Статус автономных округов

Регионами с наиболее низким фактическим статусом в России являются автоном­ные округа, входящие в состав других субъектов федерации. Это во многом под­твердил Федеративный договор (его третий вариант был подписан всеми автоном­ными округами, включая Чукотский, и Еврейской АО).

⁵⁴ В Совете Федерации против этого закона выступили также представители Каре­лии, так как карельский язык изначально создан на латинице и, в отличие от татарского, никогда на кириллицу не переводился.

¶ 5.3 Статус субъектов федерации и проблема территориально-политической асимметрии

Особым типом субъектов федерации в России являются сложносоставные субъекты федерации (еще их называют " матрешечными"). Это — края и области, в состав которых входят автономные округа. Всего до начала процессов укрупнения субъектов федерации насчитывалось семь сложносоставных субъектов федерации, поскольку в состав Тюменской области и Красноярского края входили по два авто­номных округа [Добрынин, 1998].

Парадоксальная с правовой точки зрения ситуация возникла после принятия Конституции 1993 г., которая уравняла в правах внутрирегиональные автономии со своими краями (областями). Однако из состава краев (областей) автономные округа не вышли. Поэтому использование принципа равноправия в этой ситуации отнюдь не решило проблему статусной асимметрии.

Российская Конституция оставила возможности для урегулирования ситуа­ции вокруг внутрирегиональных автономий. Статья 66 предполагает принятие ин­дивидуальных законов об автономных областях и автономных округах, которые могут уточнять их статус. Также она предусматривает возможность урегулирования отношений между краями (областями) и автономными округами с помощью феде­ральных законов и двусторонних договоров. Однако эти положения Конституции практически никогда не использовались.

Неудачей завершилась и попытка принятия федерального закона " Об осно­вах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами". Этот закон был принят Госдумой и одобрен Советом Федерации в 1997 г., но затем отклонен президентом. В 2003 г. он снят с рассмотрения.

Ситуация после 1993 г. развивалась в сторону выравнивания статуса автоном­ных округов и других субъектов федерации. Статус равноправных субъектов федера­ции позволил автономным округам установить прямые отношения с центром, в том числе финансово-бюджетные. На территории автономных округов действовало толь­ко российское и собственное законодательство, а краевая (областная) юрисдикция отсутствовала. В то же время включение территории автономных округов в состав территории краев (областей) предполагало право на участие в формировании крае­вых (областных) органов власти. На практике одни автономные округа этим пра­вом пользовались, тогда как другие дистанцировались от краев (областей), подчер­кивая свою независимость.

Однако фактический статус автономных округов был следствием их инди­видуальных отношений в рамках сложносоставных субъектов федерации. Отноше­ния между краями (областями) и автономными округами на этапе 1993—2000 гг. определялись в основном экономическими и в меньшей степени этнополитиче-скими факторами.

Экономические факторы оказали самое большое влияние на развитие этих отношений.

¶ Глава 5 Региональная структура современной России

Во-первых, определились автономные округа, которые по экономическому потенциалу превосходят свои области. Это — Ханты-Мансийский и Ямало-Ненец­кий АО, которые относятся к числу экономически наиболее сильных регионов, так как на их территории добывается основная часть нефти и природного газа в Рос­сии. На территории собственно Тюменской области (т.е. на юге) проживает немно­гим более 40% всего населения Тюменской области, считая округа. Число жителей в Ханты-Мансийском АО превысило число жителей на Юге Тюменской области. По финансово-экономическим показателям Ханты-Мансийский АО находится на втором месте в России после Москвы.

В этой ситуации логическим следствием стало политическое обособление автономных округов от области. В ходе этого конфликта тюменская администра­ция мотивировала необходимость сохранения единства области тем, что в регионе сложился единый социально-экономический комплекс с единой системой жизне­обеспечения, в рамках которого юг обеспечивает север сельскохозяйственной про­дукцией и принимает на постоянное место жительства людей, отработавших на севере. В автономных округах утверждали, что Тюмень намерена объединить бюд­жеты трех субъектов федерации и " грабить" округа. Окружные администрации ак­тивно отстаивали тезис о " двух властях", заявляя, что если по конституции округ и область равноправны, на территории округа не может быть двух властей — окруж­ной и областной.

Обострение отношений произошло в 1996 г., когда автономные округа фак­тически отказались от участия в выборах губернатора Тюменской области, подчер­кивая свою независимость. В конфликтной ситуации федеральный центр был вы­нужден прибегнуть к согласительным процедурам, которые не увенчались успехом.

В частности, вышел президентский указ от 13 сентября 1996 г. " О выборах глав исполнительной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов", в котором разрешалось (но не назначалось!) од­новременное проведение выборов губернаторов всех трех территорий. Тюменская областная Дума 17 сентября 1996 г. назначила выборы губернатора Тюменской обла­сти на 27 октября, а Ханты-Мансийскому и Ямало-Ненецкому автономным округам предложено провести в этот день выборы губернаторов автономных округов. Одна­ко, несмотря на вмешательство центра в лице премьер-министра В. Черномырдина, обеспечить проведение выборов в один день не удалось. В Ямало-Ненецком АО вы­боры губернатора прошли 13 октября 1996 г., в Ханты-Мансийском АО — 27 ок­тября. Выборы губернатора Тюменской области состоялись только в декабре. Ямало-Ненецкий АО в них не участвовал. Ханты-Мансийский округ допустил их прове­дение на своей территории, но фактически выборы были сорваны. Явка избирателей в округе составила всего 15, 8%. На этом основании выборы губернатора Тюмен­ской области на территории округа местная избирательная комиссия признала не-

¶ 5.3 Статус субъектов федерации и проблема территориально-политической асимметрии

состоявшимися (существует порог явки — 25%), и второй тур выборов в округе по тем же причинам не проводился вовсе.

Именно автономные округа Тюменской области играли главную роль в от­стаивании интересов всех автономных округов и, главное, права на самостоятель­ность и независимость от краев и областей. Решить проблему на федеральном уровне на том этапе не удалось, тем более, что центр не мог не считаться с позицией клю­чевых с экономической точки зрения субъектов федерации. Так, в августе 1996 г. Конституционным судом при рассмотрении проблем взаимоотношения окружных и областных властей было рекомендовано разрешать все трения путем консульта­ций между представительными органами власти и администрациями обоих уров­ней. Однозначного решения о принципах разграничения полномочий между вла­стями принято не было, что дало новый толчок развитию конфликта. Разбиратель­ство в Конституционном суде оказалось долгим и фактически безрезультатным. Решение Конституционного суда, принятое в июле 1997 г. и подтвердившее вхож­дение автономных округов в состав Тюменской области, было воспринято в окру­гах с большим недовольством, но на самом деле лишь подтвердило статус-кво.

В автономных округах Тюменской области и особенно в самом северном и обособленном Ямало-Ненецком АО были сильны настроения в пользу выхода из состава Тюменской области. Эта идея, в частности, обсуждалась в 1997 г. и возникала всякий раз при обострении конфликта.

С конца 1997 г. Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО начали выраба­тывать другую формулу отношений с Тюменью. В ситуации демографического пе­ревеса они могли претендовать на власть в Тюмени. Поэтому в декабре 1997 г. ок­руга приняли участие в выборах Тюменской областной думы и фактически взяли ее под свой контроль. Позднее, в начале 2001 г. выходец из Ханты-Мансийского АО С. Собянин был избран губернатором Тюменской области и на первых порах вы­ступал за сохранение выгодного округам статус-кво.

Во-вторых, выделились экономически перспективные округа, которые также обычно дистанцировались от краев и областей, рассчитывая на самостоятельное использование своих ресурсов. Особенно характерна ситуация в Ненецком АО с его богатыми запасами нефти. Власти Ненецкого АО также дистанцировались от обла­стных властей, сведя отношения к минимуму. Самостоятельность демонстрирова­ли Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО и Корякский АО, где местные элиты са­ми стремились контролировать природные ресурсы. В том же положении оказался и Эвенкийский АО, являющийся перспективной нефтегазоносной провинцией.

Наиболее слабыми и мало перспективными с экономической точки зрения оказались три округа — Коми-Пермяцкий, Агинский Бурятский и Усть-Ордынский Бурятский. Интересно, что именно эти и только эти округа отличаются заметной долей или преобладанием титульного населения. Поэтому в их случае стимулом обособления становился этнический фактор. В то же время, не располагая значи-

¶ Глава 5 Региональная структура современной России

тельными экономическими ресурсами, эти округа избегали конфронтации со свои­ми областями и даже, напротив, стремились к сотрудничеству. Пример наиболее налаженных и конструктивных отношений показали Пермская область и Коми-Пер­мяцкий АО (которые и пришли в итоге к объединению).

Изменение ситуации началось после 2000—2003 гг., когда наличие в составе России сложносоставных субъектов федерации стало восприниматься федеральными властями как политическая проблема. Идеи укрупнения субъектов федерации в первую очередь затрагивали интересы автономных округов, поскольку их объеди­нение с краями (областями) позволяло решить сразу две проблемы — дробной сетки АТД и наличия правовой коллизии со сложносоставными субъектами. Первое ук­рупнение субъектов как раз и было связано с объединением области и автономного округа.

В 2003 г. приняты принципиально важные для автономных округов поправки в федеральное законодательство. Эти поправки предусматривают передачу с 1 ян­варя 2005 г. части полномочий, которыми до сих пор пользовались автономные округа, краевым (областным) властям. Юрисдикция краев (областей) начинает час­тично, но реально распространяться на территорию автономных округов (иное рас­пределение полномочий возможно только в случае индивидуальных договоренно­стей краев (областей) с автономными округами, т.е. при согласии края (области)). Это фактически снижает статус автономных округов, который опять начинает при­ближаться к статусу внутрирегиональной автономии. По многим оценкам, это мо­жет привести к добровольной самоликвидации автономных округов через объеди­нение с краями (областями). Тем самым решения федерального центра отчасти усиливают асимметрию.

В процессе подготовки и принятия этих поправок Ханты-Мансийский и Яма­ло-Ненецкий автономные округа выступали в роли главных противников нового за­конодательства⁵⁵. Их лоббистские усилия имели лишь частичный результат (на уров­не корректировки отдельных положений закона) и не смогли изменить ситуацию в целом. В 2004 г. препринималась попытка представителей Ненецкого АО (естествен­ного союзника " тюменских" автономных округов) подать запрос в Конституционный суд (по мнению представителей автономных округов, нарушается принцип равно­правия субъектов федерации). Однако Конституционный суд этот запрос не принял.

Очевидно, что причины конфликтной ситуации заложены в Конституции 1993 г., допустившей двусмысленное толкование статуса автономных округов. Рас­пространение юрисдикции краев и областей на территорию автономных округов в

⁵⁵ Руководители Ямало-Ненецкого АО заявляли о готовности к выходу из состава Тюменской области на рубеже 2002—2003 гг. В частности, были намерения провести рефе­рендум. Ханты-Мансийский АО тем временем подчеркнул региональную идентичность, добавив к своему официальному названию слово " Югра" (это решение было утверждено центром и внесено в текст конституции).

¶ 5.3 Статус субъектом федерации и проблема территориально-политической асимметрии

связи с перераспределением полномочий с 1 января 2005 г. также не является окон­чательным решением проблемы. Автономные округа столкнулись с дилеммой — бороться за непосредственное вхождение в состав федерации или пойти на само­ликвидацию.

Решения федерального центра фактически стимулируют последний вариант'⁴'. Именно федеральный центр активно склонял к объединению власти Пермской области и Коми-Пермяцкого АО, затем — Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского АО. Представители федерального центра заявляли о целесообразности объединения Архангельской области и Ненецкого АО (например, полпред в Северо-Западном федеральном округе И. Клебанов). Поддержку получили действия властей Красноярского края по объединению с Таймырским и Эвенкийским АО. В 2004 г. изменилась и принципиальная позиция властей Тюменской области и Ямало-Не­нецкого АО. Сенсацией стала заявленная готовность губернатора Ямало-Ненецкого АО Ю. Неелова к объединению. Сторонами были подписаны документы, деклари­рующие начало объединительного процесса. Однако вскоре этот процесс прекратил­ся, не получив поддержки в Ханты-Мансийском АО.

В то же время " добровольно-принудительная" ликвидация автономных ок­ругов является серьезным вызовом для российской политико-административной структуры. Дело в том, что автономные округа создавались как институт националь­но-территориальной автономии. Поэтому их ликвидация встречает негативную реакцию национальных элит и может привести к росту национализма в тех округах, где этническая идентичность является значимым политическим фактором. Встает вопрос о гарантиях национальной автономии.

Наибольший интерес в этой связи вызвала ситуация в Усть-Ордынском Бу­рятском округе, возникшая в декабре 2002 г. Здесь местная элита (в лице бурятских представителей) представила свои принципиальные позиции, выраженные в специ­альном обращении окружной Думы и выступлениях ее спикера А. Хориноева. Элита округа требует гарантий сохранения национальной культурной автономии в случае объединения субъектов федерации". А. Хориноев выступил за принятие специаль­ного федерального закона об автономных образованиях. В таком законе могут быть обозначены и условия ликвидации автономного образования, позволяющие сохра­нить гарантии национально-культурной автономии⁵⁸.

⁵⁶ Радикально настроенная в вопросах территориально-государственного строитель­
ства ЛДПР уже предлагала в апреле 2003 г. проект федерального конституционного закона,
предусматривающего ликвидацию автономных округов и областей. Но этот закон получил
поддержку только фракции ЛДПР (16 голосов).

⁵⁷ Характерная цитата из обращения: " Статус автономии, равноправного субъекта
Российской Федерации является сдерживающим фактором, оберегающим коренное насе­
ление от полной ассимиляции и исчезновения. При неправильном государственном подхо­
де к решению вопроса объединения регионов своеобразие культуры прибайкальских бурят
будет утрачено навсегда".

⁵⁸ В качестве контрпредложения в Усть-Ордынском Бурятском АО высказывалась
идея воссоединения с Бурятией. Вообще власти всех трех бурятских национально-террито-

¶ Глава 5 Региональная структура современной России

Создается любопытный прецедент, когда местная этническая элита выступает за юридическое оформление института национально-территориальной автономии, что имеет принципиальное значение не только для автономных округов, но и для рес­публик. Кстати, в Татарстане примерно в то же время стала циркулировать идея: за­конодательно оформить на федеральном уровне институт особого статуса регионов.

Процессы, происходящие вокруг автономных округов, создают целый ряд политико-правовых проблем.

• Проблема равноправия и асимметрии в Российской Федерации. Эта проблема практически не решается без нового определения статуса автономных округов, по­скольку нынешняя конституция допускает его противоречивое толкование. Либо она может быть решена путем объединения автономных округов с соответствую­щими краями и областями. Хотя возможны ситуации сохранения автономных ок­ругов с их нынешним статусом там, где элиты округов не конфликтуют с элитами краев (областей), но в то же время не поддерживают процесс объединения по при­чинам экономического или этнополитического характера.

• Воссоздание института внутрирегиональной автономии. Первый прецедент с Коми-Пермяцким АО показал: в виде компенсации в процессе объединения ок­руг сохраняется в качестве административно-территориальной единицы с особым статусом. По сути, это и есть институт внутрирегиональной автономии, напоминаю­щий тот, который имели автономные области и округа в СССР. В случае Коми-Пермяцкого АО для обозначения его нового статуса в официальных документах начинает использоваться понятие " округ", но уже без определения " автономный". Его статус предполагается определить уставом Пермского края, но в дальнейшем мо­жет потребоваться оформление таких ситуаций федеральным законодательством^S9.

5.3.5