Перспективи законодавчого врегулювання набуття земельних ділянок та прав на них на аукціонах

Нещодавно набув чинності Закон України «Про внесення змін до Земельного кодексу України щодо порядку проведення земельних торгів у формі аукціону», ухвалений 5 липня цього року. Цим Законом викладено у новій редакції ст.ст.135-139 Земельного кодексу України (далі – ЗКУ), причому сфера регулювання цих статей, як і їх обсяг, істотно розширюються. Наприклад, після викладення ст.137 у новій редакції вона складається з 31 частини (замість п’яти в попередній редакції). Загалом, прийняття Закону уможливлює проведення земельних аукціонів, яке було надзвичайно утруднене раніше, за відсутності встановленої законом відповідної процедури, особливо враховуючи вимогу ч.5 ст.137 ЗКУ у попередній редакції проводити земельні торги у «порядку, встановленому законом». Втім, на жаль, можна констатувати, що прийнятий Закон характеризується цілою низкою істотних недоліків.

Зокрема, всупереч задекларованій у пояснювальній записці меті, Проект не забезпечить створення «завершеного правового поля» при регулюванні відносин щодо проведення земельних торгів.

Насамперед, ним передбачається прийняття великої кількості підзаконних нормативно-правових актів, без яких проведення земельних торгів буде неможливим. Цими актами має бути визначено: (1) форму заяви про участь в аукціоні, (2) форму довідки про отримання документів виконавцем, (3) форму книги реєстрації учасників аукціону, (4) форму вхідного квитка, (5) форму інформаційної картки на лот, (6) форму картки учасника торгів (ч.10 ст.137 ЗКУ). Крім існування цих всіх документів, Закон встановлює велику кількість інших абсолютно зайвих вимог до процедури підготовки та проведення торгів. Такі вимоги, з одного боку, ніяк не забезпечать прозорості проведення аукціону, а з іншого – істотно обтяжать його потенційних учасників. Більш того, за такого числа формальних вимог істотно зростає ризик їх недотримання, що поставить під загрозу правове становище сторін договору, укладеного за результатами аукціону. Тільки для того, щоб набути статус учасника аукціону, необхідно пройти певну процедуру: крім заяви, слід подати також великий обсяг «інформації», в т.ч. непотрібної виконавцю взагалі, а також документи, що підтверджують сплату виконавцю земельних торгів реєстраційного та гарантійного внесків (хоча виконавець сам має знати, чи одержав він кошти), а перед тим сплатити ці внески, одержати «документи, що це підтверджують», отримати довідку про подачу документів, та ще й зареєструватись як учаснику (ч.ч.7-8 нової ред. ст.137 ЗКУ). Причому по суті реєстрації передбачено дві – одна не пізніше як за три робочих дні до торгів (ч.7 ст.137), друга – у день торгів (ч.9 ст.137). Обмеження доступу учасників до торгів буде перешкоджати їх конкуренції, а отже - встановленню найвищої можливої ціни. Слід наголосити, що необхідність сплати реєстраційного внеску є самостійним фактором, що ніяк не сприятиме конкуренції покупців. Видається, що за наявності гарантійного внеску реєстраційний внесок є повністю зайвим. Немає задач, які не можна було б вирішити за допомогою гарантійного внеску. Шкідливим видається імперативне встановлення фіксованої винагороди виконавцю земельних торгів (ч.6 нової ред. ст.135 ЗКУ). Це робить неможливим зниження ціни внаслідок конкуренції між суб’єктами господарювання.Не найкращим рішенням є встановлення порядку, за яким основний договір укладається не на аукціоні (як це зараз передбачено, наприклад, у ст.ст.45-47 Закону України «Про іпотеку»), а за його результатами (див. ч.ч.24-25 нової ред. ст.137 ЗКУ). Це створює нічим не виправданий ризик того, що основний договір так і не буде укладений, надає можливості для корупції та зловживань; крім того, необхідність нотаріального посвідчення договору спричинятиме зайві витрати сторін. Помилкою виглядає заборона проведення торгів у разі, якщо у них бере участь лише один учасник (ч.4 нової ред. ст.138 ЗКУ). У разі, якщо оголошення про проведення торгів було зроблено у встановленому порядку, і у ньому була подана правдива інформація, з’явлення одного покупця, який готовий укласти договір за початкової ціною, означає виявлення справжнього попиту і справжньої ціни. Відмова від проведення торгів у цьому випадку лише означатиме, що час і ресурси на підготовку торгів були витрачені марно, а мета – продаж за максимально можливою ціною – не досягнута. Відтак, ухвалення законопроекту не призведе до створення завершеного правового поля для проведення земельних торгів, значна кількість пропонованих проектом новел є невдалими. Отже, з ухваленням законопроекту його мета не досягається.

Для належного врегулювання відносин із проведення земельних аукціонів необхідно, щоб таке правове регулювання передбачало просту і прозору процедуру підготовки та проведення земельних торгів, що передбачатиме укладення договору безпосередньо на торгах1. Існує потреба у законодавчому регулюванні відносин щодо виконання договору, укладеного на земельних торгах, зокрема, встановленні спеціальних правил щодо передачі речових прав на земельну ділянку, придбаних на торгах.

При врегулюванні відносин із проведення земельних торгів існує потреба у встановленні системи санкцій, що повинні застосовуватися до виконавця торгів у разі порушення порядку їх підготовки і проведення (звичайно, за умови, що порядок підготовки і проведення містить лише виправдані, а не надмірні та надумані вимоги). Такі санкції, як видається, повинні включати законну неустойку (штраф) на користь учасника у разі, якщо допущене порушення перешкодило учаснику взяти участь або перемогти в аукціоні – як це передбачено ст.56 нової редакції Закону України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом»). Існує необхідність встановлення законної неустойки також у випадку невиконання або несвоєчасного виконання виконавцем обов’язку із перерахування коштів (виручених на аукціоні, гарантійних внесків тощо). Також необхідним є встановлення спеціальних правил щодо оспорюваності (і ні в якому разі не нікчемності) договорів, укладених на торгах, що проведені з порушенням встановленого порядку. На дійсність договору, укладеного на аукціоні, повинно впливати лише таке порушення, яке перешкодило або могло перешкодити укладенню договору на найбільш вигідних для власника майна умовах. Крім того, можливість оспорювання договору повинен мати лише власник майна. Учасники та потенційні учасники аукціону, права яких порушені внаслідок недотримання встановленого порядку проведення торгів повинні мати можливість стягнення з виконавця аукціону законної неустойки (див. вище). Корисними були існуючі в деякі зарубіжних країнах правила щодо негайного (принаймні часткового) розрахунку за договором, укладеним на торгах, проведення торгів в електронній формі (як це передбачено новою редакцією Закону України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом»).