1906 г.); II — 102 дня (с 20 февраля по 3 июня 1907 г.). К предметам ведения думы были отнесены рассмотрение законов и бюджета, надзор за Государственным контролем, утверждение уставов акционерных обществ и компаний (в случаях, если испрашивались «изъятия» из действующего законодательства), дела о постройке железных дорог за счет казны. Хотя в Основных государственных законах (ст. 86) было сказано, что никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственной думы, ее законодательные полномочия в действительности были ограничены. Согласно другой, 87-й статье, за императором сохранялось право издавать во время прекращения работы Государственной думы указы, имеющие законодательную силу. Правда, оговаривалось, что такие указы не могут вносить изменения в Основные государственные законы. Формирование правительства и его деятельность также оставались вне контроля Государственной думы.

Общее руководство деятельностью Государственной думы осуществляли председатель и его товарищи (заместители), избиравшиеся из числа депутатов на один год, по истечении которого могли переизбираться. Председатель Государственной думы руководил прениями, наблюдал за порядком в ней, сносился с другими правительственными учреждениями, имел право всеподданнейшего доклада у императора. Члены думы распределялись по партийным группам — фракциям. Для предварительного рассмотрения законопроектов и вопросов текущей деятельности депутаты создавали постоянные и временные комиссии. Законопроекты принимались общим собранием думы и получали силу закона после их одобрения Государственным советом и утверждения императором. Если законопроект отвергался Государственным советом, то для его доработки создавалась согласительная комиссия, состояв­шая из членов обеих палат.

На заседаниях Государственной думы могли присутствовать и выступать министры. Группа депутатов численностью не менее 50 человек (количественный состав думы был определен в 524, с 1907 г. — 442 человека) имела право обратиться с запросом к любому министру и главе правительства.

Первые две думы по своему составу являлись «левыми» и просуществовали, как уже говорилось об этом выше, недолго. После роспуска II Государственной думы (3 июня 1907 г.), в нарушение Основных государственных законов, был изменен закон о выборах в думу, по которому представительство от курий было перераспределено в пользу цензовой, состоятельной части избирателей. Это обеспечило лояльный по отношению к правительству состав депутатов III Государственной думы (11 ноября 1907 г. — 9 июня 1912 г.). Сложившийся в ней политический механизм «октябристского маятника» позволял правительству, опираясь попеременно то на правооктябристское большинство, то на октябристско-кадетское большинство, проводить через думу законы в интересах дворянства и верхов буржуазии и тем самым временно упрочить позиции монархии. Эта политическая система, получившая название третьеиюньской, просуществовала до начала пер­вой мировой войны.

Осенью 1912 г. была избрана IV Государственная дума (15 ноября 1912 г. — 25 февраля 1917 г.). Ей суждено было стать последней думой в истории дореволюционной России.

Реорганизация Государственного совета. До 1906 г. Государственный совет являлся высшим законосовещательным учреждением, члены которого назначались императором. 20 февраля 1906 г. Государственный совет был наделен законодательными полномочиями и превращен в верхнюю палату. Изменился и порядок формирования Государственного совета: половина его членов, как и раньше, назначалась императором; другая половина избиралась от земств, дворянских обществ, торгово-промышленных комитетов, духовенства, университетов. Члены Государственного со­вета по выборам избирались на девять лет, каждые три года обновляясь на 1/3. Государственный совет получал новую организационную структуру: вместо прежних департаментов образовывались два новых — первый и второй. В Государственном совете не было партийных фракций, и его члены объединялись в группы: правую, центра, академическую, беспартийную. Председатель и вице-председатель Государственного совета назначались императором, председатели департаментов избирались их членами.

Государственный совет, несмотря на изменения в порядке формирования, в целом сохранил свой аристократически-чиновничий облик и играл роль политического фильтра, не пропускавшего законопроекты, которые принимались Государственной думой, но по каким-то причинам не устраивали императора и его правительство.

Совет министров. Учреждение под таким названием существовало в России с 1857 по 1882 г. Но оно, как и Комитет министров, не являлось постоянно действующим объединенным правительственным кабинетом. В условиях обострения внутриполитической обстановки и революционных потрясений появилась необходимость в государственном органе, который мог бы обеспечить большую оперативность и согласованность в действиях отдельных министров и правительства в целом, а также в должности главы правительства. Последний, помимо всего прочего, должен был выполнять функцию политического громоотвода, т. е. на него всегда можно было возложить ответственность за ту или иную неудачу и отправить в отставку.

Вопрос о создании «единого» правительства не раз ставился в верхах бюрократии. Осенью 1905 г. крупный государственный чиновник А. В. Кривошеий подготовил проект закона о создании Совета министров, который был утвержден Николаем II 19 октября 1905 г. Новому органу поручалось «направление и объединение действий главных начальников ведомств по предметам законодатель­ства и высшего управления». В его состав включались министры, главноуправляющие, обер-прокурор Синода и государственный контролер. Одновременно учреждалась должность председателя Совета министров. Назначение и смещение председателя Совета министров являлось исключительной прерогативой императора. Первым премьером стал С. Ю. Витте (октябрь 1905 г. — апрель 1906 г.).

Председатель Совета министров имел право требовать от руководителей министерств и ведомств все сведения, объяснения и предложения до подачи ими всеподданнейшего доклада императору. «Никакая имеющая общее значение мера, — говорилось в законе, — не может быть принята главными начальниками ведомств помимо Совета министров». Относительную самостоятельность сохранили лишь министры иностранных дел, военный, морской и министр двора, выносившие на рассмотрение Совета министров только те вопросы, которые они сами считали нужными. С созданием Совета министров потерял свое значение Комитет министров, упраздненный в апреле 1906 г.

Совет министров являлся постоянно действующим высшим правительственным органом и собирался на заседания по 2—3 раза в неделю. Руководивший его деятельностью председатель Совета министров, считавшийся главой правительства, превра­тился во второе по значению должностное лицо в стране после императора. Вслед за С. Ю. Витте этот пост последовательно за­нимали: И.Л.Горемыкин (апрель — июль 1906 г.), П.А. Столыпин (июль 1906 г. — сентябрь 1911 г.), В.Н.Коковцов (сентябрь 1911 г. — январь 1914 г.), снова И.Л.Горемыкин (январь 1914 г. — январь 1916 г.).

Образование новых министерств и ведомств. К началу XX в. в России насчитывалось 10 министерств (Министерство внутренних дел, Военное министерство, Морское министерство, Министерство иностранных дел, Министерство юстиции, Министерство народного просвещения, Министерство финансов, Министерство путей сообщения, Министерство земледелия и государственных имуществ и Министерство императорского двора и уделов) и два ведомства, действовавших на правах министерств (Государственный контроль и Главное управление государственного коннозаводства). В 1905 г. создается еще одно министерство — торговли и промышленности. В его ведении оказались управление казенными предприятиями, попечительство над частной промышленностью и торговлей и надзор за соблюдением фабричного законодательства. С деятельностью Министерства торговли и промышленности правительство связывало большие надежды по установлению более тесного сотрудничества с предпринимательскими кругами страны (рис. 15).

В связи с подготовкой и проведением аграрной реформы Министерство земледелия и государственных имуществ в 1905 г. преобразуется в Главное управление землеустройства и земледелия. Новое ведомство имело статус центрального государственного органа, при нем действовали Комитет по землеустроительным делам (руководивший губернскими и уездными землеустроительными комиссиями) и Переселенческое управление (передано из МВД).

Поражение в войне с Японией (1904—1905) стало причиной преобразований в военном ведомстве. Однако поиск оптималь­ной системы управления обороной велся методом проб и ошибок. На первом этапе (1905—1908) было решено осуществить децентрализацию военного управления: были образованы независимые от Военного министерства Главное управление Генерального штаба и инспекторская служба в составе четырех генерал-инспекторов по родам войск, подчиненных непосредственно императору. Для координации деятельности военных учреждений над ними создавался Совет государственной обороны (1905—1909). Но чрезмерная децентрализация военного управления себя не оправдала, и на втором этапе реформы (1909—1912) роль Военного министерства как единого центрального государственного учреждения была восстановлена.

В годы революции 1905—1907 гг. резко возросло значение Министерства внутренних дел.

Рис. 15. Высшие и центральные государственные органы Российской империи после 1905 г.

Его бюджет в эти годы увеличился почти на 40 %. Именно на аппарат этого ведомства была возложена задача по непосредственному подавлению революционного и общественного движения. Наряду с карательными акциями МВД широко использовало более гибкие приемы и методы: внедрение в политические партии секретной агентуры и вербовка агентов из революционной среды (завербованными, в частности, оказались организатор шествия рабочих Петербурга к Зимнему дворцу 9 января 1905 г. священник Гапон, член ЦК партии эсеров, один из руководителей ее боевой организации Е.Ф.Азеф, лидер большевистской фракции в IV Государственной думе Р. В. Малиновский), контроль за организацией и проведением избирательной кампании (с этой целью при министерстве создавалось Особое делопроизводство по выборам в Государственную думу и Государственный совет) и др. Больше внимания стало уделяться повышению квалификации полицейских чинов: специальные жандармы — «историки», — изучали историю революционного движения и отдель­ных политических партий, составляли соответствующие записки, читали лекции на секретных курсах в Царском Селе и при жандармских управлениях. Так, жандармский генерал А. И. Спиридович написал объемистый труд по истории партии социалистов-революционеров.

Громкие террористические акты начала века — убийства министров внутренних дел Д. П. Сипягина, В. К. Плеве, московского генерал-губернатора великого князя Сергея Александровича — заставили правительство усилить надзор за личной безопасностью императора. В 1905 г. для охраны особы императора и его резиденций в составе Министерства императорского двора и уделов было образовано Управление дворцового коменданта. При нем находились Особый отдел, дворцовая охрана, отряд «подвижной охра­ны» и собственная агентура. Управление дворцового коменданта тесно взаимодействовало с Департаментом полиции МВД.

Изменения в управлении окраинами. Вконце XIX в. национальная политика самодержавия утрачивает присущие ей ранее черты гибкости и осторожности. Стремление к унификации управления в огромной империи берет верх. Эта политическая линия нашла выражение в усилении так называемый русификации окраин. На рубеже XIX—XX вв. были предприняты меры, направленные на фактическую ликвидацию финляндской автономии. Государственная дума Российской империи в финляндском вопросе также заняла великодержавную позицию. Сопротивление финского сейма политике «русификации» стало поводом для его неоднократного роспуска.

Аналогичный политический курс проводился и в отношении других национальных окраин — Польши, Прибалтики и т. д. В 1912 г. из состава Царства Польского была выделена его восточная окраина — Холмщина — и превращена во внутреннюю губернию России. Накануне первой мировой войны по инициативе черносотенных организаций была развернута антисемитская кампания («дело Бейлиса» и др.).

Обострение национального вопроса в период революции 1905— 1907 гг. заставило правительство прибегнуть к чрезвычайным ме­тодам управления в отдельных регионах страны. В феврале 1905 г. было восстановлено Кавказское наместничество. Наместник под­чинялся непосредственно императору и наделялся полномочиями отменять постановления губернаторов и начальников областей и решения общественных организаций, лишать сельские общества права выбора сельских старост и других должностных лиц, высылать из края «неблагонадежных лиц», осуществлять цензуру периодических изданий и т.д. Одновременно он являлся главнокомандующим войсками Кавказского военного округа.

В 1914 г. Россия установила протекторат над Урянхайским краем (ныне Республика Тыва в составе Российской Федерации).

К началу первой мировой войны в России насчитывалось 78 губерний, 21 область и 2 округа. Автономными частями империи оставались Великое княжество Финляндское и Царство Польское. Кроме того, в вассальной зависимости от Российской империи находились Бухарский эмират, Хивинское ханство и Урянхайский край.