Современная политико-административная структура

Современное деление России на регионы (по конституции 1993 г. с последующими изменениями) выглядит следующим образом (табл. 1, карта 2).

• В составе России находится 21 республика. В основном это — 15 бывших АССР, возникших в рамках РСФСР в советские годы (Башкирия, Бурятия, Дагестан, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карелия, Республика Коми, Марий Эл, Мордо­вия, Республика Саха (Якутия), Северная Осетия, Татарстан, Тува, Удмуртия, Чува­шия)". После распада СССР все они стали просто республиками, лишившись оп­ределений " автономных", " советских" и " социалистических". По большей части республики сделали это сами, изменив свои названия. Окончательно их официаль­ные названия зафиксированы в Конституции 1993 г. (далее некоторые названия были немного изменены). Еще четыре республики появились в составе России в результате повышения статуса четырех из пяти автономных областей (Адыгея, Ка­рачаево-Черкесия, Республика Алтай¹² и Хакасия). Незадолго до распада СССР четыре автономные области в одностороннем порядке вышли из состава краев и изменили свой статус на статус республик. В июле 1991 г. эти статусные изменения были утверждены Верховным Советом России. Наконец, еще две республики воз­никли в результате разделения одной из " двудомных" национально-территориаль­ных автономий Северного Кавказа: на месте Чечено-Ингушетии появились две республики — Чечня и Ингушетия (Чечня заявила о выходе из состава России, в то время как на землях ингушей была провозглашена Республика Ингушетия в соста­ве России).

• Также в состав России вошли шесть краев (Алтайский, Краснодарский. Красноярский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский). Все они являются прямыми " наследниками" краев, существовавших в советский период. При этом

¹¹ Здесь и далее прииодятся общеупотребительные названия республик. Их офици­
альные названия в соответствии с Конституцией России: Республика Адыгея, Республика
Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Ингушская
Республика, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Чер­
кесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Рес­
публика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия — Алания.
Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика
Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика — Чувашия.

¹² До принятия официального названия Республика Алтай некоторое время имено­
валась Республика Горный Алтай.

¶ 5.2 Современный федерализм и политико-административная структура России

территория пяти краев (кроме Приморского) уменьшилась в связи с выходом авто­номных областей. В результате объединения Пермской области и Коми-Пермяц­кого АО 1 декабря 2005 г. возник седьмой край — Пермский. После объединения Камчатской области и Корякского АО на административной карте России должен появиться Камчатский край.

• Субъектами Российской Федерации являлись 49 областей (Амурская. Ар­хангельская, Астраханская, Белгородская, Брянская, Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Воронежская, Ивановская, Иркутская, Калининградская, Калуж­ская, Камчатская, Кемеровская, Кировская, Костромская, Курганская, Курская. Ленинградская, Липецкая, Магаданская, Московская, Мурманская, Нижегородская, Новосибирская, Омская, Оренбургская, Орловская, Пензенская, Пермская, Псков­ская, Ростовская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Свердловская. Смоленская, Тамбовская, Тверская, Томская, Тульская, Тюменская, Ульяновская, Челябинская, Читинская, Ярославская). Все они существовали в этом качестве в рамках РСФСР. Изменилась только территория Магаданской области, из состава которой вышел Чукотский АО. В результате объединения Пермской области и Ко­ми-Пермяцкого АО в 2005 г. число областей сократилось до 48 — был создан Перм­ский край.

• Статус субъектов федерации получили два города — Москва и Санкт-Пе­тербург, которые официально именуются городами федерального значения. Был проведен процесс полного территориального размежевания этих двух самых круп­ных российских городов и прилегающих областей,

• В составе федерации осталась только одна автономная область — Еврей­ская АО. Четыре других области повысили свой статус до уровня республик. Но и у Еврейской АО произошло свое изменение статуса: она вышла из состава Хаба­ровского края и стала непосредственной частью федерации. В 2005 г. началось об­суждение вопроса об изменении названия этого региона с целью устранения поня­тия " автономная".

• Из 10 автономных округов девять оказались в противоречивом положе­нии (Агинский Бурятский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Усть-Ордынский Бурятский, Ханты-Мансийский¹⁴, Эвен­кийский, Ямало-Ненецкий). С одной стороны, они остались в составе краев (об­ластей), т.е. сохранили черты внутрирегиональных автономий, каковыми являлись

¹³ В прошлом в Москве, Ленинграде и прилегающих областях избирались свои орга­
ны советской власти. В то же время партийный комитет обычно был один на город и на
область.

¹⁴ Официальное название с 2004 г. — Ханты-Мансийский автономный округ — Юг-
ра. Таким способом власти округа решили закрепить югорскую идентичность (понятия Юг-
ра, Югория использовались в Средние века), наряду с возникшим в советские времена " на­
циональным" названием региона по двум титульным народам.

¶14 Зак. 624

¶417

¶ Глава 5 Региональная структура современной России

в советское время. С другой стороны, Конституция 1993 г. дала им статус равноправ­ных субъектов федерации, т.е. ATE первого порядка. Один автономный округ — Чукотский АО в официальном порядке вышел из состава Магаданской области в 1992 г. (изменение подтверждено федеральным законом от 17 июня 1992 г.) и стал полноценной ATE первого порядка. В 2005 г. начался постепенный процесс ликви­дации автономных округов в связи с укрупнением субъектов федерации^|5. В декаб­ре 2005 г. возник единый Пермский край на базе Пермской области и Коми-Пер­мяцкого АО. Далее предстоит ликвидация Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского АО при объединении Красноярского края. Начат процесс объедине­ния Камчатской области и Корякского АО. Затем предполагается объединить Усть-Ордынский Бурятский АО и Иркутскую область.

Рассматривая политико-административную структуру России, следует обра­тить внимание на попытки создания новых субъектов федерации за счет разделения регионов на части. Речь идет прежде всего об Ингушетии. Создание и статус Ингу­шетии определил федеральный закон от 4 июня 1992 г. " Об образовании Ингуш­ской Республики в составе Российской Федерации". Аналогичный процесс раз­вивался в Карачаево-Черкесии, на первых порах имея поддержку на федеральном уровне. В декабре 1991 г. российский Совет народных депутатов поддержал идею создания Карачаевской республики, т.е. раздела Карачаево-Черкесии на две части. Поддержка как карачаевских, так и ингушских инициатив была во многом обу­словлена значимой на том этапе идеей восстановления справедливости в отноше­нии репрессированных народов, к числу которых относились и карачаевцы, и ин­гуши (а также балкарцы и др.). Российский закон " О реабилитации репрессиро­ванных народов", принятый в апреле 1991 г., предполагал " территориальную реа­билитацию" т.е. восстановление автономий репрессированных народов. Но эта норма не была выполнена ни в целом по стране, ни в случаях отдельных республик. Воссоздание Ингушетии — единственный пример, причем республика была вос­становлена в " усеченных" границах, без Пригородного района и части Владикав­каза, которые в свое время входили в ее состав. В других республиках процесс деления на части не пошел вовсе. Против выступали не только правящие элиты республик, но и федеральные власти. Центр осознал риски, связанные с межна­циональными конфликтами, неизбежными в процессе разделения регионов, уста­новления новых границ и т.п. Часть правящей элиты Карачаево-Черкесии высту­пила против раздела республики и организовала опрос населения в марте 1992 г В соответствии с результатами опроса 78, 6% граждан высказались против при явке 68%. Создание Балкарской республики поддержки в федеральном центре не нашло.

¹⁵ Ноные автономные округа в постсоветской России не создавались. Был преце­дент, когда президент Б. Ельцин подписал» марте 1992 г. указ, предусматривавший созда­ние Немецкого автономного округа — в качестве компенсации за утраченную Республик) немцев Поволжья. Однако это решение не выполнено.

¶ 5.2 Современный федерализм и политико-административная структура России

В современном языке часто используется понятие " русские регионы". Его использование оправданно, чтобы отличать 32 национально-территориальные ав­тономии от 57 прочих субъектов федерации, которые тоже нуждаются в обшем оп­ределении. В то же время надо учитывать, что русские составляют большинство и во многих национально-территориальных автономиях. Поэтому понятие 'русские регионы" является условным. В отдельных случаях можно говорить об этнически русских регионах, которых существенно больше.

Таким образом, после принятия новой конституции в 1993 г. в России сло­жилась следующая политико-административная структура, включающая 89 субъ­ектов федерации, из них:

• 80 полноценных ATE первого порядка, в том числе 23 национально-тер­риториальных автономии;

• 9 автономных округов — ATE формально первого порядка, но одновре­менно входящих в состав краев и областей.

Однако эта структура постепенно меняется. Происходит процесс укрупне­ния субъектов федерации. Кроме того, в российском законодательстве практиче­ски отсутствует особый статус национально-территориальной автономии, говорить о которых можно только с известной долей условности.

Российское А ТД отличается огромными различиями между регионалш по разме­рам территории и численности населения. Амплитуда различий является одной из самых больших в мире.

Средняя площадь территории субъекта федерации составляет 191, 9 тыс. кв. км¹⁶. Самыми крупными регионами являются:

1) Якутия — 3103, 2 тыс. кв. км;

2) Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО — 862, 1 тыс. кв. км (до объедине­ния с Красноярским краем);

3) Хабаровский край — 788, 6 тыс. кв. км;

4) Эвенкийский АО — 767, 6 тыс. кв. км до объединения с Красноярским краем;

5) Ямало-Ненецкий АО — 750, 3 тыс. кв. км;

6) Иркутская область (без Усть-Ордынского Бурятского АО) — 745, 5 тыс. кв. км;

7) Чукотский АО — 737, 7 тыс. кв. км;

8) Красноярский край (без автономных округов) — 710 тыс. кв. км (после полного объединения с автономными округами Красноярский край выходит на второе место в России — 2339, 7 тыс. кв. км);

9) Ханты-Мансийский АО — 523, 1 тыс. кв. км;

10) Магаданская область — 461, 4 тыс. кв. км.

В приведенном списке представлены исключительно регионы Сибири и Дальнего Востока. Среди них есть и малонаселенные автономные округа.

Расчеты для 89 субъектов федерации в соответствии с Конституцией 1993 г.

¶ 14*

¶ 419

¶ Глава 5 Региональная структура современной России

Самую небольшую площадь занимают Москва (1, 5 тыс. кв. км), Санкт-Петер­бург (1, 9 тыс. кв. км), Ингушетия (4, 3 тыс. кв. км), а также Адыгея (7, 6 тыс. кв. км), Северная Осетия (8 тыс. кв. км), Кабардино-Балкария (12, 5 тыс. кв. км), Карачаево-Черкесия (14, 1 тыс. кв. км), Чеченская Республика (15 тыс. кв. км), Калининград­ская область (15, 1 тыс. кв. км), Чувашия (18, 3 тыс. кв. км). Среди регионов с наи­меньшей площадью территории преобладают республики Северного Кавказа. Разница между самым большим (Якутия) и самым маленьким (Москва) субъектом федера­ции по размерам территории составляет более 2000 раз!

Отмечаются огромные различия в численности жителей российских регионов. Средняя численность населения в российском регионе по переписи 2002 г. состав­ляет 1631, 1 тыс. чел. Самыми большими показателями отличаются: Москва — 10382, 8 тыс. человек; Московская область — 6618, 5 тыс.; Краснодарский край — 5125, 2 тыс.; Санкт-Петербург — 4661, 2 тыс.; Свердловская область — 4486, 2 тыс.; Ростовская область — 4404 тыс.; Башкирия — 4104, 3 тыс.; Татарстан — 3779, 3 тыс.; Челябинская область — 3603, 3 тыс.; Нижегородская область — 3524 тыс. человек.

Характерной особенностью России является концентрация значительной части населения в столичных регионах. Однако по уровню концентрации населения в столи­це (более 7% всего населения) Россия заметно отстает от других, менее крупных стран.

Наименьшая численность жителей отмечалась по переписи 2002 г. в таких ре­гионах, как: Эвенкийский АО — 17, 7 тыс. человек; Корякский АО — 25, 2 тыс.; Тай­мырский (Долгано-Ненецкий) АО — 39, 8 тыс.; Ненецкий АО — 41, 5 тыс.; Чукотский АО — 53, 8 тыс.; Агинский Бурятский АО — 72, 2 тыс.; Усть-Ордынский Бурятский АО — 135, 3 тыс.; Коми-Пермяцкий АО — 136, 1 тыс.; Еврейская АО — 190, 9 тыс.; Республика Алтай — 202, 9 тыс. человек.

Таким образом, по численности жителей разброс между субъектами федера­ции составляет 587 раз! Если не считать автономные округа, входящие в состав кра­ев и областей или ликвидированные уже после переписи 2002 г. в процессе укруп­нения, то разница между Москвой и Чукоткой составляет 193 раза. Наименьшими показателями отличаются автономные округа и в целом регионы, имевшие в совет­ский период статус внутрирегиональных автономий (все регионы из последней десятки ранее являлись внутрирегиональными автономиями). Интересно, что Эвен­кия, занимающая последнее место по числу жителей, в то же время является чет­вертым регионом России по площади территории. Москва — самый маленький по территории регион одновременно является лидером по численности жителей!

Распределение территории и населения между регионами разного типа (по состоянию до укрупнения регионов) выглядит следующим образом.

• Республики занимают 28, 6% территории¹⁷. В них, по данным переписи 2002 г., проживает 16, 6% населения.

¹⁷ Но надо учитывать, что более 60% всей " республиканской" территории приходит­ся на одну Якутию.

¶ 5.2 Современный федерализм и политико-административная структура России

• Края, области и города федерального значения — 46, 6% территории, 81, 6% населения.

• Автономная область и автономные округа — 24, 8% территории. 1, 8% на­селения.

5.2.3