Приватизація земельних ділянок юридичними особами

Можливість передачі земельних ділянок безоплатно у приватну власність передбачена щодо наступних різновидів юридичних осіб:

садівницьких товариств – ч.4 ст.35 ЗКУ. За своєю правовою природою садівницькі товариства (садівничі кооперативи) є обслуговуючими і діють відповідно до ЗУ «Про кооперацію»;

житлово-будівельних (житлових) та гаражно-будівельних кооперативів – ч.1 ст.41 ЗКУ;

об’єднань співвласників багатоквартирних будинків (ОСББ) – ч.2 ст.42 ЗКУ. Щодо поняття та статусу ОСББ див. ч.3 ст.10 ЗУ «Про приватизацію державного житлового фонду» від 19.06.1992, ЗУ «Про об’єднання співвласників багатоквартирного будинку» від 29.11.2001. Доктринально такі об’єднання прийнято називати кондомініумами (що з лат. мови перекладається як «спільна власність», «об’єднання співвласників»). Станом на 01.07.2005 в Україні було зареєстровано 4021 кондомініум, що охоплює лише 2, 2% житлових будинків1. На 01.08.2010 існувало вже 11144 ОСББ2. Зростання помітне, проте загальна цифра є надто малою по відношенню до загальної кількості багатоквартирних будинків.

Процедура приватизації земель загального користування існуючих садівницьких товариств та дачних кооперативів визначена, відповідно, ч.4 ст.35 та ч.2 ст.52 ЗКУ. Передача у приватну власність здійснюється за клопотанням вищого органу управління товариства чи кооперативу «на підставі технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчує право на земельну ділянку».

Проблема. Процедура приватизації земельних ділянок на рівні закону щодо інших випадків приватизації земельних ділянок юридичними особами не визначена. В окремих населених пунктах порядок надання земельних ділянок у власність юридичним особам регулюється рішеннями місцевих рад – див., напр., Рішення Київради від 15.07.2004 №457/1867 «Про порядок передачі (надання) земельних ділянок в користування або у власність у місті Києві» (див. розд.5 та ін. Порядку). З урахуванням положень ст.14 КУ щодо набуття права власності на землю «виключно відповідно до закону», а також положень ст.19 Основного Закону така правотворчість виглядає сумнівною, проте, напр., у м. Києві існує практика (не дуже поширена, втім) приватизації земельних ділянок ОСББ: див., зокр., рішення Київради №713/3288 від 14.07.2005 «Про передачу об'єднанню співвласників багатоквартирного будинку «НАУКОВЕЦЬ» земельної ділянки для обслуговування та експлуатації житлового будинку з господарськими будівлями та спорудами на вул. Костьольній, 15 у Шевченківському районі м. Києва»3. Практика безоплатної передачі земельних ділянок юридичним особам існує і в інших містах. Напр., рішенням Ялтинської міськради від 23.03.2010 № 4724 дано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки гаражно-будівельному кооперативу.

Проблема. Проблемним також є питання визначення розмірів прибудинкових земельних ділянок (ділянок багатоквартирних житлових будинків). На даний час такі розміри визначаються ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень» за допомогою показника розрахункової щільності забудови. Між тим, як зазначає О.А. Лагоднюк, необхідно враховувати, що в минулому при забудові використовувалися й інші нормативні документи:

ПиН 1929 «Правила і норми забудови населених місць, проектування і зведення будинків і споруд» від 20.06.1929;

СН 41-58 «Правила і норми планування і забудови міст» від 01.12.1958;

НиП П-К.2-62 «Будівельні норми і правила. Планування і забудова» від 07.05.1966;

СНиП 11-60-75 «Норми проектування. Планування і забудова міст, селищ і сільських населених пунктів» від 11.09.1975;

СНиП 207.01-89* «Норми проектування. Планування і забудова міст, селищ і сільських населених пунктів» від 13.07.19905.

11. Етапи повної процедури:

Можна виділити наступні основні стадії повної процедури:

· подача клопотання «до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються викопіювання з кадастрової карти (плану) або інші графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки. … У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.» (ч.6 ст.118 ЗКУ).

Проблема. Громадянин в більшості випадків позбавлений можливості самостійно визначити «бажане місце розташування земельної ділянки», оскільки для цього необхідно, як мінімум, знати, чи перебуває ділянка, яка припала йому до вподоби, у запасі. Для отримання відповідних відомостей необхідне звернення до органів земельних ресурсів, які часто відмовляють у наданні необхідної інформації, мотивуючи це тим, що не зобов’язані «підбирати» земельні ділянки. На наш погляд, органи земельних ресурсів зобов’язані надати інформацію про вільні земельні ділянки, що можуть бути приватизовані, за зверненням громадянина, яке повинно розглядатися як інформаційний запит в розумінні ЗУ «Про доступ до публічної інформації» (див. розд.IV). Більш того, відповідно до ч.5 ст.24 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності»,

«5. Спеціально уповноважені органи з питань містобудування та архітектури і центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів та його територіальні органи забезпечують відкритість, доступність та повноту інформації про наявність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці земель державної та комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову….

До моменту внесення відповідної інформації до містобудівного та державного земельного кадастрів виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації або відповідний місцевий орган виконавчої влади зобов'язані надавати за запитами фізичних та юридичних осіб письмову інформацію про наявність земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову.»

Між тим, у разі відмови у наданні інформації громадянин фактично позбавлений ефективних правових засобів захисту.

Проблема. Досить часто від громадян, що звертаються з заявою (клопотанням) про приватизацію земельної ділянки, вимагають довідку про те, «що він не верблюд» - тобто про те, що земельної ділянки за даним видом цільового використання він ще не приватизував (див. Довідку про те, що громадянка не приватизувала земельних ділянок). Слід відзначити, що закон подачі такої довідки не вимагає, і, загалом, довести «факт наявності відсутності» приватизованої ділянки проблематично – це технічно можливо лише за певний період та у певному регіоні.

· розгляд відповідним органом «клопотання у місячний строк» і надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або прийняття «мотивованого рішення про відмову» (ч.7 ст.118 ЗКУ).

Проблема. Через зарегульованість процедури відведення земельних ділянок місцеві ради постійно повертаються до ідеї делегування їх виконавчим органам, наприклад, повноважень щодо надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок (ч.7 ст.118, ч.3 ст.123 ЗКУ), що істотно спростило і пришвидшило б процедуру відведення. На жаль, ч.7 ст.118 ЗКУ веде мову саме про «раду», що, як видається, перешкоджає делегуванню.

Існуюче регулювання відносин з надання дозволу визнати задовільним не можна. Втім, на наш погляд, проблему слід вирішувати не шляхом запровадження можливості делегування, а більш радикально – відмовившись від стадії «надання дозволу» взагалі, оскільки отримання дозволу, задумане начебто в інтересах особи, якій надається земельна ділянка, насправді не дає їй гарантій позитивного вирішення питання.

NB. В окремих населених пунктах існують спеціальні порядки подання та підготовки до розгляду заяв про приватизацію земельних ділянок (напр., у Києві діє Рішення Київради від 15.07.2004 №457/1867 «Про порядок передачі (надання) земельних ділянок в користування або у власність у місті Києві»4).

NB. Спірним є питання про те, чи може бути прийнято рішення про приватизацію земельної ділянки безпосередньо судом (крім випадку приватизації земельної ділянки для ведення фермерського господарства, щодо якого закон прямо передбачає, що «[р]ішення суду про задоволення позову є підставою для відведення земельної ділянки в натурі (на місцевості), видачі документа, що посвідчує право власності або укладання договору оренди» - ч.4 ст.7 ЗУ «Про фермерське господарство»).

Хоча відповідно до ч.11 ст.118 ЗКУ (яка почасти дублюється у новій редакції ч.10), «[у] разі відмови … у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку» (що, на наш погляд, передбачає можливість вирішення питання про надання земельної ділянки безпосередньо судом), у судовій практиці та у правовій доктрині (О.І. Заєць, П.Ф. Кулинич5, О.С. Снідевич6, В.П. Яницький7) переважає підхід, за яким суд не може вирішувати питання про надання земельної ділянки по суті (або ж він повинен відмовити у задоволенні відповідного позову8). Вважається, що суд може «зобов'язати … розглянути зазначене питання, а не приймати рішення щодо результатів розгляду, оскільки його вирішення належить до компетенції» органу, що розпоряджається землями державної власності9. Також вважається, що суд може визнати недійсним рішення про відмову у наданні ділянки. Найбільш радикальний із існуючих у судовій практиці підходів виходить із того, що суд може зобов’язати відповідний орган вирішити питання про надання земельної ділянки позитивно.

В результаті суди розглядають по суті вимоги «про визнання права на приватизацію»10, «усунення перешкод в здійсненні права на приватизацію»11, «визнання незаконною бездіяльності органу державної влади»12, про «зобов’язання передати безоплатно земельну ділянку у приватну власність»13, або про зобов’язання «затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки»14, «надати дозвіл … на виготовлення технічної документації по складанню державного акта»15, «приватизувати земельну ділянку»16, «вчинити необхідні дії та не чинити перешкод щодо надання мені права (підстав) та щодо оформлення необхідних документів на приватизацію земельної ділянки …»17 тощо.

Задоволення усіх перерахованих різновидів позовних вимог не призводить до реального захисту порушеного права на приватизацію земельної ділянки. Адже навіть у разі, якщо заява буде розглянутою, у наданні земельної ділянки може бути неправомірно відмовлено. Тим більше, не призводить до поновлення порушеного права визнання бездіяльності ради незаконною або визнання рішення про відмову недійсним. Показовим є такий приклад18: суд двічі визнавав незаконною бездіяльність місцевої ради, яка не розглядала заяву про передачу земельної ділянки у власність громадянину. Незважаючи на два рішення суду, земельну ділянку позивач так і не отримав, тобто його порушене право так і не отримало захисту. Ще більш ілюстративна інша ситуація: постанову суду про зобов’язання передати земельну ділянку у власність та видати державний акт на право приватної власності на землю не було виконано – на підставі рішення суду рішення про передачу земельної ділянки особі 4 рази виносилося на голосування місцевою радою, але депутати так і не підтримали його19.

Вочевидь, розгляд заяви, як і вирішення інших процедурних питань, позбавлений будь-якого самостійного значення у відриві від питання, яке ставиться у заяві – про приватизацію земельної ділянки. З огляду на це, слід вважати, що спору власне щодо розгляду заяви немає і бути не може, і вимоги про «зобов’язання розглянути заяву» тощо не підлягають розгляду в суді.

Як видається, лише шляхом розгляду питання по суті може бути захищене порушене право заявника. Право на безоплатну приватизацію надане кожному громадянину законом і сформульоване саме як право (ст.ст.116, 118 та ін. ЗКУ). КУ (ч.1 ст.55) встановлює, що права громадян захищаються судом. З цього з необхідністю випливає, що суд може і зобов’язаний захистити право у разі його порушення. При цьому очевидно, що захист має бути реальним, а не ілюзорним, він повинен призводити до дійсного, ефективного поновлення порушеного права. Зокр., якщо земельну ділянку громадянину «не дають», після рішення суду він повинен її отримати.

Підсумовуючи викладене, вважаємо, що при порушенні органом, що уповноважений розпоряджатися землями державної та комунальної власності, права на приватизацію земельної ділянки (відмові у її наданні у власність, відмові у затвердженні проекту відведення, відмові у наданні дозволу на розробку проекту відведення, неприйнятті будь-якого рішення у встановлений строк тощо) право на приватизацію може бути ефективно захищене лише шляхом прийняття судом рішення про «надання земельної ділянки у власність». Таке рішення може бути прийняте за наявності розробленої технічної документації із землеустрою, що ідентифікує відповідну земельну ділянку, і в силу закону є підставою для відведення ділянки в натурі, посвідчення та реєстрації права на землю. Інші позовні вимоги у правовідносинах щодо безоплатної приватизації розглядатися судом не повинні, оскільки розгляд таких вимог за своєю природою не є вирішенням спору.

Окремо слід зупинитися на існуючій, хоча і не надто поширеній, судовій практиці захисту порушеного права на приватизацію шляхом «визнання права власності на земельну ділянку». Видається, що описана практика є хибною, оскільки «визнання права» як спосіб захисту права повинно застосовуватися для захисту існуючого, але невизнаного чи оспорюваного права. У разі ж порушення права на приватизацію необхідно застосовувати перетворювальний позов (позов про зміну правовідношення), яким є за своєю природою позов «про надання земельної ділянки».

· замовлення (заявником) і виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (ч.7 ст.118 ЗКУ, ст.50 ЗУ «Про землеустрій»). Термін виготовлення регулюється договором (з урахуванням встановленого п.«г» ч.2 ст.28 ЗУ «Про землеустрій» граничного 6-місячного строку складання документації із землеустрою). За існуючою практикою технічне завдання на розробку проекту відведення погоджується із місцевим органом земельних ресурсів (обов’язку отримання такого погодження законодавством не передбачено). Типовий договір про розроблення проекту затверджено ПКМ від 04.03.2004 №266, а Порядок розроблення проектів – ПКМ від 26.05.2004 №677.

Проблема. Хоча «склад, зміст і правила оформлення кожного виду документації із землеустрою регламентуються відповідною нормативно-технічною документацією» (ч.3 ст.29 ЗУ «Про землеустрій»), зміст проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки врегульовано головним чином відомчими актами ненормативного характеру – див., насамперед, «Еталон проекту відведення земельної ділянки юридичним та фізичним особам для будь-яких потреб», затв. першим заступником голови Держкомзему А. Третяком 18.06.1999. Хоча Еталон задуманий і на практиці фактично використовується як нормативний акт, його затвердження навіть не оформлене наказом, не кажучи вже про державну реєстрацію. Також існують сумнівні з точки зору законності спроби врегулювати відповідні відносини у рішеннях місцевих рад.

· у випадках, передбачених ст.9-1 ЗУ «Про охорону археологічної спадщини» - наукова археологічна експертиза проектів землеустрою;

Проблема. Ч.2 зазначеної статті передбачено, зокр., необхідність проведення експертизи у випадках «використання земельних ділянок для проведення містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, будівельних, земляних і підводних робіт, виконання яких може позначитися на стані об'єктів археологічної спадщини» та випадках зміни «цільового призначення земельних ділянок для потреб будівництва та інших цілей, що може негативно вплинути на об'єкти археологічної спадщини» (виділення наше – А.М.). Посилаючись на ч.3 ст.37 ЗУ «Про охорону культурної спадщини», потенційна експертна установа – Інститут археології НАН України – робить висновок, що «із чинного законодавства випливає обов'язковість призначення археологічної експертизи при всіх землевідводах, за виключенням випадків коли на визначеній ділянці така експертиза вже проводилася»20. Такий висновок видається абсолютно необґрунтованим. Вважаємо, що експертиза повинно проводитися лише тоді, коли є підстави вважати, що виконання робіт «може позначитися» чи цілі «можуть негативно вплинути» (див. наведену вище цитату).

· погодження проекту землеустрою (ст.186-1 ЗКУ).

Проблема. Як видається, механізм погодження є вкрай неефективним, фактично він є засобом розподілу відповідальності між численними контролюючими органами, створюючи режим безвідповідальності, коли знайти «крайнього», винного в необґрунтованому або незаконному рішенні, неможливо. Вважаємо, що доцільно повністю відмовитися від інституту погодження землевпорядної документації, замінивши його землевпорядною експертизою певних проектів землеустрою.

· державна землевпорядна експертиза проекту (необхідність такої експертизи у разі «відведення земельних ділянок особливо цінних земель, земель лісогосподарського призначення, а також земель водного фонду, природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення» передбачена ст.9 ЗУ «Про державну експертизу землевпорядної документації»). Порядок проведення експертизи визначається ЗУ «Про державну експертизу землевпорядної документації» та наказом Держкомзему від 03.12.2004 №391 «Про затвердження Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації»;

· затвердження проекту відповідною радою або адміністрацією (у двотижневий строк), що одночасно є рішенням про надання земельної ділянки (ч.9 ст.118 ЗКУ);

· виготовлення, видача та реєстрація державного акту (ст.ст.126, 202 ЗКУ, накази Держкомзему №43 від 04.05.1999 «Про затвердження Інструкції про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право приватної власності на землю, право колективної власності на землю, право власності на землю і право постійного користування землею, договорів на право тимчасового користування землею (в тому числі на умовах оренди) та договорів оренди землі», №325 від 22.06.2009 «Про затвердження Інструкції про заповнення бланків державних актів на право власності на земельну ділянку і на право постійного користування земельною ділянкою»; форма державного акту на право приватної власності на землю затв. ПКМ від 02.04.2002 N 449 «Про затвердження форм державного акта на право власності на земельну ділянку та державного акта на право постійного користування земельною ділянкою»). Відповідно до ч.3 ст.56 ЗУ «Про землеустрій»,

«[п]ри передачі земельних ділянок у власність чи користування та зміні цільового призначення земельних ділянок за проектами землеустрою щодо їх відведення технічна документація із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку, не розробляється».

· реєстрація права власності на земельну ділянку. Відповідно до ст.125 ЗКУ, право власності на земельну ділянку виникає «з моменту державної реєстрації» цього права. Правові засади реєстрації визначаються ЗУ «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».

Проблема. Процедура державної реєстрації права власності на землю, передбачена ЗУ «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень», згідно із п.2 розд.ІІ ЗУ від 11.02.2010 №1878-VI почне діяти лише з 01.01.2013. Щодо тимчасових правил, що діють до цієї дати, див. п.2.1 теми ІІІ «Право власності на землю».

12. Замовлення, розробка, погодження та затвердження проекту землеустрою. + 22.Новації земельного законодавства стосовно землеустрою

ЗУ «Про землеустрій»