Конституционные полномочия президента в сфере федерального вмешательства

В 1990-е гг. Россия отличалась слабым развитием институтов президентского феде­рального вмешательства. Конституция 1993 г. предусматривает очень небольшой набор полномочий, которые можно трактовать в категориях федерального вмеша­тельства. Отсутствие развитых институтов и политических механизмов централизо­ванного контроля в 1990-е гг. было связано с историей обновленной Российской Федерации, которая на первом этапе отличалась высоким уровнем децентрализа­ции и слабым контролем со стороны федерального центра.

Первое конституционное полномочие президента в сфере федерального вме­шательства — это вмешательство в нормотворчество органов региональной исполни­тельной власти. В соответствии со ст. 85, п. 2 российской Конституции: " Прези­дент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов ис­полнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международ­ным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод челове­ка и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом".

Таким образом, речь идет только о президентском праве приостанавливать, а не отменять решения региональной власти, причем только исполнительной ее ветви. Изменить баланс отношений между центром и регионами и повлиять на развитие региональных политических процессов с помощью такого права практи-

¶ 6.3 Правовые механизмы и институты (редерального вмешательства и централизованного контроля

чески невозможно. Данное право не позволяет президенту влиять на законотворче­ский процесс, который осуществляют законодательные органы власти. А именно в сфере законотворчества в регионах принимались основные решения, вошедшие в противоречие с федеральным законодательством. Статус решений региональной исполнительной власти, которые приходилось приостанавливать президенту, невы­сок, и сами эти решения обычно касаются частных вопросов социально-экономи­ческого развития регионов.

В российской практике это право использовалось достаточно редко и нико­гда не воспринималось как серьезный рычаг централизованного контроля. Иногда такие решения принимались президентами России для того, чтобы произвести не­обходимый демонстрационный эффект.

При Б. Ельцине заслуживают интереса два решения, которые могут тракто­ваться как федеральное вмешательство, в котором президент сыграл роль интер-вентора.

Во-первых, это указ Б. Ельцина " О приостановлении действия Указа Прези­дента Республики Башкортостан от 16 мая 1995 г. «О мерах по совершенствованию валютного контроля за импортом товаров, работ и услуг предприятиями, учрежде­ниями, организациями Республики Башкортостан в порядке предоплаты»". В этом президентском указе соответствующий указ президента Башкирии М. Рахимова был назван противоречащим российской Конституции, и его было предложено привести в соответствие с российским законодательством. В Башкирии, которая привыкла чувствовать себя суверенным государством, пусть и в составе России, такое решение Б. Ельцина вызвало растерянность. Со своей стороны российские власти продемон­стрировали, что не намерены мириться с нарушениями российского законодательст­ва (другое дело, что конституцию республики и другие нормативные акты, подчерки­вающие республиканский суверенитет и вторгающиеся в сферу полномочий феде­рального центра, на том этапе центр не оспаривал).

Во-вторых, в декабре 1997 г. вышел указ Б. Ельцина " О нормативных право­вых актах губернатора Курской области". Здесь речь шла о целой серии губерна­торских решений. В указе отмечалось, что отдельные постановления курского гу­бернатора А. Руцкого противоречат Конституции и федеральному законодательст­ву. Президент приостановил их действие и предложил губернатору привести по­становления в соответствие с законами Российской Федерации.

Резкий рост числа таких решений приходится в России на май—июль 2000 г. Это связано со сменой президента и приходом к власти В. Путина, который прак­тически сразу после своего избрания продемонстрировал намерения усиливать централизованный контроль и развивать институты федерального вмешательства.

В мае 2000 г. подобные решения принимались президентом В. Путиным в отношении сразу трех регионов — Ингушетии, Амурской и Смоленской областей. Подбор регионов оказался достаточно характерным: в группу попала республика,

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений " центр — регионы " в современной России

управляемая известным своей независимой позицией президентом, и два региона, где у власти находились губернаторы, поддерживаемые КПРФ. Отбор регионов был произведен по политическим мотивам и не отражал объективную ситуацию в региональном нормотворчестве. Главной задачей федерального центра было про­демонстрировать сам факт вмешательства президента в процесс принятия решений на региональном уровне.

В Ингушетии президент приостановил действие указа президента Р. Аушева " О мерах по улучшению сбора платежей за потребленный газ и электроэнергию". Также было приостановлено постановление республиканского правительства, ко­торое содержит запрет миграционной службе выдавать лицензии на привлечение иностранной рабочей силы без предъявления работодателем договора об обеспече­нии безопасности работников. В Амурской области было приостановлено действие постановления губернатора, которое описывает порядок пересечения российско-китайской границы. Также В. Путин предложил губернатору Смоленской области отменить постановление о взимании платежей за загрязнение окружающей среды с иностранных юридических лиц и граждан, эксплуатирующих автотранспортные средства.

В июне 2000 г. В. Путин, демонстрируя свою готовность использовать право федерального вмешательства, вновь отменил очередную порцию решений регио­нальных руководителей, не соответствующих федеральному законодательству. На этот раз объектом федеральной интервенции стал президент Адыгеи А. Джаримов. Президенту Адыгеи было предложено привести в соответствие с федеральным за­конодательством свои указы 1997 и 1999 гг., определяющие перечни государствен­ных должностей, назначение на которые и освобождение производятся президентом и кабинетом министров (" О номенклатуре кадров президента Республики Адыгея и кабинета министров Республики Адыгея"). В этих указах за президентом республи­ки было зарезервировано право назначать и увольнять без согласования с центром государственных служащих — руководителей территориальных органов федераль­ных ведомств и внебюджетных фондов. Кроме того, в том же месяце В. Путиным было приостановлено действие постановления тверского губернатора В. Платова о снижении тарифов на электроэнергию.

Наконец, в июле 2000 г. вышли указы, приостанавливающие постановления воронежского губернатора И. Шабанова, касающиеся ограничений на вывоз зерна урожая 1999 г. Затем было приостановлено действие постановления владимирского губернатора Н. Виноградова " О лицензировании деятельности по производству муки, крупы и других пищевых продуктов из зерна и деятельности по производству хлеба, хлебобулочных и макаронных изделий", принятого за год до этого. Заметим, что Н. Виноградов является членом КПРФ, а И. Шабанов пользовался на том эта­пе поддержкой коммунистов. Поэтому политические мотивы при принятии цент­ром решений о федеральном вмешательстве были очевидными.

¶ 6.3 Правовые механизмы и институты (]> едерапьного вмешательства и централизованного контроля

Второе конституционное полномочие президента в сфере федерального вме­шательства — это право на использование согласительных процедур при разрешении конфликтов между центром и регионами, а также между отдельными регионами.

В соответствии со ст. 85 п. 1 российской Конституции: " Президент Россий­ской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ор­ганами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае не­достижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рас­смотрение соответствующего суда".

Данное полномочие также слабо влияет на баланс отношений " центр — ре­гионы" и является формой " мягкого" вмешательства. По сути, оно наделяет прези­дента правами арбитра, но не интервентора. Неудивительно, что в официальном порядке оно использовалось крайне редко. Примечательно, что при возникнове­нии острых разногласий между Тюменской областью и автономными округами в период проведения первых губернаторских выборов в этих регионах в 1996 г. роль арбитра фактически выполнял премьер-министр В. Черномырдин.

Российское законодательство не предусматривает пока такую " жесткую" форму федерального вмешательства, как прямое президентское правление. Неко­торое отношение к институтам федерального вмешательства имеет институт чрез­вычайного положения, которое вправе вводить президент. Причем чрезвычайное по­ложение может быть введено как в России в целом, так и на отдельных территориях.

В соответствии со ст. 88 российской Конституции, " Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным кон­ституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в от­дельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе".

Однако как институт федерального вмешательства в отношении нестабиль­ных регионов чрезвычайное положение практически не использовалось. Одним из прецедентов можно считать деятельность Временной администрации района чрез­вычайного положения в Пригородном районе Северной Осетии в 1992—1995 гг. (чрезвычайное положение было введено после вооруженного осетино-ингушского конфликта).

Реальное развитие институтов федерального вмешательства и механизмов централизованного контроля начинается в России после 2000 г. Оно осуществляется с помощью федеральных законов и президентских указов. Создается правовая база для таких форм федерального вмешательства, как:

² В СССР закон " О правовом режиме чрезвычайного положения" был принят в ап­реле 1990 г. в условиях нараставшей политической нестабильности. Соответствующий рос­сийский закон " О чрезвычайном положении" появился в мае 1991 г., еще до распада СССР.

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений " центр — регионы " в современной России

• развитие и укрепление системы агентов центральной администрации в ре­гионах;

• создание системы санкций в отношении органов региональной власти;

• формирование правовой базы, предусматривающей временное изъятие полно­мочий у органов региональной власти и их передачу федеральному центру.

Кроме того, выступая в своей роли гаранта конституции, президент начина­ет уделять внимание обеспечению конституционных принципов российского фе­дерализма, одним из которых является принцип верховенства российской консти­туции и федерального законодательства. Поэтому, например, в мае 2000 г. прези­дент направил письмо в башкирский парламент, в котором предложил привести республиканскую конституцию в соответствие с российской.

6.3.2