Факторы формирования региональной структуры

1. Этнокультурные факторы играют важную роль в связи с сохранением в несколько трансформированном виде института национально-территориальной автономии.

Россия является многонациональным государством. Его особенность состо­ит в сочетании численного доминирования русского этноса (79, 8% населения по данным переписи 2002 г. ^s) с наличием большого числа менее крупных народов, имеющих, как правило, небольшие территории компактного проживания. Явным доминированием русских отличаются регионы Центральной России, основной части Севера, Поволжья, Юга и Урала, наиболее населенные территории Сибири и Даль­него Востока (табл. 2 и 3, карта 3).

Одновременно на территории России можно условно выделить пять ареалов проживания других народов.

• Северо-Кавказский ареал (регионы, прилегающие к Главному Кавказскому хребту, Каспийскому морю и Нижней Волге, т.е. Юг Европейской части России). Наиболее крупными здесь являются народы северо-кавказской языковой семьи: нахско-дагестанская группа представлена чеченцами, ингушами, аварцами, даргин­цами, лакцами, лезгинами, табасаранами и др.; абхазо-адыгейская группа представ­лена кабардинцами, черкесами, адыгейцами, абазинами и др. Также здесь живут народы алтайской языковой семьи: тюркская группа — кумыки, карачаевцы, бал­карцы, ногайцы, азербайджанцы и др.; монгольская группа — калмыки. Иранская группа индоевропейской семьи представлена осетинами и татами.

• Волго-Уральский ареал (регионы Средней Волги, Прикамья, Южного Ура­ла). Здесь проживают народы тюркской группы алтайской семьи — татары, баш­киры, чуваши. Финно-угорская группа уральско-юкагирской семьи представлена мордвой, марийцами, удмуртами.

• Южно-Сибирский ареал (южные районы Западной и Восточной Сиби­ри). В этом ареале расселены представители алтайской семьи в лице тюркской группы (алтайцы, хакасы, тувинцы, шорцы, тофалары) и монгольской группы (буряты).

¹⁸ Правда, доля русских в населении России снижается. По переписи 1989 г., она пре­вышала 80%.

¶ Глава 5 Региональная структура современной России

• Северо-Западный ареал (Север Европейской части России). Этот ареал практически смыкается с Волго-Уральским ареалом на юго-востоке, но сам не является единым и раздроблен на части. Здесь проживают представители финно-угорской группы — карелы, коми, коми-пермяки, саамы. Также представлены ненцы (самодийская группа уральско-юкагирской семьи).

• Северный ареал (северные территории Сибири и районы Дальнего Востока). Для этого огромного ареала характерно крайне дисперсное расселение малочис­ленных северных народов. По численности выделяются только якуты (тюркская группа алтайской семьи). Также имеются народы уральско-юкагирской семьи: финно-угорская группа — ханты и манси, самодийская группа — ненцы, энцы, нганасаны, селькупы, юкагирская группа — юкагиры. Тюркская группа алтайской семьи представлена кроме якутов долганами. Тунгусо-маньчжурскую группу алтай­ской семьи представляют эвенки, эвены, нанайцы, ульчи, орочи, ороки, удэгейцы, негидальцы. Чукотско-камчатская семья — это чукчи, коряки и ительмены. Эски­мосско-алеутскую семью представляют эскимосы и алеуты. Кроме того, выделяют­ся изолированные народы — нивхи и кеты.

В то же время определение четких этнических границ является очень слож­ным процессом в связи со значительной чересполосицей, дисперсным расселением этнических групп, множеством многонациональных ареалов и т.п. Об относитель­но компактном расселении этнических групп можно говорить только на Северном Кавказе, отчасти в Волго-Уральском регионе и Южной Сибири, в гораздо меньшей степени — на Северо-Западе и уж в совсем минимальной — на Севере Сибири и Дальнем Востоке. Поэтому выделить крупные компактные ареалы проживания тех или иных этнических групп в России можно в очень ограниченном числе случаев.

Этнокультурные факторы начали определять политико-административную структуру сразу после Октябрьской революции. Хотя наличие в составе России фактических национально-территориальных автономий отмечалось и ранее. Пер­вым примером можно считать еще средневековое татарское Касимовское царство, созданное в XV в. Определенную автономию в составе Российской империи имели Польша, Финляндия, Хивинское ханство, Бухарский эмират, Калмыцкое ханство.

В советский период на основе более или менее компактных ареалов прожи­вания других народов России началось формирование национально-территориаль­ных автономий, сохранивших и даже повысивших свой статус после распада СССР. До начала укрупнения регионов в 2005 г. 32 субъекта федерации (включая все авто­номные округа) из 89 являлись национально-территориальными образованиями. В каждом из этих субъектов есть титульная этническая группа (понятие " титуль­ный" обозначает ту группу, которая дала название региону, а это подразумевает, что именно она является субъектом автономизации).

Две этнические группы оказываются титульными сразу для трех субъектов федерации. Буряты являются титульным этносом в Бурятии, Агинском Бурятском

¶ 5.2 Современный федерализм и политико-административная структура России

и Усть-Ордынском Бурятском АО; ненцы — в Ненецком, Ямало-Ненецком и Тай­мырском (Долгано-Ненецком) АО.

Наряду с этим существуют четыре " двудомные" (" двойные") национально-территориальные автономии, где титульными являются сразу два этноса: Кабарди­но-Балкария (кабардинцы и балкарцы), Карачаево-Черкесия (карачаевцы и черке­сы ^|9), Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО (долганы и ненцы) и Ханты-Мансий­ский АО (ханты и манси). Для некоторых " двудомных" автономий в начапе 1990-х гг. были характерны настроения в пользу их раздела на две соответствующие части. Как уже говорилось, Чечено-Ингушетия действительно разделилась на две респуб­лики. В Карачаево-Черкесии этот процесс был остановлен в самом начале, в Ка­бардино-Балкарии остался на уровне деклараций²⁰.

Уникальным субъектом федерации является Дагестан, где титульными яв­ляются многочисленные народы Дагестана²'. В Дагестане к числу местных титуль­ных народов можно отнести агулов, аварцев, даргинцев, кумыков, лакцев, лезгин, ногайцев, рутульцев, табасаранов, татов, цахуров²². В отличие от " двудомных" рес­публик в полиэтническом Дагестане движение за раздел на части оказалось более слабым. Одной из причин было наличие смешанной по национальному составу территории равнинного Дагестана, куда к настоящему времени переселилась зна­чительная часть горцев. Поэтому создание Кумыкстана, за которое выступали представители кумыкского национального движения, было совершенно невоз­можным (кумыки представляют коренное население значительной части равнин­ных территорий Дагестана). Да и вообще разделить Дагестан на компактные ареа­лы проживания этнических групп просто нереально. Наиболее сильное движение за создание отдельной республики было характерно для Южного Дагестана, насе­ленного лезгинами (идея Лезгистана).

Всего национально-территориальной автономией в составе России до нача­ла укрупнения регионов обладали 42 этнические группы. Это — практически все более или менее крупные этносы России. В этот список входят: адыгейцы, алтайцы,

¹⁹ Причем в соотпетстнии со сложившейся практикой в качестве коренных народов
Карачаево-Черкесии рассматрииаются еще три — русские, абазины и ногайцы. Это, в част­
ности, неформально учитывается при формировании органов власти.

²⁰ Отмечалась и очень слабая тенденция в пользу разделения Ханты-Мансийского АО.
В конце 1992 г. на Учредительном конгрессе народа манси имела место попытка провозгла­
сить создание Мансийского автономного округа, причем с переходом в состав Свердловской,
а не Тюменской области. Однако никаких правовых последствий эта декларация не имела.

²¹ В начале 1990-х гг. в многонациональном Дагестане высказывались идеи создания
здесь федеративной республики, т.е. федерации второго уровня. Однако территориально-
политический формат " федерации в федерации" невозможно вписать в современное рос­
сийское законодательство.

²² В высший орган власти Дагестана, существовавший по его прежней конституции, —
Госсовет входили по одному представителю от этих народов, а также от русских, азербайд­
жанцев и чеченцев. В 2006 г. Госсовет в соответствии с новой конституцией Дагестана пре­
кратил свое существование.

¶ Глава 5 Региональная структура современной России

башкиры, буряты, ингуши, кабардинцы, балкарцы, калмыки, карачаевцы, черкесы, карелы, коми, марийцы, мордва, якуты, осетины, татары, тувинцы, удмурты, хакасы, чеченцы, чуваши, евреи, коми-пермяки (до ликвидации Коми-Пермяцкого АО), коряки (до ликвидации Корякского АО), ненцы, долганы (до ликвидации Таймыр­ского (Долгано-Ненецкого) АО), ханты, манси, чукчи и эвенки (до ликвидации Эвенкийского АО), а также перечисленные выше титульные народы Дагестана. Правда, некоторым из них приходится делить автономию с другими титульными этносами.

Не обладают национально-территориальной автономией те народы, которые в советский период являлись титульными для союзных республик, — украинцы, белорусы, казахи, армяне, азербайджанцы и др. Но на территории России изначаль­но было практически невозможно выделить зоны компактного проживания этих групп. В 1941 г. лишились автономии и территории компактного проживания рос­сийские немцы.

Для самых малочисленных или дисперсно расселенных народов также не удалось создать национально-территориальные автономии. Например, не получили автономию эвены, являющиеся четвертым по численности народом Севера. На Се­верном Кавказе сразу для большой группы народов был создан единый Дагестан. Вообще для наименее крупных этнических групп или небольших анклавов в СССР использовался институт национальных районов (т.е. национальных ATE более низ­кого, субрегионального уровня), который в современной России не получил широ­кого распространения.

Что касается русского этноса, то его деление на субэтнические и региональ­ные группы в настоящее время практически не выражено. Наиболее распростра­ненные геоструктуры русской идентичности слишком велики, чтобы служить ос­новой для регионального деления (северные и южные русские, уральцы, сибиряки и т.п.)²³. Субэтнические и лингвистические границы в XX в. практически стерлись. Поэтому внутренняя субэтническая структура русского этноса практически никак не влияет на структуру АТД. Она отчасти воспроизводится в структуре федераль­ных округов, но с небольшой точностью (например, Тюменская область с ее си­бирской идентичностью входит в состав Уральского федерального округа).

2. Исторические факторы также оказали большое влияние на современное российское АТД. Прежде всего, их влияние отмечается на территории " русских" регионов в Европейской части России. Многие области в этой части страны восхо­дят к дореволюционным губерниям.

Подавляющее большинство краевых и областных центров в Европейской час­ти России являлись губернскими или областными центрами до 1917 г. и фигурируют

^и Эти пространственные мегаструктуры воспроизводились только во время после­революционного укрупнения регионов, когда существовали Северная и Уральская области, Сибирский и Дальневосточный края и др.

¶ 5.2 Современный федерализм и политико-административная структура России

в этом качестве с XVIII—XIX вв. Полицентрическая региональная структура с систе­мой центров, примерно соответствующей современной, складывалась в России в XVIII—XIX вв. по мере формирования губернской сетки AT Д.

Всего из числа 55 нынешних краевых и областных центров 39 выполняли эту функцию до революции, они могут условно и по российским меркам считаться историческими²⁴. Практически все губернские столицы сохранились в качестве сов­ременных административных центров (исключения — Новороссийск, Новочер­касск, Тобольск). Наоборот, некоторые областные центры, созданные в советское время, не смогли состояться в этом качестве (Великие Луки, Балашов, Арзамас, Ка­менск-Шахтинский, Череповец, Рыбинск и др.). В Центральной России губерн­скими столицами до революции не являлись Белгород, Брянск, Иваново и Липецк. На Севере эти функции не выполнял Мурманск, на Волге — Волгоград (прежний Царицын). Столицей Области Войска Донского служил Новочеркасск (затем на ее основе возникла Ростовская область с новой столицей Ростовом-на-Дону). В целом же региональная структура Европейской части России сложилась до революции.

Стоит заметить, что отдельные ATE в Центральной России восходят к са­мым древним региональным структурам — княжеств и республик, сложившихся в домосковский период. Это относится (помимо Москвы) к Твери, Смоленску, Ряза­ни, Владимиру, Ярославлю, Нижнему Новгороду, Новгороду, Пскову. Менее круп­ными княжескими столицами являлись Кострома и Калуга, ставшие затем губерн­скими и областными столицами. Однако далеко не все крупные княжеские столи­цы сохранили свой статус региональных центров и могут считаться " неудавшимися центрами". Так, его утратили Ростов и Суздаль.

Исторические факторы играют заметно меньшую роль в формировании ре­гиональной структуры на Урале, в Сибири и на Дальнем Востоке. На Востоке страны значительно больше региональных центров, возникших только после революции, — Екатеринбург, Челябинск, Курган, Тюмень, Новосибирск, Барнаул (возник после Февральской революции), Кемерово, Магадан и Южно-Сахалинск. Старейший ис­торический и политико-административный центр Сибири — Тобольск фактически уступил столичные функции Тюмени.

Также в состав дореволюционной России не входила Калининградская об­ласть. Только после Второй мировой войны сформировалась в нынешнем виде Са­халинская область (до революции она существовала на севере острова).

Основными новообразованиями XX в., связанными уже с советской истори­ей, являются национально-территориальные автономии, сложившиеся за счет дей-

²⁴ Следует сделать оговорку для дореволюционной Приморской области. Ее центром был Хабаровск, затем — Владивосток. При этом Хабаровск служил столицей Приамурского генерал-губернаторства. Оба города можно признать " историческими" региональными цент­рами.

¶ Глава 5 Региональная структура современной России

ствия этнокультурного фактора. До революции только Петрозаводск, Казань, Уфа, Владикавказ (Терская область) и Якутск являлись региональными административ­ными центрами. Центром дореволюционного Дагестана была не Махачкала, а Те-мир-Хан-Шура (нынешний Буйнакск). Административные центры 16 республик, одной автономной области и 10 автономных округов получили этот статус только в советское время. Некоторые из них теперь начинают утрачивать этот статус в связи с укрупнением регионов.

Добавим, что отдельные российские регионы ведут свою историю от государ­ственных образований, сложившихся за рамками Московской Руси, прежде всего — Казанское и Астраханское ханства. При этом бывшее Казанское ханство сохранило этническую специфику, и его историческое ядро представляет теперь Республика Татарстан. Напротив, Астраханское ханство утратило татарское доминирование, и Астрахань является центром " русской" области (хотя и с довольно высокой долей татар и казахов). Аналогично Тюменская область отчасти восходит к Сибирскому ханству, но отличается небольшой долей сибирских татар и не имеет признаков национальной автономии. Следует также отметить, что Тува являлась независи­мым государством в первой половине XX в. (столицей был и остался Кызыл). Более или менее зрелыми признаками государственности (или протогосударственно-сти) обладали до вхождения в состав России и некоторые другие этносы, у кото­рых складывалась своя система автономного управления (например, на Северном Кавказе, в Якутии и др.).

Анализируя влияние исторических факторов на современное АТД, нужно сделать ряд допущений.

• Национально-территориальные автономии в нынешнем виде являются продуктом советской эпохи. В то же время некоторые народы располагали своими государственными образованиями до вхождения в состав России.

• При том, что большинство региональных центров в " русских" регионах возникло в этом качестве в XVIII—XIX вв. (или даже фигурировало в качестве сто­лиц древнерусских княжеств), границы соответствующих регионов претерпели серьезные изменения.

Таким образом, роль исторических факторов в России отличается от ситуа­ции в европейских странах. В Европе в условиях плотно заселенного пространства прежние феодальные по происхождению региональные структуры нередко сохра­нились в прежнем виде со всеми своими историческими границами. В России су­ществует феномен исторических региональных центров, но весьма условный. Если в Европе историческими считаются региональные центры, сложившиеся в Средне­вековье, то в российском случае эта история началась в XVIII в. Историческими по европейским меркам " глубины корней" у нас являются немногочисленные регио­нальные центры, бывшие столицами княжеств. В России слабо развит феномен ис-

¶ 5.2 Современный федерализм и политико-административная структура России

торических границ, поскольку региональные границы постоянно менялись на всех исторических этапах, и лишь исторические центры (и то далеко не все) сохраняли свою роль пространственных ориентиров, вокруг которых формировались зоны тя­готения, хинтерланды.

3. В нынешней ситуации целесообразно говорить о большом влиянии демо­
графических (социально-географических) факторов, т.е. о формировании регионов в
виде зон расселения со своими организующими центрами. По этому принципу
новые регионы возникли в процессе освоения пространства, особенно на Восто­
ке. В советский период большинство " русских" регионов создавалось в процессе
индустриализации и освоения, когда вокруг новых или сильно разросшихся старых
центров складывались узловые районы.

В то же время для многих регионов России характерны слабая конгруэнт­ность с зонами расселения, значительный внутренний полицентризм и эксцентри­ситет. Это можно объяснить низкой плотностью населения, в связи с чем суще­ствуют обширные периферии, которые трудно отнести к зоне тяготения того или иного крупного города.

4. Что касается природно-географических факторов, то в российских условиях
они оказали меньшее влияние на АТД, чем во многих других странах (карта 4). Рос­
сия с физико-географической точки зрения представляет собой слабо расчленен­
ное пространство с небольшим числом внутренних барьеров, к которым могли
бы быть привязаны региональные границы. Более того, природные барьеры в ред­
ких случаях играют роль региональных границ.

Природные границы встречаются среди межрегиональных границ в России, но довольно редко. В русской истории расселение обычно шло вдоль рек, и реки играли роль не барьеров, а, наоборот, линий, вдоль которых формировались зоны расселения. К числу редких ярких примеров природных границ можно отнести границу Красноярского края и Хакасии, проведенную по Енисею, границу Иркут­ской области и Бурятии на озере Байкал. В Центральной России Ока служит гра­ницей Владимирской и Нижегородской областей. Отдельные участки Волги игра­ют роль границы Ивановской и Нижегородской областей, Чувашии и Марий Эл. Река Кубань и ее крупный приток Лаба разделяют Краснодарский край и Адыгею (отчасти являясь и этническими границами). В Сибири также интересна граница Бурятии и Читинской области, проведенная по реке Витим.

В России немного крупных горных хребтов. Но там, где они есть, они стали играть роль межрегиональных границ. По Уралу проходит граница Республики Ко­ми с Ямало-Ненецким и Ханты-Мансийским АО, северная часть границы Перм­ского края и Свердловской области. Горные хребты отделяют Республику Алтай от Тувы и Кемеровской области, Приморский и Хабаровский края. Становой хребет разделяет Амурскую область и Якутию.

¶ Глава 5 Региональная структура современной России

В целом природные факторы не являются принципиально важными факто­рами регионализации в России. Только в случае с Сахалинской областью, располо­женной на островах (Сахалин и Курильские острова), они сыграли решающую роль при формировании региона. Как правило, природные границы в России представ­лены небольшими реками и некрупными водоразделами местного значения, кото­рые просто служили удобными ориентирами при делимитации.

Современное российское АТД сложилось под влиянием комплекса этно­культурных, исторических и демографических факторов. В первом приближении оно определяется этнокультурными и историческими факторами, поскольку часть регионов является национально-территориальными автономиями, а другая — вос­ходит к дореволюционным административно-территориальным образованиям. В то же время уровень " укорененности" регионов в пространстве оказывается слабым, поскольку только в 1708 г. в стране началось формирование регулярного АТД — в условиях предельной административной чересполосицы Московской Руси, за ко­торой потерялись действительно исторические (по европейским меркам) регио­нальные границы домосковского конфедеративного периода.

Поэтому в нынешних условиях российский регион больше соответствует де­мографическим, а не историческим критериям, представляя в своей основе узло­вой район, сложившийся на основе сферы влияния определенного центра (но включая значительные периферии, имеющие слабые связи с соответствующими административными центрами). Именно в таких условиях формировались регионы в советский период в условиях плановой экономики и жесткого администрирова­ния. Как результат, иная историческая принадлежность многих конкретных терри­торий, как правило, забыта их населением, и региональная идентичность формально привязана к существующим административным единицам и их границам.

Этот вывод подтверждается при анализе топонимики и типа столичности российских регионов. Россия отличается максимальным для всех стран мира коли­чеством наименований ATE (используются шесть наименований — республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный ок­руг). При этом концепции названий в подавляющем большинстве определяются двумя типами:

• этнический тип — название национально-территориальной автономии, связанное с титульными этносами;

• " центральный" тип — подавляющее большинство " русских" регионов на­звано по их административным центрам.

Природный тип названия ATE встречается редко, в основном на Востоке, где регионы больше связаны с крупными физико-географическими объектами. От­сюда такие названия, как Алтайский край, Приморский край (расположен на бере-

¶ 5.2 Современный федерализм и политико-административная структура России

гах Японского моря и является воротами России на Тихом океане). Амурская, Кам­чатская, Сахалинская области²⁵.

Абсолютное доминирование " центрального" типа названий подтверждает тезис о том, что российские регионы складывались в виде внутренне централизо­ванных сфер влияния определенных административных центров (с крайне измен­чивыми границами подчиненных территорий в условиях слабо заселенного про­странства²⁶). В централизованном бюрократическом государстве, как в Российской империи, так и в СССР, такая тенденция оказалась наиболее объективной. Прак­тически все регионы характеризуются доминирующей столицей, у которой, как правило, нет сопоставимых по значению (числу жителей, экономическому потен­циалу) конкурентов. Число субъектов федерации, где в административном центре проживает более половины жителей, невелико (Магаданская, Камчатская, Омская. Новосибирская, Астраханская области, а также Ненецкий и Таймырский АО). Но достаточно редки и ситуации, когда в рамках региона существуют вторые центры, которые по числу жителей сопоставимы с административными центрами (проти­воположные ситуации — Вологодская, Кемеровская области²⁷).

Морфология российской политико-административной структуры характери­зуется следующими особенностями:

• очень высокий уровень дробности АТД, который является одним из са­мых больших в мире;

• уникально высокий уровень вариативности АТД, связанный с наличием шести региональных наименований, статусной дифференциацией и наличием слож-носоставных регионов;

• наличие двух регионов с вынесенными центрами — Ленинградской и Московской областей;

• наличие островного региона — Сахалинской области;

• наличие региона-эксклава — Калининградской области.

Эти особенности морфологии вызывают дискуссии о необходимости ре­формы АТД. В качестве серьезной политической проблемы нередко воспринима­ется дробность административной сетки, которая воспринимается как проблема управляемости.

²⁵ Не сохранилось название " Енисейская губерния", уступив место Красноярскому краю.

²⁶ Однако и геометрические межрегиональные границы, характерные для слабо заселен­
ных стран, и России встречаются редко, даже на Севере. Среди немногочисленных приме­
ров — участки границы Карелии и Мурманской области, Республики Коми и Ненецкого АО.

²⁷ Город Череповец превосходит по числу жителей Вологду, а Новокузнецк — Кеме­
рово. На этом основании Вологду — старинный город и бывший губернский центр можно
отнести к разряду исторических региональных центров. Кроме того, есть совершенно осо­
бый случай Ингушетии, где после создания республики была построена новая столица —
Магас, относящаяся к столичным центрам американского типа (небольшая численность
жителей и сугубо административные функции).

¶ Глава 5 Региональная структура современной России

5.2.4

Проблемы дробности административно-территориального деления и укрупнения регионов

В течение XX в. российское АТД эволюционировало в сторону дробления и услож­нения в связи как с развитием института национально-территориальной автономии в условиях полиэтнического государства, гак и с процессами освоения территории. На данном этапе результаты этого процесса оцениваются очень неоднозначно, и на официальном уровне ставится вопрос о необходимости укрупнения регионов и, в целом, поиске более простой региональной структуры".

В дискуссиях конца 1990-х гг. и начала XXI в. официальными лицами часто высказывались предложения о резком снижении дробности АТД. Менее радикаль­ные предложения связаны с укрупнением сетки АТД до примерно 50 субъектов фе­дерации (явная аналогия с США). Примерно с такими предложениями в 2001 г., например, выступали вологодский губернатор В. Позгалев и ярославский губерна­тор А. Лисицын. По данным СМИ, кемеровский губернатор А. Тулеев в 1998 г. предлагал разделить Россию на 25—30 регионов, в 2000 г. — на 30—35.

Существуют и более радикальные предложения, заключающиеся в том, чтобы оставить на территории России всего лишь от 7 до 15 регионов. Создание в 2000 г. семи федеральных округов воспринималось некоторыми наблюдателями как шаг к радикальному укрупнению сетки АТД через превращение в субъекты федерации этих округов (такие намерения, однако, отрицались представителями федераль­ного центра). Высказывались идеи о создании субъектов федерации на основе вось­ми межрегиональных ассоциаций (в 2000 г. с этим выступал свердловский губерна­тор Э. Россель, ранее премьер-министр Е. Примаков отмечал, что восемь ассо­циаций имеют большое политическое будущее, что воспринималось в том же кон­тексте). Лидер депутатской группы " Народный депутат" в Госдуме Г. Райков предла­гал в 2000 г. создать 12—15 субъектов федерации.

Предложения об укрупнении регионов высказывали и другие политические деятели. С идеей создания укрупненных федеральных земель выступал в 2001 г. лидер партии " Яблоко" Г. Явлинский. Лидер ЛДПР В. Жириновский предлагает не только укрупнение субъектов федерации, но и " губернизацию" т.е. выравнивание статуса регионов с полной ликвидацией института национально-территориальной автономии. Действительно, радикальное укрупнение регионов невозможно без пол­ной или частичной отмены национально-территориальных автономий: именно ав­тономии являются политико-административными образованиями XX в. и отлича­ются, как правило, небольшим населением и слабой ресурсной базой.

См. также: |Миронов, 1996; Михайлов, 1999|.

¶ 5.2 Современный федерализм и политико-административная структура России

В начале XXI в. дробная сетка АТД стала восприниматься как проблема, подлежащая решению на официальном уровне. После принятия в 2001 г. соответ­ствующего закона был стимулирован процесс объединения субъектов федерации. Первым случаем стали Пермская область и Коми-Пермяцкий АО. Они с 2003 г. начали объединительный процесс, который привел к образованию нового регио­на — Пермского края 1 декабря 2005 г. Вторым примером является Красноярский край: процесс объединения начался в 2005 г., в 2007 г. этот край окончательно объ­единяется с Таймырским (Долгано-Ненецким) и Эвенкийским АО. В 2005 г. на­чался процесс объединения Камчатской области и Корякского АО, в 2006 г. — Ир­кутской области и Усть-Ордынского Бурятского АО. Рассматриваются другие ва­рианты укрупнения субъектов федерации.

На официальном уровне формируется позиция в пользу слияния самых мелких регионов с более крупными и прежде всего — решения таким способом проблемы сложносоставных субъектов федерации. Этот процесс находится в на­чальной стадии, хотя высказываются предположения о проведении радикальной конституционной реформы с существенным укрупнением регионов и, соответст­венно, созданием принципиально иной политико-административной карты.

5.2.5

Система федеральных округов

Новацией в российской политико-административной структуре в мае 2000 г. стало создание семи федеральных округов (табл. 4). Это решение было одним из первых, принятых В. Путиным в области региональной политики.

Федеральные округа представляют собой промежуточный управленческий уровень, созданный для удобства централизованного управления и контроля [Алаев, 2000; Кистанов, 2000; Туровский, 2003; Перспективы российского федерализма..., 2002]. Федеральные округа не меняют, а дополняют российское АТД. Как неодно­кратно подчеркивалось в выступлениях руководителей страны, федеральные округа не являются новыми субъектами федерации и новым АТД: основным региональ­ным уровнем остается уровень субъектов федерации. Важно отметить, что феде­ральные округа не предусмотрены российской конституцией и созданы указом президента в рамках его полномочий.

Федеральные округа представляют собой крупные политико-администра­тивные структуры, посредством которых центр осуществляет контроль за ситуацией во многочисленных субъектах федерации. Их создание стало реализацией многих прежних идей об упрощении территориального формата работы центра с региона­ми и размещения на новом " укрупненном" управленческом уровне политических структур, полностью подконтрольных центру.

¶ Глава 5 Региональная структура современной России

Например, еще весной 1997 г. в интервью президентского советника Л. Смир-нягина говорилось о готовящемся создании 24 федеральных округов. На новом управленческом уровне предполагалось разместить федеральные структуры и пре­жде всего институт полномочных представителей президента. Однако указ Б. Ель­цина от 9 июля 1997 г., усилив институт полпредов, не изменил территориальный формат их работы, связанный с отдельными субъектами федерации, а не их воз­можными объединениями. Хотя прецеденты назначения одного полпреда сразу для нескольких субъектов федерации имелись: в конце 1996 г. бывший ставропольский губернатор П. Марченко был назначен полномочным представителем президента по Ставропольскому краю и четырем республикам — Адыгее, Карачаево-Черкесии, Кабардино-Балкарии и Дагестану.

Идеи создания промежуточного управленческого уровня для упрощения ра­боты центра с 89 регионами высказывались многими политическими деятелями. В 1998 г. мэр Москвы Ю. Лужков предлагал создать для этой цели 12 территори­альных конгломератов. В начале 2000 г. было несколько инициатив подобного рода. Свердловский губернатор Э. Россель выступил за назначение центром генерал-гу­бернаторов, выполняющих контрольные функции сразу для нескольких регионов (очевидная аллюзия с ситуацией XIX в.). В открытом письме председателя правле­ния Конгресса муниципальных образований того периода, мэра Краснодара В. Са-мойленко предлагалось создать 10—12 экономических районов, управляемых из центра (это уже напоминает советскую сетку экономических районов, в которых, однако, не было общерайонных управленческих структур).

В конечном итоге президент В. Путин ввел своим указом семь федеральных округов. Этими округами стали: Северо-Западный (центр — Санкт-Петербург), Цен­тральный (Москва), Северо-Кавказский (вскоре переименован в Южный, Ростов-на-Дону), Приволжский (Нижний Новгород), Уральский (Екатеринбург), Сибир­ский (Новосибирск) и Дальневосточный (Хабаровск). Главным органом власти на уровне федеральных округов стали полномочные представители президента.

Новая политико-административная структура федеральных округов отлича­ется предельно укрупненным форматом, как бы контрастируя с дробной региональ­ной сеткой. Эффективность федерального контроля в рамках столь крупных обра­зований также является дискуссионным вопросом. Например, мэр Москвы Ю. Луж­ков в своей вышедшей в 2002 г. книге " Путь к эффективному государству: план преобразования системы государственной власти и управления в Российской Фе­дерации" предлагал создать 12—15 федеральных округов (в частности — выделить Центральный столичный округ в составе Москвы и Московской области). В том же 2002 г. президент Бурятии Л. Потапов высказывался за более дробное деление страны на федеральные округа с учетом экономической специфики (фактически

¶ 5.2 Современный федерализм и политико-административная структура России

речь шла о разделе самого крупного — Сибирского округа на западную и восточ­ную части²⁹).

Предметом споров стали и границы некоторых федеральных округов. Ясно, что при столь крупном формате трудно обеспечить полное соответствие границ округов структурам региональной идентичности, да и такая задача прямо не стави­лась³⁰. Поэтому, например, Северо-Кавказский округ уже через месяц после пре­зидентского указа был переименован в Южный: принадлежность к Северному Кавказу не характерна для двух регионов Нижней Волги — Волгоградской и Астра­ханской областей, включенных в этот округ. Власти Башкирии выражали недо­вольство включением республики в Приволжский, а не Уральский округ. Ана­логичные настроения бытовали в Пермской области, Удмуртии и Оренбургской области, которые в советский период входили в Уральский экономический район. Спорным моментом стало включение Тюменской области с ее западно-сибирской идентичностью в состав Уральского округа.

Споры вызвало и размещение некоторых окружных столиц. Приволжский округ отличается большим эксцентриситетом, поскольку его столицей стал рас­положенный на окраине Нижний Новгород (этот статус не получила конкурирую­щая с ним Самара).

В целом введение федеральных округов стало частью политики федерально­го центра по укреплению институтов централизованного контроля. Само их созда­ние вызвало недовольство многих региональных элит и бурные дискуссии об их эффективности. Некоторые политики как в регионах, так и в центре выступали за их упразднение³². Позиция новгородского губернатора М. Прусака, высказанная в 2001 г., состояла в том, что полпреды нужны не во всех округах, а только в тех, где политическая ситуация отличается нестабильностью (такая точка зрения напо­минает о дореволюционных генерал-губернаторствах, которые покрывали не всю территорию страны).

В то же время возникла идея по созданию федеральных округов на базе от­дельно взятых субъектов федерации. Эта идея противоречит самой концепции фе-

²⁹ Можно вспомнить, как и 1930 г. Сибирский край был разделен на Западно-Си­бирский и Восточно-Сибирский. В советский период отдельно выделялись Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский экономические районы.

¹⁰ На самом деле границы федеральных округов практически совпали с границами военных округов.

³¹ В советское время Башкирию включали то в Поволжский, то в Уральский эконо­
мические районы. При этом географически она, конечно, ближе к Уралу, и значительная
часть ее территории находится в горах Южного Урала.

³² С этим в мае 2003 г. выступил даже спикер Госдумы Г. Селезнев. Из региональных
лидеров систему федеральных округов больше других публично критиковали президент
Башкирии М. Рахимов, губернатор Свердловской области Э. Россель, новгородский губер­
натор М. Прусак.

¶ Глава 5 Региональная структура современной России

деральных округов, которые объединяют несколько субъектов федерации. Но она соответствует потребностям в более жестком контроле за отдельными регионами. Особенно часто такая идея высказывалась в отношении Калининградской области (например, спецпредставителем президента по Калининградской области Д. Рого­зиным).

Федеральные округа являются типичным примером ведомственной сетки, созданной для того, чтобы обеспечить более эффективное функционирование ин­ститута президента. Аналогичные сетки могут создаваться в рамках других инсти­тутов власти. Сеткой федеральных округов пользуются, например, Генеральная прокуратура (отделы Генеральной прокуратуры в федеральных округах), Мини­стерство внутренних дел (главные управления МВД в федеральных округах). В то же время в системах Министерства обороны и арбитражных судов используются свои ведомственные сетки, объединяющие субъекты федерации.

Территория России делится на шесть военных округов Министерства обо­роны и один особый район (табл. 6). Границы этих округов в основном совпада­ют с границами созданных позднее федеральных округов. Московский военный округ соответствует Центральному федеральному округу, Северо-Кавказский во­енный округ — Южному федеральному округу. Полностью совпадают границы и названия двух военных и федеральных округов — Сибирского и Дальневосточно­го. В то же время Приволжско-Уральский военный округ включает в себя террито­рии Приволжского и Уральского федеральных округов (объединение двух соответ­ствующих военных округов в последний раз осуществлено в 2001 г.). Отдельно существует Калининградский особый район (регион Северо-Западного федераль­ного округа). Остальная часть Северо-Западного федерального округа представ­ляет собой Ленинградский военный округ. Особенностью Сибирского федераль­ного округа является расположение его штаба в Чите³³. Штаб Приволжско-Ураль-ского военного округа находится в Екатеринбурге.

Система укрупненных судебных округов создана в России для арбитражных судов (для судов общей юрисдикции существуют только проекты их создания). Территория России поделена на 10 таких округов (табл. 5) — Северо-Западный (суд расположен в Санкт-Петербурге), Московский (Москва), Центральный (Брянск), Волго-Вятский (Нижний Новгород), Поволжский (Казань), Северо-Кавказский (Краснодар), Уральский (Екатеринбург), Западно-Сибирский (Тюмень), Восточно-Сибирский (Иркутск) и Дальневосточный (Хабаровск). Границы судебных окру­гов серьезно отличаются от границ федеральных округов, сами суды тоже далеко не всегда располагаются в центрах федеральных округов. Обычно судебные округа

⁵³ Сибирский военный округ в его нынешних границах возник в 1998 г. в результате объединения Сибирского и Забайкальского (с центром в Чите) военных округов.

¶ 5.2 Современный федерализм и политико-административная структура России

с " необычными" границами создаются для того, чтобы снизить зависимость су­дебных решений от позиции властей того или иного региона.

5.2.6