Часть I. Концептуальные основы стратегии устойчивого развития 6 страница

Предварительное согласование места размещения объекта или его расширения проводится в сроки:

– для объектов, имеющих межрегиональное значение – до шести месяцев;

– для объектов, требующих согласования с областными администрациями – до трех месяцев;

– для объектов местного значения – до одного месяца.

4. Материалы предварительного согласования места размещения объекта утверждаются решением областной администрации, которое является основанием для проведения проектно-изыскательских работ и последующего принятия решения об изъятии и предоставлении земельного участка.

Копия решения администрации о предварительном согласовании места размещения объекта выдается предприятию в семидневный срок с момента его принятия.

5. В случае несогласия собственника земли, землевладельца, землепользователя, арендатора с указанным решением он может обжаловать его в десятидневный срок в Правительство Российской Федерации, а затем в суд, решение которого является окончательным. Финансирование проектно-изыскательских работ до принятия администрацией решения о предварительном согласовании места размещения объекта или решения суда (при возникновении спора) не допускается.

Предварительное согласование места размещения объекта не производится в случаях предоставления земель строительства объектов в городах, поселках и сельских населенных пунктах в соответствии с их генеральными планами и проектами планировки и застройки (ст.28).

После утверждения проекта предприятие обращается областную администрацию с ходатайством об изъятии предварительно согласованного земельного участка и предоставлении его для строительства объекта. При уточнении места расположения объекта или увеличении площади участка предприятие проводит дополнительные согласования с собственником земли, землевладельцем, землепользователем, арендатором.

Ходатайства предприятий об изъятии и предоставлении земельных участков рассматривается администрацией двухмесячный срок (ст.35).

По поручению областной администрации подготовку материалов по изъятию и предоставлению земельных участков осуществляют территориальные органы Госкомзема России.

Областная администрация рассматривает материалы и принимает решение об изъятии (выкупе) земельного участка и условиях его предоставления. Копия решения (либо выписка из него) о предоставлении земельного участка выдается предприятию в семидневный срок с момента его принятия.

Решение об отказе в предоставлении земельного участка может быть обжаловано предприятием в десятидневный срок в суд в исковом порядке. В таком же порядке может быть обжаловано администрации об изъятии (выкупе) земельного участка. Истцом в этом случае выступает собственник земельного участка, землевладелец, землепользователь, арендатор, не согласный с принятым решением об изъятии (выкупе) земельного участка.

Обжалование решения администрации приостанавливает его исполнение (ст.29).

Проведение изыскательских работ.

Предприятия, осуществляющие геодезические, геологосъемочные, поисковые, землеустроительные и другие исследования и изыскания, проводят эти работы на всех землях на основании решения о проведении изыскательских работ и договора, заключаемого собственником земли, землевладельцем, землепользователем или арендатором, который регистрируется в областной администрации.

Земельные участки для проведения изыскательских работ не изымаются.

Решения о проведении работ выдаются областной (районной) администрацией на срок не свыше одного года. Сроки и размеры платежей за использование земельных участков, обязанности по возмещению убытков определяются решением районной администрации принимаемым с согласия собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов (ст.45). По окончании изыскательских работ предприятия за свой счет приводят земельные участки в состояние, пригодные для использования и сдают их по акту собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам.

Приведение земельных участков в пригодное состояние производится в ходе работ, а при невозможности этого – в срок, предусмотренный в договоре.

Дополнительные требования установлены Законом Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды», принятым Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 19.12.91 г. N 2060–1 и действующего в редакции Закона Российской Федерации от 21.02.92 г. N 2397–1. При размещении предприятий, сооружений и иных объектов, должно быть обеспечено выполнение требований по охране окружающей природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, учету ближайших и отдаленных экологических, экономических, демографических, нравственных последствий деятельности указанных объектов при приоритете охраны здоровья человека и благосостояния населения. Определение мест строительства предприятий, сооружений и иных объектов производится при наличии положительного заключения государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора и решения местных органов самоуправления. В необходимых случаях при размещении объектов, затрагивающих экологические интересы населения, решение принимается по результатам обсуждения или референдума. Соответствующие решения о землеотводе необходимо согласовывать и с областной санитарно-эпидемиологической службой Минздрава России (ст.41).

Дополнительное требование установлено Законом Российской Федерации «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», принятого Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 19 04.91 г. N 1034–1 и действующего в редакции Закона Российской Федерации от 02.06.93 г. N 5076–1 и Федерального закона от 19.06.95 N 89-ФЗ.

Предоставление земельных участков под строительство, утверждение проектной и нормативно-технической документации на строительство (реконструкцию, модернизацию) промышленных, транспортных и других предприятий (пусковых комплексов) и сооружений, допускается только при наличии заключения органов санитарно-эпидемиологической службы Минздрава России об их соответствии санитарным правилам (п.16).

Особой государственной охране подлежат территории и объекты природно-заповедного фонда и другие территории и объекты, определенные в соответствии с законодательством. Государственной охране от отрицательного воздействия неблагоприятной экологической обстановки подлежат также здоровье и жизнь людей.

2.3.4. Законодательная и нормативно-правовая база экологических требований в государственной экспертизе

Законодательная база государственной экспертизы включает законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации. Сюда могут быть отнесены международные соглашения, ратифицированные законодательной властью страны. Характер подзаконных документов носят постановления Правительства Российской Федерации, межведомственные и ведомственные решения, отраслевые нормативы.

Закрепить роль и место государственной экспертизы призван Градостроительный кодекс Российской Федерации. Он определяет правовые основы государственной экспертизы в Российской Федерации, виды и объекты экспертизы, организацию системы и порядок ее осуществления, полномочия федеральных и региональных органов в этом вопросе, ответственность за нарушения законодательства Российской Федерации. Законодательство провозглашает принципы государственной экспертизы в Российской Федерации, которыми являются:

– единство политики в области государственной экспертизы как составной части процесса государственного регулирования социально-экономической, научно-технической, инвестиционной, промышленной, природоохранной и других видов хозяйственной деятельности в Российской Федерации;

– обязательность государственной экспертизы по всем важнейшим объектам экспертизы федерального, регионального и отраслевого уровней, связанных с повышенными социальным, экономическим, технологическим и экологическим рисками, обеспечением достижения национальных целей и национальной безопасности, соблюдением законодательно установленных норм и стандартов (специализированная экологическая экспертиза является обязательной составной и неотъемлемой частью проведения всех видов государственной экспертизы);

– независимость органов государственной экспертизы и экспертов при осуществлении ими экспертной деятельности в рамках установленных полномочий;

– ответственность органов государственной экспертизы и экспертов за организацию, проведение и обоснованность заключений по результатам государственной экспертизы.

Законодательная база экспертизы инвестиционных программ, обоснований, градостроительной документации и проектов строительства, правовые, экономические и организационные функции предопределяются рядом основных актов.

Градостроительным кодексом Российской Федерации предусмотрено, что государственное регулирование градостроительной деятельности, проведение градостроительной политики осуществляются органами государственной власти и управления Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга путем проведения экспертизы (технической и экологической) градостроительной документации, ее согласования и утверждения в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Законами «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» и «Об иностранных инвестициях в РСФСР» сформулированы требования о государственной экспертизе инвестиционных проектов как форме государственного регулирования инвестиционной деятельности, проведения политики, направленной на социально-экономическое и научно-техническое развитие России. Этими актами предусматривается проведение экспертизы при создании предприятий с иностранными вложениями капитала, которая осуществляется в соответствии с действующим на территории Российской Федерации законодательством.

Законы Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» и «Об экологической экспертизе» направлены на предупреждение негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на природу.

Градостроительный кодекс Российской Федерации и Федеральный, Закон «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» регулируют отношения, возникающие в процессе профессиональной деятельности архитектора по созданию архитектурных объектов в целях обеспечения безопасной, экологически чистой, социально и духовно полноценной, благоприятной среды жизнедеятельности человека и общества.

Нормативно-методологическая база государственной экспертизы – совокупность постановлений и других государственных актов, нормативных и методических документов, определяющих статус экспертных органов, экспертов, их компетенцию, порядок проведения и организационные основы работы на федеральном уровне и на местах. Она включает нормативные документы Госстроя России, а также других министерств и ведомств. Эти разработки регламентируют экспертизу как сферу деятельности и как технологический процесс.

В целях реализации Закона Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» и установления единых экологических требований к содержанию нормативной и инструктивно-методической документации, предпроектных и проектных материалов, экологических обоснований лицензий (разрешений) на природопользование и сертификатов, представляемых на государственную экологическую экспертизу.

Законодательством предусмотрено, что государственная экологическая экспертиза проводится экспертными комиссиями с целью проверки соответствия хозяйственной и иной деятельности требованиям экологической безопасности общества. Государственной экологической экспертизе подлежат проекты генеральных планов застройки городов и территорий и проекты строительства.

Приказом Минприроды России от 29 декабря 1995 г. № 539 введена Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности, которая предназначена для:

– специально уполномоченных органов в области охраны окружающей природной среды;

– инициаторов хозяйственной и иной деятельности;

– разработчиков нормативной документации в области охраны окружающей среды;

– разработчиков прединвестиционных материалов, предпроектной и проектной документации.

Экологическое обоснование хозяйственной и иной деятельности в документации осуществляется для оценки экологической опасности намечаемых мероприятий, своевременного учета экологических, социальных и экономических последствий воздействия планируемых объектов на окружающую среду.

Экологически и экономически обоснованные решения инициаторов хозяйственной и иной деятельности в документации должны гарантировать:

– экологическую безопасность населения;

– минимальный ущерб природной среде и населению при устойчивом социально-экономическом развитии территорий;

– благоприятные экологические условия для проживания населения;

– рациональное и экономное расходование природных, материальных, топливно-энергетических и трудовых ресурсов;

– выпуск экологически безопасной продукции;

– сохранение биологического разнообразия, чистоты воздуха, источников водоснабжения и других природных объектов, исторического наследия народа;

– внедрение высокопроизводительного мало– и безотходного технологического оборудования и техники.

Нормативно-методологическая база государственной экспертизы в сфере строительства разрабатывается по инициативе Гостроя России, Госкомэкологии России, других органов государственного управления, специализированных экспертных организаций, учреждений науки и общественных формирований. Конкретные разработки проводятся коллективами ученых, специалистов на основе имеющихся достижений в этой области с учетом отечественного и зарубежного опыта.

Руководящим началом при экспертизе являются Строительные нормы и правила (СНиП) по организации и экономике строительства, основаниям и фундаментам, строительным конструкциям, планировке и застройке населенных пунктов, жилым и общественным зданиям, промышленным предприятиям и др. К этому надо добавить Ведомственные строительные нормы (ВСН) и отраслевые нормы технологического проектирования (ОНТП). Основной нормативный документ государственной экспертизы – «Инструкция о порядке проведения государственной экспертизы проектов строительства» (РДС 11–201–95) – введен в действие 7 января 1995 г. Инструкции носят характер подзаконных актов, обязательною для исполнения. СНиП и другие нормативно-методические материалы систематически уточняются и дорабатываются. В них вносятся изменения, которые обычно публикуются в журнале «Бюллетень строительной техники» (БСТ). Так, Инструкция о порядке проведения экспертизы (СН 213–73) изменялась и дополнялась в 1979, 1986 и 1987 гг. Публикации об этом делались в БСТ соответственно в № 10, 4 и 12. Существенной переработке эти нормативы подвергались и в связи с принятием Советом Министров – Правительством Российской Федерации постановления «О Государственной экспертизе градостроительной и проектно-сметной документации и утверждении проектов строительства» (№ 585 от 20 июня 1993 г.). В других случаях пользователям рассылаются соответствующие информационные письма.

Главгосэкспертизой России разработаны Методические указания и рекомендации по всем основным разделам работы, которыми руководствуются экспертные органы при рассмотрении проектов строительства объектов производственного и жилищно-гражданского назначения, градостроительной документации, проектов инженерной защиты территорий, по порядку рассмотрения отдельных разделов документации и др. Для подготовки заключений выработаны требования по составу и содержанию экспертного заключения.

Большое место в работе экспертизы занимают разработки и внедрение в практику компьютерной техники. Компьютеризация ведется с целью совершенствования экспертизы для повышения обоснованности ее результатов на основе применения достижений информационных технологий. Средства вычислительной техники в работе используются прежде всего для формирования банков данных. Через электронные сети налажена связь Главгосэкспертизы России с базами и банками данных (систем «Право», «Экостат» и др.) Главного управления информационных ресурсов Администрации Президента России. Прямая и обратная связь отработана с федеральными и региональными органами управления.

Надзор за проектированием и строительством экспертными органами осуществляется в виде оперативного и выборочного контроля, экспертного сопровождения того или иного проекта (программы). Экспертиза тесно взаимодействует с проектными организациями, которым предоставлены права авторского надзора за строительством предприятий, зданий и сооружений; с заказчиками-застройщиками, осуществляющими технический надзор; государственным архитектурно-строительным надзором, на который возложен контроль за качеством строительства и обеспечение эксплуатационной надежности построенных зданий и сооружений; лицензионными центрами, для которых заключение экспертизы является основой при выдаче разрешений на проведение проектно-строительной, экспертно-консультативной деятельности. По этим вопросам систематически готовятся методические документы организационно-правового порядка.

Экспертиза при анализе проектных решений, экспертном сопровождении программ и проектов, выборочном контроле также взаимодействует с Федеральным горным и промышленным надзором (Госгортехнадзор России), Федеральным надзором России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор России), Государственным санитарно-эпидемиологическим надзором России (Минздрав России), службами пожарной безопасности и другими заинтересованными организациями.

Одна из главных задач экспертизы – дать экспертные оценки всем составляющим исходных данных, что предопределяет правильность предпроектных обоснований инвестиций, а в дальнейшем успех и экономичность строительства. В этом вопросе последние годы царил беспорядок, который предопределялся растущим количеством организаций, выдающих исходные данные, составом требований, а также условиями оплаты этих услуг. По инициативе Главгосэкспертизы России в 1995 г. было подготовлено «Типовое положение», определившее перечень организаций, с которыми согласовывается место размещения объекта строительства, и состав технических условий. В соответствии с «Типовым положением» Госстроя России затраты, связанные с оплатой работ (услуг), выполняемых органами местного самоуправления (администрациями), государственного надзора (контроля) и заинтересованными организациями, выдающими заказчику и проектной организации исходные данные, технические условия и требования на присоединение объекта к инженерным сетям и коммуникациям общего пользования, а также проводящими согласования проектных решений, предусмотренных в СП 11–101–95 и СНиП 11–01–95, как правило, дополнительной оплате не подлежат. Если эти организации находятся на полном хозяйственном расчете, оплата указанных работ (услуг) производится заказчиком по технически обоснованным ценам.

Совместная работа экспертных органов с заказчиками и проектировщиками, органами надзора позволяет оперативно рассматривать предложения по совершенствованию нормативно-методологической базы государственной экспертизы, вносить соответствующие изменения в проектную документацию и нормативы, существенно сокращать сроки подготовки проектов. Это, в свою очередь, предъявляет повышенные требования к качеству подготавливаемых экспертных заключений, которые должны содержать наряду с критическими замечаниями глубоко аргументированные конкретные предложения по совершенствованию дела.

Одновременно с этим для повышения ответственности проектировщиков и экспертов вводится лицензирование их деятельности.

2.3.5. Правовое обеспечение участия общественности в принятии экологически значимых решений

Законодательное обоснование права общественности на различные формы участия в принятии экологически значимых решений следует из ряда правовых актов России. Так, в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации (ст. 18) граждане Российской Федерации и их объединения до утверждения градостроительной документации имеют право обсуждать, вносить предложения и участвовать в подготовке решений в области градостроительной деятельности в любой форме: участие в собраниях (сходах) граждан, участие в общественных слушаниях, обсуждениях градостроительной документации и иные формы, требовать рассмотрения их предложений.

Граждане Российской Федерации и их объединения (Градостроительный кодекс Российской Федерации, ст. 18) до утверждения градостроительной документации могут проводить независимые экспертизы указанной документации за счет собственных средств. Проведение таких экспертиз не влечет за собой задержку сроков согласования градостроительной документации с заинтересованными организациями и проведения государственной экспертизы градостроительной документации. Независимые экспертизы градостроительной документации могут использоваться для обжалования в суд или арбитражный суд заключений органов государственной экспертизы градостроительной и проектной документации. Органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции рассматривают заявления граждан и их объединений, касающиеся вопросов градостроительной деятельности, затрагивающей их интересы, и в установленные сроки предоставляют им обоснованные ответы. Указанные заявления подлежат соответствующей регистрации. Порядок участия граждан Российской Федерации и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности устанавливается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В декабре 1995 г. приказом Минприроды России утверждена Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности. В соответствии с этим документом (п. 5.5), при разработке генерального плана города (поселения) должен быть предусмотрен «учет требований (рекомендаций) населения по улучшению экологической ситуации в городе (поселении)».

Статья 5 Закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» также дает гражданам право «непосредственно, либо через своего представителя или через общественные объединения участвовать в разработке, обсуждении и принятии органами государственной власти и управления решений, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения». Как следует из данного в этом Законе определения «санитарно-эпидемиологического благополучия населения», это понятие трактуется весьма широко, поэтому столь же широкими могут стать и возможности участия общественности в системе принятия управленческих решений при юридически грамотном использовании данного Закона.

Весьма интересные возможности участия общественности в системе принятия решений могут следовать из положений Закона «О защите прав потребителей», в соответствии с которым общественные объединения потребителей имеют право участвовать «в разработке требований к безопасности товаров (работ, услуг), а также стандартов, устанавливающих обязательные требования в этой области, проектов законов и иных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей» (ст.45).

Экологическая безопасность может рассматриваться как один из видов безопасности оказания услуг (например, безопасности жилья для проживания). Поэтому общественность с помощью общественных объединений потребителей может претендовать на участие в разработке проектов законов, стандартов, требований и других правовых актов по экологической безопасности. К этой области могут быть при желании и грамотном юридическом исполнении отнесены и все вопросы, связанные с обоснованием экологической безопасности строительства, функционирования и вывода из эксплуатации объектов жилого фонда.

В соответствии с международными и зарубежными принципами проведения оценки воздействия, понимаемой в общем виде как процесс анализа вида деятельности с точки зрения связанных с ним экологических последствий, проводимый до принятия решения об осуществлении этого вида деятельности, участие общественности является весьма важным элементом этого процесса.

В соответствии с международными и зарубежными принципами и самой сути оценки воздействия на окружающую среду, в материалах ОВОС существенное место должны занимать результаты обсуждения с общественностью всех аспектов планируемой деятельности, включая альтернативные варианты достижения цели этой деятельности, ее возможные экологические последствия, планируемые меры по снижению негативных последствий и т.д.

Первый нормативный документ, регламентирующий проведение оценки воздействия на окружающую среду в нашей стране (уже упоминаемая Временная инструкция Госкомприроды СССР от 18 мая 1990 г.), учитывал эти особенности проведения ОВОС. В соответствии с этим документом, в материалах ОВОС должно быть «изложение интересов общественности и отдельных групп, учтенных при разработке предлагаемого к осуществлению проекта» (п. 4.2), а к разделу ОВОС в ТЭО и проектно-сметной документации должны быть приложены копии «материалов обсуждения ОВОС проекта с общественностью с изложением основных причин разногласий» (Инструкция, п. 4.1).

В России официально действует лишь один документ, специально посвященный данному вопросу - «Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации», утвержденное Минприроды России летом 1994 г.

Территориальные специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы (территориальные органы Госкомэкологии России) также обязаны предоставлять для ознакомления общественным организациям (объединениям), осуществляющим общественную экологическую экспертизу, нормативно-технические документы, которые устанавливают требования к проведению государственной экологической экспертизы. Кроме того, они обязаны направлять органам местного самоуправления, общественным организациям (объединениям) и гражданам, представившим аргументированные предложения по экологическим аспектам реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности, материалы о рассмотрении этих предложений при проведении государственной экологической экспертизы (ст.8).

В соответствии со статьей 9 Федерального закона «Об экологической экспертизе» к полномочиям органов местного самоуправления в области экологической экспертизы на соответствующей территории относятся среди прочих обязанностей, и организация общественных обсуждений, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе, а также организация по требованию населения общественных экологических экспертиз.

На основании результатов общественных обсуждений, опросов, референдумов, заявлений общественных экологических организаций (объединений) органы местного самоуправления и должны принимать и реализовывать в пределах своих полномочий решения по вопросам экологической экспертизы.

К обязанностям заказчиков документации, подлежащей экологической экспертизе (т.е. инициаторов деятельности), относится представление документации как на государственную, так и на общественную экологическую экспертизу. Кроме того, они обязаны передавать как специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы, так и общественным организациям (объединениям), организующим проведение экологической экспертизы, необходимые материалы, сведения, расчеты, дополнительные разработки относительно объектов экологической экспертизы (ст.27).

Следует отметить, что крайне важной является статья 14 Федерального закона «Об экологической экспертизе», в соответствии с которой «государственная экологическая экспертиза, в том числе повторная, проводится при наличии в составе представляемых материалов: материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления».

Таким образом, из вышеуказанного Федерального закона следует, что без обсуждения с общественностью материалы на государственную экологическую экспертизу приниматься не должны. При этом обсуждение должно быть организовано органами местного самоуправления.

Общественные организации (объединения), осуществляющие общественную экологическую экспертизу (ОЭЭ) в соответствии с законодательством, имеют право не только получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе, но и «участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы» (ст.22).

В том случае, если общественные организации (объединения) не проводят общественную экологическую экспертизу, они имеют право лишь «направлять в письменной форме специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности, а также получать от специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы, организующих проведение государственной экологической экспертизы конкретных объектов экологической экспертизы, информацию о результатах ее проведения» (ст.22). Таким образом, в соответствии с данной статьей, общественность формально может получить лишь «информацию о результатах проведения экологической экспертизы», но отнюдь не заключение экспертной комиссии.

В этой же статье рассматриваемого Федерального закона сказано, что «при подготовке заключения государственной экологической экспертизы экспертной комиссией государственной экологической экспертизы и при принятии решения о реализации объекта государственной экологической экспертизы должны рассматриваться материалы, направленные в экспертную комиссию государственной экологической экспертизы и отражающие общественное мнение».