Конституции в федеративном государстве

Федеративному государству свойственна конституционная система, состоящая из федеральной конституции и конституций субъектов федерации. Каждая федерация является объединением государственных образований, которые обладают определенными признаками государства, и прежде всего правом принимать свои конституции. Так, в США каждый штат имеет свою конститу­цию, в ФРГ — каждая земля, в Швейцарии — каждый кантон и т. д. Встречаются, хотя и редко, федерации, в которых субъек­ты не имеют своих конституций — в Индии, например, консти­туция принята только в штате Джамму и Кашмир.

Принятие конституций субъектами федерации не является свидетельством их суверенитета — сам по себе факт вхождения в федеративный союз означает отказ от основных суверенных прав (в области обороны, финансов, внешних сношений). Поэтому конституционная теория и практика в федеративных государст­вах не рассматривает субъекты федерации как суверенные госу­дарства и не признает право их выхода из федерации, а конститу­ции этого и не закрепляют. Исключение составляла советская федерация, в которой союзные республики рассматривались как суверенные государства с правом выхода, что в практической жизни значения не имело.

В 1990-е гг. в Российской Федерации возникло положение, когда конституции ряда ее субъектов (республик Татарстан, Баш­кортостан и др.) закрепили суверенитет своего государства, а Конституция самопровозглашенной Чеченской Республики — Ичкерии объявила государство не только суверенным, но и рав­ноправным субъектом в системе мирового содружества наций. Однако если рассматривать такое положение не с политической, а с юридической точки зрения, то станет ясным противоправный характер попыток обосновать суверенный характер субъек­тов РФ. Ни один из них не имеет корней государственной неза­висимости и никогда не обладал правом выхода из Российской Федерации. Конституции этих республик в данном случае закре­пили положение, которое в его полном значении нельзя квали­фицировать иначе как юридически несостоятельное, что впо­следствии (2000 г.) подтвердил Конституционный Суд РФ.

Сосуществование федеральной конституции и конституций субъектов федерации всегда порождает вопрос об их соотноше­нии. В самой общей форме он решается на основе верховенства федеральной конституции и обязанности конституций субъектов федерации соответствовать ей. Но при этом есть ряд конкретных вопросов, требующих ответа. Это прежде всего вопрос о разгра­ничении компетенции федеральных органов государственной власти и соответствующих органов субъектов федерации. Он, как правило, решается путем установления исключительной компе­тенции как федерации, так и ее субъектов, а также их совместной компетенции. Фактически это означает, что конституционная система федеративного государства утверждает полный суверени­тет союза и определенные самостоятельные полномочия субъек­тов. При этом конституции субъектов федерации устанавливают свою систему органов государственной власти, систему органов местного самоуправления, а иногда и судебную систему (США).

Содержание конституций субъектов федерации весьма неод­нородно. В прежних тоталитарных федерациях (СССР, Югосла­вии) они просто повторяли положения федеральной конститу­ции, вследствие чего не имели большого значения. В демократи­ческих федерациях, где субъекты, как правило, не представляют национальную государственность, их конституции в основном преследуют цель как бы разукрупнить федеральную власть. Прак­тически не встречаются расхождения с федеральной конституци­ей по вопросам прав и свобод человека, а механизм власти функ­ционирует в пределах точно очерченной компетенции. Такие конституции поэтому внешне кажутся малозначительными, но на деле весьма важны для предотвращения чрезмерной концен­трации власти, способной угрожать свободе людей. В то же время в этих конституциях подчас заметно увлечение законодателей ме­стной государственной символикой (закрепление своего флага, гимна, «официальных» птиц или рыб в ряде штатов США и др.), а также включение в тексты малозначительных и даже парадок­сальных положений (кантоны в Швейцарии).

Конституции субъектов РФ (республик) теоретически призва­ны выразить особенности национальной государственности, но они все же не содержат чего-либо принципиально национально­го (кроме, пожалуй, названий законодательных органов, закреп­ления того или иного языка в качестве государственного, госу­дарственной символики). Многие из этих конституций принима­лись под сильным давлением националистических сил, главным образом стремившихся воплотить в них национальный суверени­тет. При этом ряд конституций оказался в противоречии с феде­ральной Конституцией.

Конституции республик, как и уставы других субъектов РФ, закрепляют права и свободы граждан практически в том же объе­ме, что и Конституция РФ, так что смысл такого закрепления, имея в виду действие федеральной Конституции на всей террито­рии Российской Федерации, не особенно велик. Он, однако, объясним, когда дело заключается в установлении дополнитель­ных гарантий конституционных прав или в их расширении, но это встречается крайне редко — гораздо чаше устанавливались непредусмотренные федеральным законодательством ограниче­ния избирательных прав граждан, свободы передвижения и вы­бора места жительства, искусственное сужение перечня объектов, которые могут находиться в собственности физических лиц. Ус­тавами некоторых субъектов РФ предусматривалась возможность ограничения прав и свобод граждан этих территорий областными законами, хотя регулирование прав и свобод человека и гражда­нина находится в исключительном ведении Российской Федера­ции, т. е. они могут быть ограничены только федеральным зако­ном в соответствии со ст. 55 Конституции РФ.

В большинстве конституций и уставов закрепляется призна­ние верховенства Конституции РФ. Однако порой положения о верховенстве и приоритете конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ на его территории формулировались без учета положений Конституции РФ о верхо­венстве и действии Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации без каких-либо ограни­чений.

Отсюда серьезные отклонения от Конституции РФ при опре­делении статуса республики. Так, в Конституции Республики Се­верная Осетия — Алания было закреплено, что эта республика является «государством, добровольно входящим в состав Россий­ской Федерации». Конституцией Республики Тыва устанавлива­лось вхождение этой республики в состав Российской Федерации на основе Федеративного договора, провозглашалось право на выход из состава Федерации по итогам всенародного референду­ма. Республика Татарстан пошла дальше, определив себя как «су­веренное государство, субъект международного права, ассоции­рованное с Российской Федерацией — Россией на основе Дого­вора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения». Некоторые республики даже закрепили положение, со­гласно которому их отношения с Российской Федерацией стро­ятся на делегировании части своих полномочий в пользу Федера­ции (Бурятия, Башкортостан, Саха (Якутия)). Встречались весьма радикальные положения о возможности ратификации республи­кой федеральных законов (Ингушетия, Саха (Якутия)), приоста­новления действия Конституции РФ и федеральных законов на территории республики (Башкортостан).

Почти во всех конституциях и уставах в разделах о разграниче­нии предметов ведения и полномочий между органами государст­венной власти субъекта РФ и федеральными органами государст­венной власти имелись отклонения от соответствующих положе­ний Конституции РФ. Так, часто устанавливалось верховенство субъекта РФ в отношении национальных богатств, его исключи­тельная собственность на землю и ее недра, воды, леса, расти­тельный и животный мир, другие природные ресурсы, находя­щиеся на его территории. Субъекты РФ относили к своему веде­нию право осуществлять финансовое, банковское, валютное, денежно-кредитное регулирование. Вместо осуществления меж­дународных и внешнеэкономических связей к ведению субъек­та РФ нередко относили международные и внешнеэкономические отношения и соответствующие договоры и т. п.

Многие конституции и уставы проявляли непонимание прин­ципа разделения властей, распространяющегося не только на фе­деральную власть, но и на систему органов государственной вла­сти субъектов РФ. Так, во многих из них не только отдавался приоритет законодательному (представительному) органу госу­дарственной власти субъекта РФ в законодательном процессе, но и сам процесс кадрового формирования органов исполнительной власти относился к полномочиям законодательного (представи­тельного) органа государственной власти. Руководители органов исполнительной власти субъектов РФ иногда наделялись полно­мочиями, которыми они не могут обладать согласно Конститу­ции РФ, например правом введения на территории или в отдель­ных местностях субъекта РФ чрезвычайного положения или пра­вом помилования. В нарушение принципа разделения властей субъекты РФ закрепляли право устанавливать подотчетность ру­ководителя органа исполнительной власти субъекта РФ (прези­дента или главы республики, главы администрации) законода­тельному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ.

Такое положение не могло сохраняться долго, и с весны 2000 г. федеральный центр стал проводить широкую деятельность по восстановлению единого конституционного поля страны. Эту деятельность по своим линиям развернули Президент РФ, Кон­ституционный Суд, Генеральная прокуратура, Министерство юс­тиции. Положения конституций и уставов субъектов РФ в основ­ном были приведены в соответствие с Конституцией РФ.