Американский федерализм

Создание США, как федеративного государства, явилось результатом компромисса, достигнутого делегатами Филадельфийского конвента в ходе разработки Конституции 1787 г. Этот компромисс воплотился в тех принципах государственного устройства, которые в главном остаются незыблемыми и сегодня. К таким традиционным принципам относятся:

· безусловный приоритет федеральной Конституции и федеральных законов по отношению к правовым установлениям штатов;

· наличие двух уровней управления (Федерации и ее субъектов);

· равноправный конституционный статус субъектов Федерации;

· четкое разграничение полномочий между Федерацией и штатами;

· конституционные гарантии территориальной целостности Федерации.

Американская федерация имеет договорную природу. Объединение тринадцати «свободных и независимых штатов» в государственных рамках «более совершенного Союза» было актом огромного исторического значения. Впервые в мировой истории была учреждена форма государственного устройства, предполагавшая осуществление демократической децентрализации власти, приближение ее к народу. Со временем штаты по существу, утратили свой суверенитет, понимаемый как право на односторонний выход из Федерации, что было подтверждено несколькими решениями Верховного суда США. Сегодня общепризнано, что суверенным является только федеративное государство, т.е. США. Правда для этого американскому народу потребовалось пережить кровопролитную Гражданскую войну 1861 – 65 гг.

Американская Федерация носит открытый характер. Конгресс вправе принимать в нее новые штаты и другие территории. На сегодняшний день Федерация расширилась до 50 штатов, включает федеральный округ Колумбию, ряд зависимых территорий (о чем шла речь выше), для которых установлен особый статус. Согласно Конституции США не допускается раздел территории штата или слияния двух или более штатов для образования нового штата без согласия их легислатур и Конгресса.

Конституционно-правовое положение штатов определяется Конституцией США и федеральными законами, а также конституциями штатов и их законодательством. Каждый штат является унитарным государственным образованием, равноправным субъектом Федерации. Штаты самостоятельно принимают собственные Конституции во многом отличные друг от друга. В ряде штатов основные законы действуют со времени войны за независимость, в других – многократно сменялись. Субъекты федерации обладают своей системой права и судебной системой, имеют свое гражданство (наряду с гражданством США). Каждый штат имеет свою систему высших органов государственной власти, которая строится на принципе разделения властей и аналогична федеральной.

Американская концепция федерализма и практика исходят из того, что Федерация и штаты выполняют определенные обязанности по отношению друг к другу. Эти обязанности рассматриваются как политико-юридический механизм, обеспечивающий сбалансированную целостность союзного государства.

Союз в лице его высших органов государственной власти гарантирует территориальную целостность и республиканскую форму правления каждого штата; обеспечивает защиту их территорий от внешнего вторжения и внутренних беспорядков, сопровождающихся насилием. Гарантией прав штатов является процедура внесения поправок в Конституцию США (необходимо согласие трех четвертей штатов), порядок формирования Сената США (каждый штат, независимо от численности населения, представлен двумя представителями).

Центральная проблема любой федерации – разграничение компетенции между союзом и составляющими его субъектами. От этого зависит мера децентрализации федерации, степень относительной самостоятельности составляющих ее подразделений. Конституция США установила систему дуалистического федерализма, в основу которого положено жесткое разграничение предметов ведения Союза и штатов. В разд. 8 ст. I Конституции установлен четкий перечень самых существенных предметов ведения, относящихся к исключительной компетенции Конгресса. Все остальные предметы ведения, согласно 10 поправке, относятся к компетенции штатов, т.е. за штатами сохраняется «остаточная» компетенция.

Важнейшие из них – принятие и изменение конституций и законов штата; проведение выборов; регулирование внутриштатной торговли; установление и изменение системы органов государственной власти, местного самоуправления и судебной системы штата; организация здравоохранения и образования; поддержание общественного порядка и публичной морали, создание национальной гвардии, ратификация поправок к федеральной Конституции.

Эти полномочия дополняются относящимися к сфере совпадающих полномочий Федерации и штатов: налогообложение, социальное обеспечение и др.

Конституция содержит ряд запретов для Федерации и штатов. В последнем случае это: запрещение заключать международные договоры, вступать в союзы, чеканить монету, нарушать федеральную Конституцию и законы, лишать граждан равной правовой защиты и прав человека, содержать войска в мирное время и др.

Со временем сфера компетенции Федерации была расширена толкованиями Верховного суда США на основе доктрины «подразумеваемых» в Конституции полномочий. Следовательно юридически граница между сферами компетенции Союза и штатов, даже с точки зрения буквы Конституции отнюдь не обладает абсолютной определенностью. На практике она весьма подвижна и фактические отношения между федеральной администрацией и штатами развиваются по линии постоянно возрастающего централизма. По многим вопросам федеральные власти вмешиваются в компетенцию штатов, а X поправка к Конституции превратилась в «мертвую букву». Основным средством централизации служит финансовая помощь федерального правительства штатам, которые сами не могут выполнять свои программы экономического и социального развития.

Федеральное правительство располагает рядом других экономических и иных рычагов, с помощью которых оно контролирует деятельность штатов.

Падению роли штатов способствовала доктрина «кооперативного федерализма», определяющая развитие федеративных отношений в США на протяжении последних 50 лет. Призванная обеспечить равенство Федерации и ее субъектов, сотрудничество и взаимодействие между ними, на практике она способствовала также экспансии федеральной власти, концентрации власти в руках федерального правительства. Не следует, однако, думать, что унитаристская тенденция в развитии американского федерализма означает попрание конституционных прерогатив штатов.

Своеобразным инструментом противодействия штатов федеральному правительству стали «резолюции об интерпозиции», принимаемые законодательными органами штатов. Обращая внимание на федеральное вмешательство в прерогативы штата, такая резолюция, как правило, декларирует нежелание штата выполнять предписание федеральных властей. На основании резолюции может быть принят соответствующий закон штата. Однако за Федерацией остается право признать такой закон противоречащим Конституции и, следовательно, не имеющим юридической силы.

С конца 90-х гг. 20 в. все более значительную роль в политической жизни США играет доктрина «конкурирующего федерализма». Новая доктрина преследует цель воспрепятствовать монополизации власти со стороны какой либо ее ветви или партии на федеральном и региональном уровне; создание механизма «сдержек и противовесов», позволяющего различным уровням власти контролировать действия друг друга, обеспечить единство Федерации при сохранении ее многообразия; усиление органов государственной власти как Федерации, так и отдельных штатов.

В США существует ряд постоянных консультативных органов, в задачу которых входит обеспечение координации при решении внутри- и междуштатных проблем. В их ряду следует особо выделить Совет правительств штатов, созданный в 1935 г. Совет призван способствовать общему улучшению отношений между штатами, выступает посредником при решении возникающих между ними разногласий, оказывает помощь штатам в деле улучшения законодательной, административной и судебной практики.

Система органов государственной власти в штатах. Каждый штат имеет свое законодательной собрание (легислатура), избираемое населением на основе всеобщего, ровного и прямого избирательного права при тайном голосовании. По своей структуре легислатуры штатов представляет традиционную модель двухпалатного парламента (кроме штата Небраски). Нижние палаты (палаты представителей, ассамблеи) насчитывают от 35 до 400 членов и возглавляются спикерами; верхние (сенаты) состоят из 20 – 67 членов и возглавляются лейтенант-губернаторами или выборными председателями.

Часть легислатур (в 8 штатах) работает на профессиональной основе, другая группа (в 17 штатах) – непрофессионально действующие легислатуры, третья, промежуточная группа включает 25 штатов. Члены палат представителей избираются, как правило, на два года, сенаторы – на четыре года. Возрастной ценз для представителей – 21 год, для сенаторов – 25 лет. Право переизбрания не ограничено.

Основными формами работы легислатур являются сессии и постоянные комитеты палат. Продолжительность сессий составляет от 30 до 190 дней. Ограниченные по времени сессии характерны для непрофессионально действующих легислатур. Для них характерен высокий уровень обновления состава (до 40%), что объясняется низкими размерами вознаграждения законодателей.

Главная функция легислатур – принятие законов, включая бюджет. Законодатели наделены правом на импичмент в отношении губернатора штата (кроме штата Огайо) и ряда других должностных лиц. Сенат утверждает назначения высших должностных лиц штата, сделанные губернатором.

Высшим должностным лицом и главой исполнительной власти штата является губернатор, избираемый населением, как правило, на четыре года. В 38 штатах вместе с губернатором избирается лейтенант-губернатор, который председательствует в сенате и замещает вакантный пост губернатора. В половине штатов возможно единственное переизбрание губернатора, в остальных это право не ограничено. Возрастной ценз для кандидатов на эту должность составляет 30 лет, ценз оседлости 5 – 7 лет.

Характерной чертой аппарата управления в штатах является наличие большого числа департаментов, агентств и ведомств. Координация их деятельности в 36 штатах осуществляется в рамках кабинета губернатора. Однако губернатор не назначает всю администрацию штата. Многие ведомства выведены из непосредственного подчинения главе исполнительной власти, их руководители (казначей, секретарь, генеральный атторий и др.) избираются населением или легислатурами на более длительный срок (от 6 до 10 лет) и обладают самостоятельной финансовой базой.

Губернаторы руководят всей исполнительно-распорядительной деятельностью в штате осуществляют связь с федеральным правительством, наделены правом отлагательного вето на законы, одобренные легислатурами, направляют им послания, созывают их на специальные сессии. Губернаторы являются главнокомандующими национальной гвардией, пользуются правом помилования. Во всех штатах (кроме штата Орегон) конституции предусматривают возможность смещения губернаторов с должности по процедуре импичмента.

Судебные системы штатов существенно различаются. Чаще всего в зависимости от численности населения они состоят из двух или трех ступенчатой системы общих судов, а также различных судов ограниченной или специальной юрисдикции. Во главе судебной системы штата стоит верховный суд. Судьи верховного суда, как правило 5 – 9 судей, избираются или назначаются обычно на срок от 6 до 10 лет.

Верховные суды штатов занимаются, главным образом, рассмотрением апелляционных жалоб на решения нижестоящих судов. В большинстве штатов они рассматривают жалобы лишь на судебные решения, которые касаются вопросов права, в остальных- также и по вопросам факта. Особенно велика роль верховных судов штатов в толковании конституций и оценке законодательства штатов в связи с рассматриваемыми ими судебными делами или жалобами на решения административных органов.

В 38 штатах созданы апелляционные суды, призванные разгрузить верховные суды. Судьи первой инстанции (суды округов, графств, городские суды и др.) рассматривают основную массу уголовных и гражданских дел. Эти суды избираются, как правило, населением. Рассмотрение дел происходит с участием присяжных. Наконец, низшие суды (мировые судьи, суды магистратов, полицейские суды и др.) рассматривают мелкие уголовные и гражданские дела. Существует также система специальных судов штата (по безопасности дорожного движения, трудовым спорам и т.д.).

В компетенцию судов штатов входят все гражданские дела и дела о преступлениях, нарушающих законы штатов. Распределение компетенции между федеральными судами и судами штатов на практике приводит к тому, что свыше 90 процентов уголовных дел рассматривается судами штатов.

В ряде случаев предварительное расследование проводится аппаратами атторнея. Атторнеям различных уровней принадлежит решающая роль в возбуждении уголовного преследования и в решении вопроса о предании обвиняемого суду, он поддерживает обвинение в суде. В большинстве штатов сохраняется также специальный орган – большое жюри, состоящее из 1223 присяжных, которые проверяют имеется ли у обвинения достаточно доказательств для передачи дела в суд. Защиту обвиняемых по уголовным делам и представительство интересов сторон в гражданском процессе осуществляют адвокаты, которые действуют в составе адвокатских контор, либо самостоятельно.