Необходимость смены Конституции

До 1993 г. в стране действовала Конституция, принятая в 1978 г. Верховным Советом РСФСР в соответствии с господство­вавшей тогда концепцией тоталитарного государства. Права и свободы граждан закреплялись в отрыве от международных стан­дартов и подчинялись целям «коммунистического строительст­ва». Государство объявлялось «советским» и «социалистическим», но не правовым. Оно рассматривалось как «основное орудие строительства социализма и коммунизма». Этому соответствовал и механизм государственной власти, который игнорировал прин­цип разделения властей, необходимость самостоятельной исполни­тельной власти, независимое правосудие. Закрепленная в Консти­туции руководящая роль КПСС служила базисом и оправданием однопартийного диктата во всех общественных и государствен­ных делах.

Конституция с таким содержанием сразу стала входить в ост­рое противоречие с процессами перестройки, начавшимися в 1985 г. В 1989 г. законом был учрежден новый высший орган го­сударственной власти — Съезд народных депутатов РСФСР в со­ставе 1068 депутатов. К исключительному ведению Съезда был отнесен широкий круг вопросов, в том числе принятие Консти­туции РСФСР, внесение в нее изменений и дополнений. За этим последовала серия изменений и поправок, в частности государст­во стало называться Российская Федерация — Россия, был вве­ден пост Президента.

В текст Конституции была инкорпорирована Декларация прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации, приня­тая 22 ноября 1991 г. Открылись возможности для свободного создания политических партий и общественных объединений, что существенно изменило политическую жизнь, хотя и не при­вело к появлению крупных влиятельных партий.

Однако эти изменения больше напоминали «латание дыр», ибо не привели к созданию единой концепции нового государст­ва. Конституция сохраняла обязанность государственных и обще­ственных организаций, должностных лиц соблюдать... Конститу­цию СССР и законы СССР, а также старый герб с его девизом «Пролетарии всех стран, соединяйтесь!». Форма правления оста­валась крайне рыхлой и неопределенной — не президентской и не парламентской. Главный недостаток Конституции, который постоянно порождал кризисы и конфликты между законодатель­ной и исполнительной властью, состоял в отсутствии ясно изло­женного принципа разделения властей — напротив, действовал формально присущий советской власти принцип всевластия Со­ветов с полной подконтрольностью им исполнительной власти. Попытки же трансформировать этот принцип в сбалансирован­ный парламентаризм оказались безуспешными.

Во-первых, Верховный Совет имел по Конституции необыч­ный парламентский статус: он был «органом Съезда», а следова­тельно, нарушался принцип верховенства парламента, но в то же время он был «законодательным, распорядительным и контроль­ным органом государственной власти РСФСР», что позволяло ему вторгаться в прерогативы исполнительной власти и полно­стью контролировать ее.

Во-вторых, в стране отсутствовали оформленные партии и фракции, что приводило к деформации парламентского предста­вительства интересов народа и превращало Съезд и Верховный Совет в слабоуправляемые органы, подверженные постоянному давлению нескольких групп депутатов.

Явно недемократическим было положение, при котором над Верховным Советом, являвшим собой какое-то подобие парла­мента с его внутренней организацией и структурой, стоял Съезд, представлявший собой своеобразный стихийный массовый ми­тинг с неограниченной властью. В самом же Верховном Совете две его палаты (Совет Республики и Совет Национальностей) не обладали независимостью, ибо управлялись одним органом — Президиумом Верховного Совета. Большинство заседаний палат были совместными, парламентские процедуры вместо поиска компромиссов сводились к подавлению меньшинства большин­ством.

Закрепленная Конституцией необычная для демократического государства двухзвенная структура высших органов законодатель­ной власти (Съезд и Верховный Совет) при полном отсутствии какой-либо ответственности депутатов перед кем бы то ни было нарушала принцип прямого избрания парламента, обусловила расщепление единой по своей природе законодательной функ­ции. Такой парламент, к тому же раздираемый острейшими по­литическими противоречиями, постепенно становился тормозом политических и экономических реформ. Большинство его депу­татов, избранных еще по прежней антидемократической избира­тельной системе, составляли номенклатурные работники органов КПСС, крупные государственные чиновники. Они принимали поправку за поправкой к Конституции с целью ограничить пол­номочия Президента и держать исполнительную власть под сво­им контролем. Но это препятствовало ее эффективному функ­ционированию и нарушало баланс властей.

Согласно Конституции Президент был наделен немалыми правами, но в решающих вопросах он оказывался под контро­лем двухзвенного парламента. Так, он был обязан представлять ежегодные доклады Съезду о выполнении принятых Съездом и Верховным Советом социально-экономических и иных про­грамм — при этом Съезд был вправе потребовать от Президента внеочередного доклада. Назначения главы Правительства и ряда министров осуществлялись Президентом с согласия Верховного Совета, но без каких-либо прав на ответные действия в случае неполучения такого согласия. Ни при каких обстоятельствах не допускались роспуск или приостановление Президентом дея­тельности Съезда и Верховного Совета. Верховный Совет и Президент неоднократно вторгались в полномочия друг друга, что было отмечено в послании Конституционного Суда Верхов­ному Совету «О состоянии конституционной законности в Рос­сийской Федерации» от 5 марта 1993 г.

Такое понимание принципа разделения властей было не толь­ко политически неоправданным, поскольку страна встала на путь осуществления радикальных политических и экономических ре­форм, но и юридически несостоятельным. Президент обладал не меньшей легитимностью, чем обе части парламента, поскольку он был демократически избран прямым всенародным голосова­нием из числа нескольких кандидатов. В таких случаях, как это признано мировой конституционной теорией и практикой, глава государства, опирающийся на мандат народа, не подлежит кон­тролю со стороны парламента.

Юридическое несовершенство механизма государственной власти сказывалось тем пагубнее, что в стране усилилась острая поляризация политических сил. В самом парламенте борьба двух тенденций — реформаторской и оппозиционной — постоянно порождала осложнения и кризисы. Эти тенденции проявлялись в решении практически любого вопроса. В период, когда началась радикальная экономическая реформа (начало 1992 г.), Верхов­ный Совет и особенно Съезд систематически противостояли дея­тельности Президента, ставили его в трудное положение при вы­боре главы правительства и министров.

В обстановке острой конфронтации в Конституцию была вве­дена (VII Съезд, декабрь 1992 г.) ст. 121^е, согласно которой в слу­чае роспуска или приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти полномочия Прези­дента подлежали немедленному прекращению. Антипрезидент­ские силы готовились к использованию ст. 121¹⁽⁾, которая преду­сматривала отрешение Президента от должности.

С марта 1993 г. началось резкое обострение отношений Пре­зидента с Верховным Советом. 20 марта Президент выступил по телевидению и сообщил о подписании им Указа об особом по­рядке управления до преодоления кризиса власти, объяснив это так: «Нельзя управлять страной, ее экономикой, особенно в кри­зисное время, голосованием, репликами от микрофонов, через парламентскую говорильню и митинговщину. Это безвластие, это прямой путь к хаосу, к гибели России». Однако на следую­щий же день внеочередная сессия Верховного Совета выступила против намерений Президента. Еще через день Конституцион­ный Суд РФ заключил, что Указ «в ряде своих положений» не соответствует девяти статьям Конституции. 24 марта Президент издал Указ о назначении на 25 апреля референдума о доверии Президенту и одновременно по проекту новой Конституции и проекту закона о выборах в федеральный парламент. Указ также встретил противодействие со стороны оппозиции. Но референ­дум все же состоялся в назначенный срок (его вопросы были из­менены Съездом), 60% участвовавших в голосовании выразили доверие Президенту и высказались за досрочное переизбрание народных депутатов.

Такое развитие событий ясно указывало на то, что несовер­шенство Конституции постоянно приводит к кризисам, но не со­держит способов их преодоления, более того, подталкивает поли­тические силы не к конституционным, а к силовым методам раз­решения противоречий, что таило опасность гражданской войны.