Национально-территориальная автономия и асимметрия

Главной причиной статусных различий между субъектами федерации является фактическое (хотя не закрепленное юридически) сохранение института нацио-

¶ Глава 5 Региональная структура современной России

нально-территориальной автономии. При этом, анализируя ситуацию, нужно по­нимать, что развитие национально-территориальной автономии в России ограни­чено рядом серьезных проблем.

1. Проблема этноконцентрации. Распространена ситуация, когда титульный этнос не составляет большинства на территории соответствующей автономии (табл. 2). По результатам переписи 2002 г., только в Чечне, Ингушетии, Туве и Чу­вашии отмечалась действительно высокая доля представителей титульного этноса, превосходящая две трети (соответственно 93, 5, 77, 3, 77 и 67, 7%). Более половины населения титульный этнос составлял в Калмыкии, Северной Осетии, Татарстане, Агинском Бурятском и Коми-Пермяцком АО. В " двудомных" автономиях оба ти­тульных этноса вместе составляют более половины населения в Кабардино-Балкарии (при этом доля отдельно взятых кабардинцев уже превышает половину жителей этой республики). Народы Дагестана, вместе взятые, также составляют аб­солютное большинство в своей республике.

Более 40% составляла доля титульного населения по переписи 2002 г. в Ма­рий Эл и Якутии, а также в Карачаево-Черкесии (для карачаевцев и черкесов, вме­сте взятых).

Таким образом, только в 12 республиках и 2 автономных округах можно го­ворить о том, что доля титульного этноса (либо титульных этносов, вместе взятых) превышает половину или приближается к половине населения.

Остальные девять республик отличаются довольно низкой долей титульного населения и преобладанием русских. В некоторых республиках доля титульного населения очень мала. В Карелии и Хакасии она составляет 9, 2 и 12% соответст­венно. Абсолютное большинство населения в этих республиках составляют рус­ские. Также русские находятся в абсолютном большинстве в Адыгее (доля адыгей­цев — 24, 2%), Республике Коми (доля коми — 25, 2%), Бурятии (доля бурят — 27, 8%), Удмуртии (доля удмуртов — 29, 3%), Республике Алтай (доля алтайцев — 30, 6%), Мордовии (доля мордвы — 31, 9%).

Совершенно особая ситуация сложилась в Башкирии, где башкиры, по пере­писи 1989 г., находились на третьем месте по численности (21, 9%). Первое место за­нимают русские — 39, 3%, второе — татары (28, 4%). По переписи 2002 г., башкиры (29, 8%) опередили татар (24, 1 %), доля русских составила 36, 3%.

Низкая доля титульного этноса характерна для большинства автономных ок­ругов и единственной автономной области. Доля евреев в Еврейской АО к 2002 г. снизилась до 1, 2% (в 1989 г. — 4, 2%). Это — самый низкий показатель для всех на­ционально-территориальных автономий. Крайне мала доля хантов и манси в Ханты-Мансийском АО (вместе всего 1, 9%). В Ямало-Ненецком АО доля ненцев состав­ляет только 5, 2%.

Выше доля титульного этноса в Ненецком АО (18, 7%), Таймырском (Долга­но-Ненецком) АО (долганы и ненцы вместе — 21, 55%), Эвенкийском АО (21, 5%).

¶ 5.3 Статус субъектов федерации и проблема территориально-политической асимметрии

Чукотском АО (23, 45%), Корякском АО (26, 7%). Все эти показатели заметно вы­росли в конце XX — начале XXI вв. в связи с выездом значительной части населе­ния, в основном — русского и другого пришлого, с северных территорий. В Усть-Ордынском Бурятском АО доля бурят выглядит еще более существенной — 39, 6%.

Низкая этноконцентрация является результатом дисперсного расселения эт­нических групп, следствием русской колонизации и индустриализации. В результате общий уровень этнической идентичности в большинстве автономий оказывается низким, но в последние годы имеет тенденцию к новому росту (в связи с как более быстрым ростом численности титульного населения, так и выездом русских за пре­делы национальных автономий).

2. Проблема дисперсного расселения. Также характерна ситуация, когда основ­
ная часть титульного этноса проживает за пределами своей автономии (табл. 3).
Это объясняется миграционными процессами или изначально дисперсным рассе­
лением некоторых этнических групп. Так, в своей автономии сосредоточено лишь
10, 7% всех российских эвенков. Сильно рассеяна по территории России мордва
(33, 7% живет в своей автономии). Данная проблема характерна и для татар: только
36% всех российских татар проживает на территории Татарстана.

В то же время на территории своей автономии проживает подавляющее большинство тувинцев, якутов, представителей многих кавказских народов.

3. Проблема анклавности. Значительная часть национально-территориальных
автономий расположена внутри российской территории и окружена " русскими"
регионами. Это, в частности, относится к Татарстану и Башкирии, а также ко всем
республикам Волго-Уральского региона. Внешнюю границу имеют северо-кавказ­
ские (кроме Адыгеи) и южно-сибирские (кроме Хакасии) автономии, а также Ка­
релия и Чукотский АО (в последнем случае — морская граница с США).

При таких особенностях расселения этнических групп Россию невозможно поделить на компактные национально-территориальные образования с абсолют­ным большинством того или иного этноса, да еще чтобы этот этнос был сосредото­чен именно на этой территории. Практически нереально провести этнические гра­ницы автономий, поскольку четко выраженных этнических границ в России не­много.

Поэтому импульсы сепаратизма и сецессии внутри России объективно ослабле­ны. Внутри региона они могут встретить серьезное сопротивление русского населе­ния (возможна ситуация, когда национальная правящая элита даже не смогла сфор­мироваться). Сецессия теряет смысл в случае анклавного положения региона или дисперсного расселения этнической группы, претендующей на государствообра-зующую роль.

Текущее позиционирование республик в российской территориально-политиче­ской системе определяется сочетанием этнических и экономико-демографических фак­торов. Действуя вместе, они могут усиливать стремление региона к большей авто-

¶ Глава 5 Региональная структура современной России

номии и государственному суверенитету. Однако таких " идеальных" ситуаций не­много. Республики Северного Кавказа, для которых характерна высокая доля ти­тульного населения, отличаются слабым экономическим развитием и имеют мало перспектив вне пределов России без серьезной внешней поддержки. Национально-конфессиональные противоречия действительно играли определяющую роль в про­цессах суверенизации на Северном Кавказе, но ситуация вышла из-под контроля центра только в Чечне. В целом же фактор экономической зависимости регионов от центра сыграл мощную сдерживающую роль в этом регионе.

Экономически наиболее развитыми республиками являются Татарстан и Башкирия, которые и отличались особой активностью в процессах суверенизации. Вообще, фактор наличия экономических ресурсов стал в российской практике бо­лее сильным стимулом в борьбе за повышение статуса, чем этническая идентич­ность. Точнее, борьба за повышение статуса в российской территориально-полити­ческой системе наиболее активно велась теми регионами, которые сочетали мощ­ный экономический потенциал с наличием сложившейся национальной бюрокра­тии (что оказалось возможным и в случае преобладания русских в населении). Этим объясняются повышенные амбиции трех республик — Татарстана, Башкирии и Якутии. Однако все эти республики не имеют внешней границы и отличаются многонациональным составом населения. Поэтому их гипотетическое превраще­ние в совершенно независимые государства имело немного перспектив.

На уровне ATE второго порядка в некоторых регионах России созданы на­циональные районы. Правда, их количество невелико и не идет ни в какое сравне­ние с числом национальных районов в СССР в довоенный период. Наибольшее число национальных районов отмечается в Якутии, где их четыре (Анабарский, Момский, Оленекский и Эвено-Бытантайский)⁴². Субъектами автономизации здесь являются малочисленные народы Севера — эвенки и эвены. В интересах эвенков в Бурятии создан Баунтовский эвенкийский район. В Карелии в январе 1994 г. поя­вилась Вепсская национальная волость (создана в интересах малочисленного финно-угорского народа — вепсов). Также в Карелии есть Калевальский национальный район, создание которого обозначило парадоксальную ситуацию (это решение при­нято еще в июне 1991 г.). Дело в том, что субъектом автономизации в этом районе являются карелы — титульный народ республики. Но доля карелов в Карелии на­столько низка, что один из районов их компактного проживания решили объявить национальным районом.

Интересно, что большинство национальных районов создано в рамках рос­сийских республик, которые сами являются национально-территориальными ав­тономиями. При этом республики сочли целесообразным создать на своей терри-

⁴² В начале 1990-х гг. в городе Мирный, нходящем в Якутию и населенном преиму­щественно русскими, высказывались идеи создания автономного района.

¶ 5.3 Статус субъектов федерации и проблема территориально-политической асимметрии

тории национальные районы там, где компактно проживают другие этнические группы (или, как в Карелии, там, где компактно проживает титульный этнос).

Также на территории России существуют два немецких национальных райо­на. Один из них так и называется — Немецкий национальный район. Он располо­жен на территории Алтайского края. В Омской области создан Азовский немецкий национальный район. Есть довольно большое число инициатив о создании нацио­нальных районов (например, Абазинский и Ногайский национальные районы в Карачаево-Черкесии).

Следует заметить, что статус национальных районов не регулируется феде­ральным законодательством. Создание этих районов является сугубо региональной инициативой. При этом такие районы не имеют ясно выраженного статуса внутри­региональной автономии, который был, например, у прежних автономных окру­гов. Поэтому говорить о существенной асимметрии внутри соответствующих субъ­ектов федерации нельзя. Добавим, что в некоторых регионах есть административ­ные районы, названные по имени малочисленного народа, проживающего на соот­ветствующей территории (например, Нанайский и Ульчский районы Хабаровского края). Но их особый статус вообще никак не определен (хотя в начале 1990-х гг. существовала идея создания Нанайского национального автономного района).

5.3.3

Особый статус российских республик

Регионами с более высоким фактическим статусом в России являются республики. Они унаследовали свой особый статус от РСФСР, в составе которой АССР явля­лись единственными полноценными федерированными образованиями. Более вы­сокий статус республик вытекает из некоторых положений действующей конститу­ции⁴³. Так, республики имеют право на собственные государственные языки (что косвенно признает за ними статус государственных образований, а также статус на­циональных регионов с особой языковой ситуацией). В отличие от других регионов и по аналогии с Россией в целом основной закон в республиках именуется конститу­цией (во всех других регионах — устав), а орган судебной власти называется Верхов­ным судом (в других регионах — краевые, областные, окружные суды).

Фактический высокий статус республики получили в начале 1990-х гг. на эта­пе " парада суверенитетов". Этот процесс затронул как союзные республики (в том числе РСФСР), так и республики в составе РСФСР. Он начался после принятия

⁴³ Отчасти более высокий статус следует и из самого названия " республика", которое используется в мировой практике в отношении государств. Хотя, например, в США и Мекси­ке субъекты федерации называются штатами, т.е. просто государствами в прямом переводе.

¶ Глава 5 Региональная структура современной России

РСФСР декларации о собственном государственном суверенитете и стал продол­жением данного процесса на внутрироссийском уровне. Все российские республи­ки в 1990—1991 гг. приняли декларации, в которых в той или иной форме заявили о своем государственном суверенитете (декларации принимали республиканские вер­ховные советы, избранные на первых в стране альтернативных демократических вы­борах в марте 1990 г.). В этих декларациях республики использовали новые назва­ния, из которых изымалось слово " автономная", подчеркивающее связь с Россией. Республики, таким образом, провозглашали более высокий статус советских социа­листических республик, аналогичный тому, который имели союзные республики (в ряде случаев они просто называли себя республикой без всех " советских" эпите­тов). Также обычно декларировалось право народа на самоопределение, и республи­ка, по сути, объявлялась национальным государством. Декларации о суверенитете были приняты также в некоторых автономных областях, которые одновременно провозгласили себя республиками и заявили о выходе из состава краев (примеры Адыгеи, Карачаево-Черкесии, Горного Алтая).

Первая декларация о суверенитете была принята Северной Осетией в 1990 г. Татарстан утвердил свою декларацию вторым — 30 августа 1990 г. (эта дата стала здесь государственным праздником, как и в некоторых других республиках). 11 ок­тября 1990 г. была принята декларация о государственном суверенитете Башкорто­стана. Последним из республик в мае 1991 г. принял свою декларацию о суверени­тете Дагестан. Из автономных областей, правда, уже после Дагестана, в июне 1991 г. приняла декларацию о суверенитете Адыгея (ранее, в 1990 г. уже провозгласившая себя республикой).

Вслед за этим республики приступили к принятию конституций и формиро­ванию политических режимов, напоминающих таковые в независимых государст­вах или, как минимум, в союзных республиках СССР. В частности, речь шла о вве­дении в республиках поста собственного президента, избираемого народом. Про­возглашалось верховенство республиканских законов над российскими.

Некоторые российские республики претендовали на статус союзных республик в рамках обновленного Союза. Заметим, что вопрос о статусе союзной республики представители крупной, имеющей глубокие исторические корни и экономически развитой Татарии ставили и на съездах Советов, и на XII съезде РКП(б), и при под­готовке Конституции СССР 1936 г., и в послевоенные годы. В годы перестройки республики фактически стали разменной монетой в борьбе между союзным и рос­сийским центром, олицетворяемыми М. Горбачевым и Б. Ельциным. Руководство СССР, например, вело переговоры с руководителями Татарстана и Башкирии об их преобразовании в субъекты СССР, что означало бы выход из состава России. В свою очередь Б. Ельцин, находясь в Татарстане в 1991 г., произнес свою знаме­нитую фразу: " Берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить".

¶ 5.3 Статус субъектов федерации и проблема территориально-политической асимметрии

Элиты ряда республик стремились дистанцироваться от России и повысить свой статус. Например, в некоторых республиках в марте 1991 г. был сорван все­российский референдум о введении поста президента РСФСР (Северная Осетия, Татарстан, Тува, Чечено-Ингушетия). В июне 1991 г. в Татарстане прошли первые выборы президента республики, в то время как выборы президента России, назна­ченные на тот же день, там не проводились (выборы президентов в остальных рес­публиках начали проводиться уже после августа 1991 г.).

На этапе 1991 — 1993 гг., уже после распада СССР для России была характер­на частичная конфедерализация. Подписание 31 марта 1992 г. Федеративного догово­ра во многом зафиксировало асимметричную ситуацию.

В 1991 — 1993 гг. складывается статусное неравенство между самими респуб­ликами.

• Чечня, где к власти в результате президентских выборов 1991 г. пришел националистический режим Д. Дудаева, фактически оказывается за рамками рос­сийского правового пространства и пытается построить независимое государство. Власти республики никак не участвуют в общероссийских политических процес­сах. В ноябре 1991 г. власти Чечни провозглашают независимость, в декабре того же года они проводят референдум о независимости.

• Татарстан, как и Чечня, не подписал в 1992 г. Федеративный договор. В мар­те 1992 г. проведен референдум о государственном статусе Татарстана с формулиров­кой: " Согласны ли вы, что Республика Татарстан — суверенное государство, субъ­ект международного права, строящее свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров? " (явка избирателей составила 81, 8%, " за" высказались 61, 4% от числа пришедших). В но­ябре 1992 г. принята конституция Республики Татарстан, причем ст. 66, повторяв­шая вопрос референдума, была изменена. Согласно новой формулировке, Татар­стан определялся как государство, ассоциированное с Российской Федерацией на основе взаимного делегирования полномочий и предметов ведения (известный из мировой практики статус ассоциированного государства). В январе 1993 г. руково­дство республики официально разъяснило свою позицию: Татарстан не стремит­ся к выходу из России, но добивается юридического закрепления новых принци­пов взаимоотношений с Российской Федерацией. Взамен республика получила уступки в ряде экономических вопросов (повышение квот республики в экспорте добываемой ею нефти и др.). Однако на этом этап конфронтации Казани с Моск­вой не закончился. В декабре 1993 г. в республике были практически сорваны об­щероссийские парламентские выборы, явка избирателей оказалась минимальной, в Госдуму не избрали ни одного депутата, выборы в Совет Федерации не были организованы вообще.

• Башкирия подписала Федеративный договор, но сделала это с оговорками, предполагающими особые отношения с центром. Председатель Верховного Совета

¶ Глава 5 Региональная структура современной России

республики М. Рахимов добился от центральных властей специального приложе­ния к федеративному договору для Башкортостана, по которому республика полу­чила одноканальный бюджет, право на создание независимой судебно-правовой системы, самостоятельность во внешнеэкономической деятельности, важные ус­тупки в вопросе о республиканской собственности. После этого М. Рахимов 1 ап­реля 1992 г. подписал федеративный договор от имени Республики Башкортостан. Вместе с тем Башкирия провозгласила приоритет собственных законов над обще­российскими, Верховный Совет республики отменил действие ряда указов прези­дента России на территории Башкортостана.

• Прочие республики подписали Федеративный договор, но также развивали собственное законодательство, предполагающее государственный суверенитет, вер­ховенство республиканских законов над российскими, свое гражданство, исключи­тельные права на недра, право на выход из состава России, объявление военного положения и пр.

Одним из крайних примеров стала Тува, которая приняла свою конституцию на всенародном референдуме, проведенном одновременно с парламентскими выбо­рами 12 декабря 1993 г. В ней давалось следующее определение: " Республика Тыва — суверенное демократическое государство в составе Российской Федерации, имеет право на самоопределение и выход из состава Российской Федерации путем всена­родного референдума Республики Тыва. Республика Тыва признает свое нахождение в составе Российской Федерации на основе Федеративного договора и договорных отношений как в федеративном, демократическом, правовом государстве, призна­ющем и поддерживающем Декларацию о государственном суверенитете Республи­ки Тыва, ее право на самоопределение".

Асимметрия Российской Федерации была фактически признана на том этапе федеральным центром. Об этом свидетельствует формат Федеративного договора, подписанного 31 марта 1992 г. Он представляет собой три различных договора, что. по сути, поделило федерацию на субъекты с тремя статусными уровнями. Отдельный договор был подписан с республиками, которые в договоре официально названы суверенными республиками. Второй договор заключен с краями, областями, города­ми федерального значения. И, наконец, третий договор подписали с автономной областью и автономными округами.

Статья 4, п. 1 Федеративного договора, подписанного с республиками, гласит " Республики (государства) в составе Российской Федерации обладают всей полно­той государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в ведение феде­ральных органов государственной власти Российской Федерации в соответствии с настоящим Договором. Территория и статус республики в составе Российской Фе­дерации не могут быть изменены без ее согласия". Как видно, республики в договоре официально названы государствами, т.е. за ними признается статус " гос ■ -

¶ 5.3 Статус субъектов федерации и проблема территориально-политической асимметрии

дарств в государстве" (каковой они формально имели в рамках РСФСР). Отноше­ния с республиками фактически копируют отношения центра и субъектов дого­ворной федерации, которые передали отдельные полномочия центру и оставили за собой их основную часть.

Но уже на том этапе становится ясно, что государственный суверенитет рос­сийских республик ограничен. Сепаратистские настроения не получили открытой поддержки извне, ни одна из стран мира не признала и не собиралась признавать какую-либо из республик в качестве независимого государства. Речь, таким образом, шла о получении республиками максимально возможного статуса в составе России. статуса, который позволял говорить о конфедеративном характере отношений между Россией и некоторыми республиками (прежде всего — Татарстаном).

На этапе " парада суверенитетов" возникает представление о повышении статуса субъекта федерации, которое сохраняется до сих пор, несмотря на сущест­венное снижение статусной асимметрии.

Под повышением статуса понимается преобразование региона в республику как субъект, имеющий более высокий статус.

Другая разновидность повышения статуса — выход внутрирегиональной авто­номии из состава региона и ее непосредственное вхождение в федерацию.

В 1990 г. начался процесс " республиканизации" тех регионов, которые не имели такого статуса, но считали возможным на него претендовать в силу нацио­нальной специфики или большого ресурсного потенциала.

На этапе 1990—1991 гг. республиками провозгласили себя все автономные области и автономные округа. Например, в октябре 1990 г. областной совет провоз­гласил государственный суверенитет Горно-Алтайской АССР. В январе 1991 г. Горный Алтай объявил о выходе из состава Алтайского края и объявил себя Горно-Алтайской ССР. Республиками провозглашали себя даже некоторые автономные ок­руга (например, Корякский, Чукотский, Ямало-Ненецкий АО). Официально, как мы уже знаем, на федеральном уровне был признан республиканский статус четырех автономных областей из пяти.

В 1991—1993 гг. " республиканизация" затронула ряд крупных российских об­ластей, которые стремились повысить свой статус до уровня, который получили на­циональные республики (и решить проблему асимметрии таким путем, а не через снижение статуса республик). Наиболее ярким примером является Уральская рес­публика, которую пытались создать на базе Свердловской области с возможным присоединением других областей. Уже в 1991 г. областной совет разработал проект закона о создании в порядке эксперимента Уральской республики в составе Сверд­ловской, Тюменской, Курганской, Пермской, Оренбургской и Челябинской об­ластей. Исполнительным органом власти республики должен был стать Государст­венный совет из глав областных администраций (речь, таким образом, шла о соз­дании республики как укрупненного субъекта федерации с внутренним областным

¶15 Зак. 624

¶449

¶ Глава 5 Региональная структура современной России

делением). Примерно в то же время, в 1990—1991 гг., обсуждался и альтернатив­ный проект создания Тюменской республики (очевидно, что уральцы прежде всего хотели бы включить в свой состав богатую нефтью и газом Тюменскую область).

Первым конкретным шагом стало вынесение на местный референдум Сверд­ловской области 26 апреля 1993 г. вопроса о расширении полномочий региона в социально-экономической сфере до уровня республики (вопрос звучал следующим образом: " Согласны ли вы с тем, что Свердловская область по своим полномочиям должна быть равноправна с республиками в составе Российской Федерации? "). 83, 4% избирателей одобрили эту идею. 1 июля 1993 г. сессия областного совета дек­ларировала преобразование области в Уральскую республику. В сентябре 1993 г. глава администрации Свердловской области обнародовал новый политический проект — интеграцию пяти областей Урала в новое территориальное образование, которое тог­да условно называли " Большой Уральской республикой". 27 октября 1993 г. сессия областного совета приняла конституцию Уральской республики, создаваемой на территории отдельно взятой Свердловской области. На 12 декабря были назначены референдум по тексту этой конституции и выборы губернатора. Однако реакция федерального центра на эти события оказалась резко отрицательной. 9 ноября 1993 г. был обнародован президентский указ, отменявший конституцию Ураль­ской республики. По этому указу Э. Росселя отстранили от занимаемого поста, а областной совет — распустили.

Процессы " республиканизации" затронули и другие " русские" регионы. Челя­бинская область провозглашала себя Южно-Уральской республикой (в том числе из-за нежелания объединяться со Свердловской областью в одну республику). В 1993 г. планировался референдум о создании единой Тюменской республики с включением в ее состав автономных округов. Схожие тенденции отмечались в Приморском крае (была принята декларация краевого совета). В Красноярском крае существовала идея создания Енисейской республики с включением территорий автономных округов.

Интерес представляет также пример Вологодской области. Здесь в апреле 1993 г. прошел референдум по вопросу " Считаете вы, что края, области, в том числе и Вологодская область, должны иметь равные конституционные права с республи­ками, входящими в состав Российской Федерации? " (около 80% голосовали " за"). Правовых последствий этот референдум не имел и стал еще одной символической акцией региональных сообществ. Таким способом власти областей пытались обра­тить внимание центра на необходимость решить проблему статусного неравенства субъектов федерации. Но решение этой проблемы, как следует из вопроса референ­дума, виделось в повышении статуса всех краев и областей до уровня республик.

Однако повысить свой статус не удалось тогда ни одному субъекту федерации. и все попытки остались на уровне деклараций. Федеральный центр не поддерживал процессы " республиканизации" областей, не желая нарушать хрупкий баланс в фе­дерации и портить отношения с " настоящими" республиками. Также центр не хо-

¶ 5.3 Статус субъектов федерации и проблема территориально-политической асимметрии

тел поддерживать инициативы о выравнивании статуса за счет его повышения у краев и областей до уровня республик (пример Вологодской области).

Следует понимать, что самопровозглашение нового статуса не имеет юридиче­ской силы, если оно не подтверждено на более высоком уровне. Российские республи­ки не могли реализовать нормы государственного суверенитета без признания дру­гими государствами⁴⁴. Из самопровозглашенных республик в реальности получили новый статус только четыре автономных области в соответствии с российским за­коном, принятым 3 июля 1991 г.

Также остались на уровне деклараций характерные для начала 1990-х гг. ре­шения ряда национальных движений о провозглашении тех или иных " республик" на основе ареалов проживания соответствующих этнических групп. Например, в июле 1991 г. Съезд карачаевцев принял решение о создании республики, которая была провозглашена в октябре того же года. Буквально через неделю после провоз­глашения Республики Карачай на съездах представителей других народов было декларировано создание Черкесской республики и Абазинской республики (по­следняя затем была объединена с Черкесской). Кроме того, представители казаков провозглашали на территории Карачаево-Черкесии свои республики — Баталпа-шинскую и Урупско-Зеленчукскую⁴⁵. Однако в марте 1992 г. в республике был про­веден опрос, в ходе которого большинство высказалось за сохранение единой рес­публики. Центр после этого не поддерживал разделение республики на части.

Похожие процессы отмечались и в других регионах страны, подтверждая об­щую тенденцию, связанную с ростом национализма и попытками создания новых регионов на этнической основе. В Кабардино-Балкарии съезд балкарского народа принял в 1991 г. решение о создании Балкарской республики, и на ее предполагае­мой территории в декабре 1991 г. даже был проведен референдум (население про­голосовало за отдельную республику, но ни Россия, ни власти Кабардино-Балка­рии этот референдум не признали). В начале 1992 г. съезд кабардинского народа провозгласил Кабардинскую республику. Однако в 1992 г. националистические движения как кабардинцев, так и балкарцев были подавлены. В 1996 г. имела место вторая попытка провозгласить Балкарскую республику, которая опять-таки не по­лучила правовых последствий.

В рассматриваемых выше случаях речь идет о спорной с политико-правовой точки зрения ситуации, когда специально созванное представительное собрание

⁴⁴ Рецидив этой ситуации был отмечен в 1998 г., когда президент Калмыкии К. Илюм­
жинов заявил о возможном выходе из состава федерации или провозглашении республики
ассоциированным членом федерации. Никаких правовых последствий такое заявление иметь
не могло и было расценено просто как скандал, возникший на фоне обострения отношений
между центром и республикой.

⁴⁵ Неустойчивая ситуация в Карачаево-Черкесии сохранялась и позднее. Например,
в 1994 г. Съезд черкесского народа выступал за создание Черкесской автономной области в
составе Ставропольского края (по сути это означало, что на оставшейся территории созда­
ется Карачаевская республика).

¶15*

¶451

¶ Глава 5 Региональная структура современной России

провозглашает тот или иной статус территории. С одной стороны, легитимность такого собрания может быть очень разной, и центр обычно имеет основания, что­бы ее не признавать. С другой стороны, именно так в истории нередко начинается процесс нового государствообразования. Таким образом, конечный результат зави­сит от того, насколько реально идея повышения статуса данной территории или приобретения ею статуса (если она является не административной единицей, а, скажем, ареалом проживания определенного этноса) получает поддержку местного сообщества, насколько оно готово отстаивать данный интерес, и, соответственно, насколько эффективно центр этому противодействует. Вспомним, что после Ок­тябрьской революции решения о создании национально-территориальных автоно­мий принимались в результате " встречного движения" — местной инициативы (обычно заявленной на съезде советов, избранных на территории данного региона) и решения центра, законодательно оформившего данную инициативу. В современ­ной российской ситуации аналогии можно провести с историей воссоздания Ин­гушетии: соответствующее решение приняли на съезде ингушских депутатов всех уровней в сентябре 1991 г.⁴⁶, а в 1992 г. республика была создана федеральным за­коном. Ингушам при поддержке центра удалось добиться того, что не сумели сделать национальные движения ряда других народов Северного Кавказа.

Вопрос о повышении статуса российских регионов до уровня республик не исчез с повестки дня и в 2000-е гг. Он вновь стал актуальным в связи с нарастанием проблем в Калининградской области, которая оказалась окружена территориями стран Европейского союза — Польши и Литвы: в 2005 г. здесь появилось общест­венное движение " Республика" (ранее существовала сепаратистская Балтийская республиканская партия). Одновременно начались выступления в пользу придания Калининградской области статуса " заграничной территории", не предусмотренного пока российским законодательством. В целом, учитывая изменившуюся геополи­тическую ситуацию, Калининградская область имеет основания, чтобы претендовать на особый статус в составе федерации.

Антитезой " республиканизации" в современной России считается " губерни-зация", под которой понимают полное выравнивание статуса всех регионов и лик­видацию института национально-территориальной автономии. Все регионы при таком подходе должны получить одинаковое наименование — губернии⁴⁷. Некото­рые ученые рассматривают возможности перехода России к модели территориаль­ной федерации, не имеющей признаков этнической федерации (см., например: [Саликов, 1998]). Рассматривается и вопрос о превращении России в унитарное государство с губернской формой АТД (о дискуссии по этому поводу см., напри-

⁴⁶ Съезд ингушского народа, определивший курс на восстановление собственной ав­
тономии, был созван еще в 1989 г.

⁴⁷ На протяжении многих лет активным сторонником " губернизации" является ли­
дер ЛДПР В. Жириновский.

¶ 5.3 Статус субъектов федерации и проблема территориально-политической асимметрии

мер: [Зубов, 2000]). Идеи радикальной " губернизации" возникли как реакция не­которых политических кругов на процессы суверенизации национально-террито­риальных автономий и связанные с этим сепаратистские тенденции. Также на том этапе существовала идея создания Республики Русь на основе " русских" регио­нов (как участника новой федерации наравне с " национальными" республиками). Это, в сущности, было повторением дискуссии, возникшей после Октябрьской ре­волюции, о форме отношений между РСФСР и другими республиками.

В 1992—1993 гг. в России сложилась предельно асимметричная ситуация, когда республики имели статус суверенных государств, что позволяет говорить о конфеде-ративном типе отношений. Более того, отношения Москвы с Чечней и Татарста­ном вообще не были юридически оформлены.

Проблема статусной асимметрии была частично разрешена после принятия российской Конституции 1993 г. Эта Конституция ввела принцип равенства (равно­правия) субъектов федерации, хотя и оставила за республиками ряд особых полно­мочий. В соответствии с Конституцией суверенитет Российской Федерации рас­пространяется на всю ее территорию. Конституция 1993 г. была принята на всена­родном референдуме, который, однако, не проводился на территории Чечни и Та­тарстана (в то же время Чечня и Татарстан фигурируют в списке субъектов федера­ции, входящем в текст конституции). В связи с принятием этой Конституции мож­но говорить об изменении статуса республик в сторону снижения. Начался переход от фактической конфедерализации к асимметричной рефедерализации — закрепле­нию республик в составе федерации, но с признаками особого, более высокого статуса.

В 1993—2000 гг. республики сохраняли свой сравнительно высокий статус в составе федерации. Их отношения с центром в ряде случаев строились на индиви­дуальных договорах о разграничении полномочий (15 февраля 1994 г. первый такой договор был подписан с Татарстаном⁴⁸). В некоторых случаях эти договора наделяли республики полномочиями, закрепленными за федеральным центром. Татарстан в соответствии с договором определялся как государство, объединенное с Россией, т.е. его особый статус был официально подтвержден российскими властями. Были со­хранены в прежнем виде республиканские конституции, принятые на волне сувере­низации. Федеральный центр не уделял должного внимания проблеме несоответст­вия республиканского законодательства федеральному. Республики в соответствии с договорами имели большие экономические полномочия (особый режим финансово-бюджетных отношений действовал в Татарстане, Башкирии, Якутии и Карелии, ко­торые с согласия центра зачисляли основную часть налоговых поступлений в свои бюджеты).

⁴⁸ Это, по мнению властей республики, узаконило ее нахождение и составе федера­ции и условия нахождения.

¶ Глава 5 Региональная структура современной России

Пример Башкирии интересен тем, что для подтверждения суверенитета и консолидации избирателей вокруг этой идеи там провели два местных референду­ма. 25 апреля 1993 г. на референдум был вынесен вопрос республиканского рефе­рендума с формулировкой: " Согласны ли вы, что Республика Башкортостан должна иметь экономическую самостоятельность и договорные отношения с Рос­сийской Федерацией на основе Федерального договора и приложения к нему в ин­тересах народов Республики Башкортостан? ". Участие избирателей в референдуме составило более 70%, три четверти от общего числа участников ответили на вопрос республиканского референдума " да". Одновременно с российскими парламентски­ми выборами в декабре 1995 г. в республике провели референдум по вопросу о рас­ширении экономической самостоятельности республики (" за" проголосовали 79% избирателей).

В то же время, начиная с 1997 г., прослеживаются первые попытки федераль­ного центра ограничить особые республиканские права. Например, вице-премьер Б. Немцов стал активно выступать против " сепаратных" договоров с Татарстаном, Башкирией, Якутией (также называлась Ингушетия), которые, по его мнению, на­рушали равноправие регионов. Объектом жесткой критики со стороны другого вице-премьера — А. Чубайса на том этапе стала Якутия⁴''.

Характерным событием того неустойчивого периода стал " паспортный конф­ликт" в таких республиках, как Татарстан и Башкирия. Отдельные республики от­стаивали свое право на особый формат российского паспорта с записями на своем государственном языке и указанием национальности (по аналогии с советскими паспортами, выдававшимися в союзных республиках). Конфликт привел к тому, что на протяжении ряда лет в Башкирии вообще не выдавались паспорта. В 2000 г. руководство башкирского парламента направило в Конституционный суд запрос о соответствии постановления правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г. " Об утверждении положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образ­це бланка и описании паспорта гражданина Российской Федерации" российской Конституции. С 28 ноября 1997 г. Госсобрание Башкирии приостановило действие этого положения и заморозило выдачу паспортов нового образца, вместо которых гражданам выдавались временные документы. Представители Башкирии ссыла­лись на ст. 26 российской Конституции, согласно которой " каждый вправе опреде­лять и указывать свою национальную принадлежность". Только с 2001 г. вопрос об особой форме паспортов, выдаваемых в республиках, был согласован с федераль­ным центром, что стало маленькой победой республик.

Действия по снижению статусной асимметрии начались в 2000 г. после прихо­да к власти президента В. Путина. На этом этапе федеральный центр активно дек-

⁴⁹ А. Чубайс в соответствии с президентским распоряжением был назначен руково­дителем рабочей группы по подготонке предложений, касающихся заключения соглашений по экономическим вопросам между центром и Якутией.

¶ 5.3 Статус субъектов федерации и проблема территориально-политической асимметрии

ларирует принцип равноправия субъектов федерации, способствуя снижению фак­тического статуса республик в территориально-политической системе и преодоле­нию последствий " парада суверенитетов".

Летом 2000 г. приняты принципиально важные решения Конституционного суда, который признал положения о государственном суверенитете республик про­тиворечащими федеральному законодательству. Неконституционными были при­знаны государственный суверенитет Республики Алтай и ее исключительные права на недра, землю и леса'™. Рассмотрение данного вопроса дало возможность предста­вителю президента в Конституционном суде М. Митюкову заявить, что суд " подво­дит итог расхлябанности федерации".

Далее, 7 июля 2000 г. Конституционный суд обнародовал определение, в ко­тором признаны не соответствующими российскому законодательству положения конституций Адыгеи, Башкирии, Ингушетии, Республики Коми, Северной Осетии и Татарстана. Прежде всего, речь идет о таких основах республиканского законода­тельства, как региональный суверенитет, верховенство местного законодательства, право приостанавливать правовые акты Российской Федерации. Конституцион­ный суд определил, что все эти положения утрачивают силу и не подлежат приме­нению, что лишает республики статуса национально-государственных образова­ний, обретенного ими в 1991 — 1992 гг.

После 2000 г. по инициативе и под контролем центра начался процесс при­ведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Жесткое следование федерального центра принципам верховенства российского законода­тельства сделало особый статус республик в значительной мере формальным и дек­ларативным. В ситуации укрепления институтов централизованного контроля ос­новная часть республик отказалась от использования формулировок государствен­ного суверенитета и полностью согласилась с принципом равноправия.

Некоторые республики открыто отказались от использования ссылок на свой государственный суверенитет и декларирования эксклюзивных прав на недра и при­родные ресурсы. Например, летом 2001 г. из конституции Кабардино-Балкарии было исключено определение республики как " суверенного демократического государ­ства в составе Российской Федерации" (Кабардино-Балкария стала определять­ся, как " демократическое правовое государство в составе Российской Федера­ции"). В 2002 г. Кабардино-Балкария сама отказалась от договора о разграничении полномочий с центром, который она подписала второй после Татарстана в 1994 г.

Республики — наиболее активные сторонники суверенизации — на этом эта­пе предпочли сохранить формулировки о своем суверенитете, использовав при этом норму ограниченного суверенитета. Эта норма предполагает, что республика обла­дает суверенитетом в рамках своих полномочий.

* Запрос в Конституционный суд был подан главой республики С. Зубакпным, конфликтовавшим с республиканским парламентом.

¶ Глава 5 Региональная структура современной России

Норма ограниченного суверенитета введена в обновленную конституцию Татарстана 2002 г.: " Республика Татарстан — демократическое правовое государст­во, объединенное с Российской Федерацией Конституцией Российской Федера­ции, Конституцией Республики Татарстан и Договором Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегиро­вании полномочий между органами государственной власти Российской Федера­ции и органами государственной власти Республики Татарстан» и являющееся субъектом Российской Федерации. Суверенитет Республики Татарстан выражается в обладании всей полнотой государственной власти (законодательной, исполни­тельной и судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан и является неотъемлемым качественным состоянием Рес­публики Татарстан".

Важен новейший пример конституции Чечни, принятой в 2003 г. Она опре­деляет: " Чеченская Республика (Нохчийн Республика) — демократическое социаль­ное правовое государство с республиканской формой правления. Суверенитет Че­ченской Республики выражается в обладании всей полнотой власти (законодатель­ной, исполнительной и судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и Чечен­ской Республики и является неотъемлемым качественным состоянием Чеченской Республики". Примечательно, что формулировки ограниченного республиканско­го суверенитета в конституциях Татарстана и Чечни повторяются дословно.

В то же время Башкирия в процессе своей конституционной реформы отка­залась от понятия " суверенитет".

Практически единственной республикой, публично отстаивающей свое право на ограниченный суверенитет в рамках России, оказался Татарстан. Об этом можно судить из выступлений президента республики М. Шаймиева. Например, в своем послании республиканскому парламенту в 2001 г. М. Шаймиев обозначил ряд прин­ципиальных тезисов.

• Татарстан является суверенным государством, причем подчеркивается, что суверенитет для Татарстана — базовое понятие.

• Федеральные законы должны лишь определять общие принципы регио­нальной политики, не имея прямого действия. И даже в этом качестве они могут вступить в силу лишь после одобрения половиной субъектов федерации. Далее ре­гионы принимают собственные, более конкретные законы.

• Федеральный центр вторгается в компетенцию субъектов федерации.

• Конституция Татарстана принята раньше российской, а потому не может быть отменена.

В аналогичном выступлении М. Шаймиева в 2002 г. также были продекла­рированы основные позиции Татарстана.

¶ 5.3 Статус субъектов федерации и проблема территориально-политической асимметрии

• Республики настаивают на своей идентичности в качестве суверенных го­сударственных образований. По словам М. Шаймиева, " республика есть форма го­сударства, опирающаяся на волю народа, а государство, как известно, без суверени­тета не бывает".

• Договора о разграничении полномочий играют системообразующую роль и отмене не подлежат. В соответствии со своей обновленной конституцией 2002 г.. Республика Татарстан является полноправным субъектом федерации, объединенным с Россией на основе конституций Российской Федерации и Республики Татарстан, а также Договора о разграничении и взаимном делегировании полномочий.

• Необходима " мягкая" формула республиканского гражданства. Президент Татарстана заявил, " что в рамках единого федеративного государства существует единый институт гражданства". Однако он полагает, что для республик должна быть предусмотрена " дополнительная" форма гражданства, иначе будет ослабле­на " федеративная структура" российского государства.

Другой республикой, претендующей на особое место в федерации, стала Чечня. Реинкорпорация Чечни — еще один важный пример статусных изменений в составе федерации. Долгое время Чечня целиком или на значительной части своей террито­рии оставалась вне фактической юрисдикции России. Отношения Москвы и Гроз­ного также не были юридически оформлены, и Чечня долгое время находилась в положении " мятежной республики", управляемой выборными президентами, леги­тимность которых не признавалась Москвой (Д. Дудаев, затем А. Масхадов)⁵¹. По­пытка создания на части территории республики пророссийского режима Д. Завгаева (он был избран президентом республики 17 декабря 1995 г.) закончилась неудачей.

Процесс возвращения Чечни в российское правовое пространство и ее пре­вращения в субъект федерации начался в марте 2003 г., когда на республиканском референдуме была принята конституция республики (вступила в силу с 1 апреля 2003 г.)⁵². Следующим шагом стало проведение в октябре 2003 г. всенародных вы­боров президента Чечни, которые выиграл А. Кадыров, ранее назначенный Моск­вой главой администрации республики".

Однако реинкорпорация Чечни практически невозможна без особого фор­мата отношений с центром. Новая конституция Чечни содержит ссылку на респуб-

⁵¹ Территория Чечни, находившаяся под контролем сепаратистов, именовалась ими
Чеченская Республика Ичкерия (это название используется сепаратистами с января 1994 г.).
Это — пример " непризнанного государства" с неустойчивыми фактическими границами,
существовавшего некоторое время на территории России.

⁵² Ранее федеральный центр с переменным успехом пытался контролировать терри­
торию республики и назначал глав администраций.

⁵¹ До этого момента власть в Чечне временно функционировала в соответствии с президентским указом от 19 января 2001 г. № 52 " О системе органов исполнительной власти Чеченской Республики". В мае 2004 г. А. Кадыров погиб в результате теракта.

¶ Глава 5 Региональная структура современной России

ликанский суверенитет. Власти республики активно выступали за подписание до­говора о разграничении полномочий с центром.

В отношении большинства республик период суверенизации полностью завер­шился к 2000—2002 гг. Статус республик как суверенных государств к тому времени и так уже стал декларативным, поскольку противоречил российскому законода­тельству (имеющему верховенство на всей территории страны, закрепленное кон­ституцией) и не имел поддержки международного сообщества. Республики сохра­нили лишь отдельные отличительные черты, предусмотренные российской кон­ституцией.

Однако как минимум две республики — Чечня и Татарстан продолжают претендовать на особый статус в составе России. По мнению многих экспертов, сделать их статус идентичным статусу даже других республик, не говоря уже о " рус­ских" регионах, в существующей этнополитической ситуации практически невоз­можно. По всей видимости, Чечня и Татарстан сохранят в обозримой перспективе статус регионов с ограниченным государственным суверенитетом. Кроме того, как уже говорилось, существует проблема Калининградской области.

В связи с достаточно жестким статусным выравниванием, актуальным в на­чале XXI в., стал вопрос о пределах и гарантиях национально-территориальной ав­тономии в России. В частности, произошло обострение языковой проблемы в связи с готовящимся в Татарстане переводом татарского языка на латиницу к 2011 г. В кон­це 2002 г. вступили в силу поправки в федеральное законодательство, в соответст­вии с которыми алфавиты государственного языка России и государственных языков республик строятся на графической основе кириллицы. Эти поправки были расце­нены в Татарстане как покушение на свои права в национально-культурной сфере⁵⁴. В ответ в конце 2003 г. республиканский Конституционный суд признал, что вос­становление латинской графики татарского языка относится к компетенции ре­гиона (на том основании, что российская конституция признает за республиками право на государственные языки, но не устанавливает алфавит).

5.3.4