Отстранение губернаторов от должности

Одной из важнейших санкций федерального центра в рамках федерального вмеша­тельства является право отстранения от должности губернаторов.

В 1991 — 1996 гг. губернаторы почти всех краев, областей, автономной области и автономных округов назначались президентом. Последнее назначение губернатора перед переходом к всеобщей выборности было осуществлено в Кемеровской об­ласти в 1997 г. Назначения производились даже в некоторых республиках (в Кара­чаево-Черкесии, а также в Чечне с ее совершенно особой политической ситуацией). Соответственно на том этапе проблема применения такой санкции не существова­ла: при необходимости президент мог легко уволить регионального руководителя.

Ситуация резко изменилась при переходе к выборности губернаторов. Нача­лась проработка правового механизма отстранения от должности всенародно из­бранного губернатора как важнейшей федеральной санкции.

⁶ При этом генеральный прокурор освобождает от должности региональных, город­ских и районных прокуроров без согласования с регион& пьными властями.

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений " центр — регионы " в современной России

Первые прецеденты отстранения от должности всенародно избранных гу­бернаторов возникли еще в 1993 г. В апреле 1993 г. в ряде областей прошли губерна-наторские выборы. Некоторые из выборных губернаторов в период сентябрьско-октябрьского политического кризиса 1993 г. оказались на стороне оппозиции. В ре­зультате Б. Ельцин отстранил от должности губернатора Амурской области А. Су­рата и губернатора Брянской области Ю. Лодкина, избранных народом. Губернатор Брянской области некоторое время пытался доказать неправомочность такого увольнения, но ему это не удалось. Важно отметить, что все эти события происхо­дили в отсутствие разработанной правовой базы и в период, когда губернаторы на­значались президентом (а выборы в немногочисленных областях являлись исклю­чением).

Во второй половине 1990-х гг. тема применения федеральных санкций в от­ношении всенародно избранных губернаторов приобретает огромное значение. Все регионы переходят к выборности губернаторов, и центр ощущает потребность в создании рычагов кадрового контроля. Примечательным сюжетом стала дискуссия 1997 г. по поводу Приморского края. Тогда рассматривался вариант отстранения от должности губернатора Е. Наздратенко, избранного народом в декабре 1995 г. Одна­ко президент так и не принял соответствующего решения. Оно, кстати, было приня­то в отношении главного политического противника Е. Наздратенко — мэра Вла­дивостока В. Черепкова, отстраненного от должности президентским указом в де­кабре 1998 г.⁷.

Но все эти прецеденты и дискуссии связаны с периодом, когда правовая база применения федеральных санкций практически отсутствовала. Федеральный центр время от времени оперировал таким понятием, как ответственность глав регио­нальных администраций перед центром. Прослеживалось стремление создать ле­гальный механизм отстранения от должности всенародно избранных губернаторов.

Создание системы федеральных санкций в отношении выборных губернато­ров происходит только в июле 2000 г. с принятием поправок к федеральному закону. Этот закон впервые официально вводит норму ответственности органов государст­венной власти субъектов. Была разработана процедура, в соответствии с которой выборный губернатор может быть отстранен от должности. Эта процедура выгля­дела следующим образом.

• Поводом для возможного применения федеральной санкции является из­дание региональным руководителем нормативного правового акта, противореча­щего Конституции и федеральным законам.

• В первом случае наличие противоречия федеральному законодательству должен признать суд. Региональный руководитель в течение двух месяцев или ино-

⁷ В. Черепков безрезультатно пытался оспорить сиое увольнение и суде.

¶ 6.3 Правовые механизмы и институты (/ядерального вмешательства и централизованного контроля

го установленного судом срока не отменяет или не меняет свое решение, чтобы привести его в соответствие с законодательством.

• В другом случае сам президент в соответствии со своим конституцион­ным правом (см. выше) приостанавливает действие такого нормативного акта. Ре­гиональный руководитель в течение двух месяцев уклоняется от отмены или изме­нения этого нормативного акта.

• В обеих ситуациях президент получает право вынести региональному ру­ководителю предупреждение (если только во второй ситуации глава региона не ус­пел обратиться в суд). Такое право у президента есть в течение шести месяцев после вступления в силу судебного решения (первый сценарий) или официального опуб­ликования президентского указа (второй сценарий). Но региональный руководи­тель в этот период может обратиться в суд, и дело опять может затянуться.

• Срок президентского предупреждения действует один месяц, после чего президент получает право отстранить губернатора от должности, если тот так и не отменил свое решение⁸. Решение оформляется президентским указом. Указ всту­пает в течение десяти дней после официального опубликования. В этот промежуток времени глава региона может обжаловать решение президента в Верховном суде.

Процедура отстранения губернатора от должности выглядела достаточно сложной. Срок принятия решений был затянут на 8—9 месяцев и мог оказаться еще большим, если губернатор обратится в суд и добьется в суде каких-либо успехов. Однако принципиально важным в российских условиях является само введение процедуры отстранения всенародного избранного губернатора от должности с оп­ределением возможных поводов и правового механизма.

Одновременно в российское законодательство были введены нормы, позво­ляющие президенту назначать временно исполняющих должность губернатора. Та­кое право возникало у президента в следующих ситуациях:

• мотивированное представление генерального прокурора в случае предъ­явления губернатору обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого престу­пления⁹;

• прекращение губернаторских полномочий, а также прекращение полно­мочий или невозможность исполнять полномочия губернатора теми лицами, кото­рые должны это делать по региональному законодательству.

⁸ В апреле 2002 г. Конституционный суд признал, что этот пункт закона не противо­
речит Конституции.

⁹ Введение этой нормы вызвало большие споры. Многие депутаты Госдумы и экс­
перты были озабочены появлением политически мотивированного " прокурорского произ­
вола", равно как и тем, что судьба губернатора фактически решается до суда, принимающе­
го решение о его виновности или невиновности. В результате норма была ограничена слу­
чаем обвинения в тяжком или особо тяжком преступлении. В апреле 2002 г. Конституци­
онный суд решил, что она не противоречит конституции.

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений " центр — регионы " в современной России

Президент имел право назначать временно исполняющих обязанности гу­бернатора только на ограниченный срок. Закон предполагал, что не позднее чем через 120 дней после прекращения губернаторских полномочий в регионе должны пройти выборы.

В российских политических реалиях наличие у президента права на назна­чение временно исполняющих обязанности губернатора понималось в контексте усиления централизованного контроля. Наличие такого права изначально подтал­кивало федеральный центр к дальнейшему расширению соответствующих возмож­ностей и созданию новых прецедентов. Например, президент теоретически мог добиться того, чтобы те представители региональной элиты, которые должны вре­менно возглавлять регион в связи с уходом губернатора, отказались от выполнения этих обязанностей (в этом случае у президента возникает право назначить испол­няющего обязанности). В зависимости от личности назначенного исполняющим обязанности губернатора ситуация в регионе могла быть кардинальным образом изменена, и " президентский" исполняющий обязанности получал бы преимущест­венные шансы на предстоящих новых выборах.

Следует обратить внимание на возникшие вскоре после принятия данного закона прецеденты назначения главой государства исполняющих обязанности гу­бернатора.

• В первый раз назначение имело скорее демонстрационный политический эффект. В условиях конфликта в Красноярском крае, когда краевая избирательная комиссия не признавала полномочия победителя губернаторских выборов А. Хлопо­нина, В. Путин принял решение о назначении А Хлопонина губернатором (А. Хло­понин затем вступил в должность в качестве легитимного, всенародно избранного губернатора).

• Во второй раз прецедент появился в связи с назначением пермского губер­натора Ю. Трутнева министром природных ресурсов как раз во время переходного периода объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого АО. Внесенные в со­ответствующий закон поправки дали президенту право назначить исполняющим обязанности губернатора на весь переходный период без проведения досрочных выборов, как этого требует закон. Принятие такого решения объяснялось необхо­димостью продолжить процесс объединения двух регионов.

При этом все время после введения повсеместной выборности губернаторов в России продолжалась дискуссия о возвращении к назначению губернаторов или другим " управляемым" формам, не предусматривающим проведение всенародных выборов.

Например, Е. Примаков в бытность свою премьер-министром России на ру­беже 1998—1999 гг. публично предлагал перейти к назначению губернаторов пре-

¶ 6.3 Правовые механизмы и институты //кдерального вмешательства и централизованного контроля

зидентом или к их избранию региональными законодательными собраниями по представлению президента (последний вариант предполагает участие региона, но все же остается более " мягкой" формой назначения губернатора сверху).

За переход к назначению губернаторов выступали и некоторые региональные лидеры, в частности новгородский губернатор М. Прусак. В феврале 2000 г. появи­лось известное письмо трех губернаторов " О реформе системы государственной власти и основных направлениях экономической политики" (его подписали М. Пру­сак, губернатор Белгородской области Е. Савченко и губернатор Курганской облас­ти О. Богомолов). Авторы письма предложили, чтобы губернаторов назначал прези­дент, но с использованием процедуры согласования кандидатуры с регионом. Пред­полагалось, что регион дает согласие на назначение решением собрания представи­телей, включающего депутатов представительных органов власти, представителей профсоюзов, ассоциаций товаропроизводителей, ветеранских и других обществен­ных организаций, а также партий, общественно-политических движений и трудовых коллективов. Более простой вариант — согласие действующего регионального за­конодательного собрания¹⁰. Одновременно губернаторы предлагали ликвидировать в регионе ключевого агента центральной администрации в лице полномочного пред­ставителя президента. Подчеркивая, что таким агентом в данной ситуации стано­вится сам губернатор, выполняющий функции прямого федерального администри­рования, они считали, что полномочия полпредов должны перейти губернаторам, назначенным в соответствии с данной процедурой.

В декабре 2000 г. в Госдуму был внесен законопроект, дающий президенту прямое право назначать губернаторов (автором был депутат из фракции " Единство", представитель Калининградской области В. Ледник). Однако этот законопроект на том этапе был отвергнут.

Новый этап в отношениях между федеральными властями и губернаторами начался во второй половине 2004 г. в связи с отменой губернаторских выборов. В со­ответствии с новым законодательством президент получил прямое право отстра­нить губернатора от должности своим указом. Некоторые ограничения этого права были связаны с необходимостью официально мотивировать отстранение. Формаль­ными причинами, обозначенными в законе, являются утрата доверия президента и ненадлежащее исполнение служебных обязанностей. Первым прецедентом уволь­нения губернатора, притом всенародно избранного, в соответствии с новым зако­нодательством стало отстранение от должности главы Корякского АО В. Логинова в марте 2005 г.

¹⁰ Назначение губернаторов по согласованию с региональным законодательным со­бранием предлагалось также Е. Примаковым, саратовским губернатором Д. Аяцковым и др.

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений " центр — регионы " в современной России

6.3.5