Территориальная сеть агентов центральной администрации. Прямое и непрямое федеральное администрирование

Наряду с формированием более или менее единого общенационального правового пространства государство создает специализированные властные структуры или региональные подразделения общенациональных властных структур для того, чтобы обеспечить представительство своих интересов в регионах. В этой связи говорят о территориальных сетях агентов центральной администрации, представляющих ее политические интересы на местах.

В государстве с неразвитой децентрализацией данная сеть может иметь то­тальный характер. Так происходит в том случае, если все местные чиновники на­значаются центром. Назначение может быть прямым или косвенным (в последнем случае — когда менее крупные чиновники на местах назначаются региональными чиновниками, которые при этом назначены центром).

Главный интерес представляет формирование " агентских сетей" в странах, где на местах функционируют выборные органы власти, выражающей таким об­разом территориальные интересы.

Одним из способов реализации территориально-политического контроля яв­ляется создание подконтрольных центру структур на тех же управленческих уров­нях, на которых действует выборная местная власть.

¶ Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

В унитарных государствах с развитым местным самоуправлением наиболь­ший интерес привлекает континентальная модель местного самоуправления [Черка­сов, 1998]. Смысл этой модели заключается в том, что наряду с местным самоуправ­лением на местах создается система представительств общенациональной админи­страции (см. также ниже). Такая ситуация характерна для Франции [Серебрянни­ков, 1981].

Континентальная модель предполагает наличие на местах выборных пред­ставительных органов местного самоуправления, нередко формирующих и испол­нительные органы местного самоуправления (напомним, что речь в данном разделе идет об ATE первого порядка¹). Эту роль во французском департаменте выполняет генеральный совет. Таким образом, континентальная модель предусматривает на­личие выборного представительного органа самоуправления, который также обычно выбирает из своего состава исполнительный орган, занимающийся решением теку­щих задач в рамках местных полномочий. Для обозначения этой властной структу­ры целесообразно использовать понятие " ассамблея" ².

Одновременно в департаменте действует институт агентов центральной адми­нистрации — префектов, которые назначаются президентом республики³. Агенты центральной администрации в лице супрефектов действуют в округах, на которые делятся департаменты (супрефекты считаются помощниками префекта по конкрет­ному округу). Интересы центра представляют специальный орган власти и его гла­ва, выполняющие функции общенациональной исполнительной власти примени­тельно к территории. Этот орган власти входит в вертикаль исполнительной вла­сти, он подконтролен центру.

¹ В унитарных государствах понятие " местное самоуправление" (или " местное
управление") обычно распространяется на уровень ATE первого порядка, а не только на
более низкие управленческие уровни, которые принято называть местными, или локаль­
ными. В федерациях, где существуют два уровня государственной власти, правильнее гово­
рить о региональном самоуправлении на уровне ATE первого порядка и местном само­
управлении на субрегиональных уровнях.

В то же время, для того чтобы сделать анализ унитарных и федеративных государств единым и сопоставимым, можно условиться и называть региональным самоуправлением органы самоуправления в ATE первого порядка, а местным — самоуправление на субрегио­нальных уровнях. Такой подход лучше соответствует понятию " регион" в соответствии с теорией политической регионалистики.

² Понятие " легислатура" здесь не всегда применимо, поскольку в системе местного
самоуправления речь, как правило, не идет о полноценном органе законодательной власти.
Понятие " легислатура" лучше использовать для обозначения представительных собраний в
субъектах федерации, так как там действительно существует полноценное законотворчест­
во в рамках региональной компетенции. Более общим и менее строгим понятием, которое
можно использовать применительно к любому выборному представительному собранию на
любом управленческом уровне, является, на наш взгляд, ассамблея.

³ Институт префектов временно упразднялся в 1982—1988 гг., после принятия зако­
нодательства о децентрализации. На этом этапе роль агентов центральной администрации
на местах выполняли комиссары республики и их заместители. Однако затем во Франции
опять вернулись к префектам и супрефектам.

¶ 3.1 Общенациональный территориально-политический контроль

В качестве более удобного общего понятия для глав региональной исполни­тельной власти (которые часто ассоциируются с главами регионов) можно исполь­зовать распространенное понятие " губернатор". Надо, однако, учитывать принци­пиальную разницу между выборными губернаторами, представляющими региональ­ное самоуправление, и назначаемыми, которые являются агентами центральной администрации.

Устройство региональной власти с выборными ассамблеями и назначаемыми губернаторами встречается во многих унитарных государствах Европы.

• Например, в Швеции губернаторы ленов назначаются центром, в то время как население избирает представительные органы самоуправления — ландстинги.

• В Португалии в регионах действуют выборные ассамблеи с их исполни­тельными органами — жунтами. Роль агентов центральной администрации в этой стране выполняют представители правительства.

• Дуализм амтманнов (главы провинций-амтов), которых назначает монарх, и выборных местных советов существует в соседней Дании.

• Аналогично в Нидерландах комиссар провинции назначается монархом и возглавляет исполнительный орган власти в регионе. В то же время уровень децент­рализации здесь выше (Нидерланды могут рассматриваться как хороший пример конституционального самоуправления), и члены этого исполнительного органа из­бираются провинциальными штатами — органами регионального самоуправления.

Различия между странами, использующими континентальную модель само­управления, определяются тем, в какой степени у них развито самоуправление на уровне административных единиц первого порядка. В указанных выше случаях ре­гионы всегда обладают выборной властью (что свидетельствует о развитом местном самоуправлении и достаточно высоком уровне децентрализации). Центр со своей стороны для создания управленческого баланса формирует свое представительство в лице назначаемого чиновника, который, как правило, имеет фактический статус первого лица в регионе.

В некоторых странах, где система местного самоуправления близка к конти­нентальной, на уровне административных единиц первого порядка доминирует агент центральной администрации, тогда как структура выборного самоуправления в явном виде отсутствует. Скажем, в Норвегии король назначает руководителя про­винции (фюльке) — фюлькесманна, а орган самоуправления — фюлькестинг сформирован из председателей коммунальных советов (т.е. глав местного самоуп­равления низового уровня) и не выбирается населением напрямую. В таких стра­нах можно говорить о менее развитом региональном самоуправлении.

Однако возможна противоположная ситуация, когда в унитарном государстве население избирает как ассамблею, так и губернатора. Например, в Колумбии с 1994 г. население избирает губернаторов в департаментах. Интересы центра в таком случае обеспечиваются контролем за губернатором, который, хотя и избирается на-

¶ Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

родом, по конституции именуется агентом президента республики. Уступка ре­гиональным интересам со стороны центра носит условный характер. В 2002 г. вы­боры региональных руководителей впервые прошли в Перу. Такая модель регио­нального самоуправления уже не является континентальной и имеет квазифедера­тивный характер*.

В политической регионалистике различают две модели самоуправления — агентскую и модель партнерства. В случае местного самоуправления первая оче­видно совпадает с континентальной моделью, использующей формулу " агент цент­ральной администрации плюс ассамблея". Она особенно интересна наличием уси­ленного территориально-политического контроля, сочетающегося обычно с более развитым местным самоуправлением (т.е. речь идет о балансе, сочетающем высо­кий уровень децентрализации с высоким уровнем централизованного контроля).

Англосаксонская модель (модель партнерства) не предполагает наличия аген­тов центральной администрации на тех управленческих уровнях, где действует ме­стное самоуправление. Она означает " отсутствие на местах полномочных предста­вителей центрального правительства, опекающих выборные муниципальные орга­ны" [Барабашев, 1996, с. 14]. На местном уровне действует только местная выбор­ная власть, т.е. ассамблея со своим исполнительным органом. Задача контроля со стороны центра может не ставиться в принципе: считается, что местное самоуправ­ление решает свои задачи в рамках своей компетенции, а в случае нарушений с его стороны используются судебные процедуры. Поэтому англосаксонскую модель местного самоуправления можно отождествлять с моделью партнерства (имеется в виду партнерство центра и органов самоуправления).

К англосаксонской модели близки модели регионального самоуправления квазифедеративного характера, принятые в тех унитарных государствах, которые допускают всенародные выборы глав регионального самоуправления, а не только ассамблей. Однако одновременно для усиления центростремительных тенденций выборные главы регионов могут быть включены в общенациональную вертикаль исполнительной власти, как это происходит в Колумбии.

Теперь рассмотрим некоторые особенности регионального управления и самоуправления в федеративных государствах.

В федеративных государствах практически всегда на региональном уровне наряду с выборной региональной властью, которая олицетворяет собственно ре­гиональные интересы (и в состав которой входят не только ассамблеи, но и, воз­можно, выборные губернаторы), тоже обычно существует более или менее развитая система представительств федеральных ведомств. Не случайно в США говорили о ведомственных вертикалях в тот период, когда многие эксперты стали называть

⁴ В терминах Д. Элейзера и таком случае можно говорить о развитом конституцио­нальном самоуправлении.

¶ 3.1 Общенациональный территориально-политический контроль

американский федерализм " частокольным". Как уже говорилось, разработанный в США дуалистический федерализм оказался в значительной степени " идеальным типом", не реализованной в полной мере концепцией. Другими словами, принцип, когда на региональном уровне в федерации действует только региональная выбор­ная власть при полном отсутствии агентов центральной администрации, на прак­тике встречается редко. В то же время на местном уровне в случае англосаксонской модели местного самоуправления (и тех же США) такая ситуация возможна.

Агенты федеральной власти на региональном уровне выполняют функции прямого федерального администрирования. Его смысл заключается в исполнении на местах решений, принимаемых на федеральном уровне, как на уровне общенацио­нального нормотворчества, так и в рамках узковедомственной политики.

Сеть агентов центральной администрации на местах в федеративном госу­дарстве может быть развита в разной степени в зависимости от того, сколь жесткий уровень контроля центр считает целесообразным, исходя из политической ситуации.

• Один из вариантов — создание системы функциональных вертикалей в ви­де многочисленных региональных представительств центральных ведомств. Обычно такая система формируется по мере развития и диверсификации государственного аппарата, как это произошло в США.

• Другой, более " жесткий", вариант — создание специального института, представляющего интересы центра в регионе и контролируемого из центра.

Для нашего рассмотрения особенно важна индийская модель, для которой наиболее характерен развитый дуализм выборной региональной власти и предста­вительства общефедеральной власти в регионе. Губернатор индийского штата на­значается президентом страны и, таким образом, может, с оговорками, считаться агентом центральной администрации. Выборная региональная власть в индийском штате представляет собой легислатуру штата, которая принимает непосредственное участие в формировании правительства штата во главе с главным министром (chief minister). Дуализм в системе региональной власти, созданной по индийской моде­ли, позволяет проводить аналогии с континентальной моделью местного самоуп­равления в унитарных государствах.

Другим способом реализации территориально-политического контроля яв­ляется наделение агентскими функциями представителей выборной региональной власти. В этом случае говорят о непрямом федеральном администрировании (пря­мое федеральное администрирование, как это следует из определения, осуществля­ется через чиновников, назначаемых из центра). Аналогия возможна с квазифеде­ративными формами местного самоуправления в унитарных государствах, когда выборный губернатор является агентом центральной администрации.

• Различение прямого и непрямого федерального администрирования про­
водится, например, в Австрии. По вопросам непрямого федерального администри-

¶ Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

рования (касающимся, соответственно, компетенции федерального центра и реше­ний, имеющих обязательную силу на всей территории страны) губернаторы авст­рийских земель выступают в роли агентов федерального правительства и действуют в соответствии с директивами правительства в целом и отдельных министров.

• Нормы непрямого федерального администрирования можно обнаружить в законодательстве и управленческой практике других федеративных государств. Например, в Аргентине губернаторы провинций именуются " естественными аген­тами" федерального правительства в части исполнения конституции и общенацио­нальных законов. В Венесуэле конституция прямо называет губернаторов предста­вителями федеральной власти в штатах.

Последняя формулировка позволяет понять, как соотносятся между собой два важнейших направления территориально-политического контроля — обеспе­чение единства общенационального правового пространства и создание террито­риальных сетей агентов центральной администрации. Смысл деятельности агентов центральной власти заключается прежде всего в том, чтобы на данной территории исполнялись общенациональные законы, а также иные решения центральной ад­министрации.

Особенность федеративных государств с их выборной региональной властью заключается в том, что органы выборной региональной власти могут одновременно выполнять функции агентов центральной администрации по вопросам компетен­ции федерального центра и исполнения директивных решений федерального центра. Но часть таких функций может выполняться и непосредственными агентами цент­ральной администрации на местах, работающими в режиме прямого федерального администрирования.

Функции агентов центральной администрации и представителей выборной региональной власти трудно отделить друг от друга.

Выше на примере Аргентины и Венесуэлы описывается ситуация, когда вы­борная региональная власть берет на себя функции агента центральной админист­рации в рамках системы непрямого федерального администрирования.

Одновременно не следует считать, что назначенный из центра региональный чиновник даже в унитарном государстве является " слепым" исполнителем дирек­тив, исходящих из центра. Работая в данном регионе, этот чиновник, принимая конкретные решения в рамках своей компетенции, как правило, учитывает осо­бенности местной среды и в какой-то степени становится выразителем региональ­ных интересов, возможно даже — лоббистом этих интересов в центре.

Принципы кадровой политики при назначении агентов центральной адми­нистрации очень важно изучать на практике, поскольку они могут быть более вы­годными центру или регионам. В первом случае назначают представителей других регионов, во втором — выходцев из данного регионального сообщества. В Индии в условиях федеративного государства назначение губернаторов президентом страны

¶ 3.1 Общенациональный территориально-политический контроль

является мощным инструментом кадрового контроля. Причем в Индии отмечались тенденции к сознательному назначению губернаторами представителей других ре­гионов и, соответственно, этнических групп; такие представители считались более удобными центру в силу отсутствия региональных связей.

3.1.3