Организация проверок исполнения законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность

При организации проверок следует учитывать положения: УИК, УПК, Закона о прокуратуре; Закона об ОРД, Закона РФ от 21.07.1993 N 5485-1 " О государственной тайне", Федеральных законов " О Федеральной службе безопасности", " О полиции", от 27.05.1996 N 57-ФЗ " О государственной охране", " О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений", от 31.05.1996 N 61-ФЗ " Об обороне", от 20.04.1995 N 45-ФЗ " О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов"; ведомственных нормативных актов Генпрокуратуры РФ, органов, чьи подразделения непосредственно проводят ОРД*(112), совместных актов Генпрокуратуры РФ и указанных органов*(113).

Весьма важным является установление оснований для проведения проверок исполнения законов в ОРД. В приказе Генпрокурора РФ от 15.02.2011 N 33 определено, что проверки следует осуществлять:

- по обращениям граждан, юридических и должностных лиц;

- по результатам изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях или при поступлении информации о ненадлежащем реагировании на поручение следователя, руководителя следственного органа, дознавателя, органа дознания по уголовным делам и материалам проверки сообщения о преступлении или решения суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, а также в связи с ненадлежащим исполнением требований и поручений уполномоченного прокурора;

- в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоящего уполномоченного прокурора;

- в других случаях, с учетом состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствия положительных результатов по выявлению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений при раскрытии преступлений, розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших.

Для того чтобы осуществлять проверки по последнему основанию, необходимо, чтобы уполномоченный прокурор располагал определенными сведениями, к которым относятся: удельный вес преступлений (в целом или по отдельным категориям), выявленных либо раскрытых в результате ОРД; результаты ОРД по выявлению либо пресечению преступлений; результаты этой деятельности при добывании информации о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности; остаток на соответствующий период не разысканных лиц, скрывшихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также без вести пропавших; число не установленных личностей по неопознанным трупам, больных и детей, которые по состоянию здоровья или возраста не могут сообщить о себе сведения; количество не исполненных либо исполненных формально поручений следователя, органа дознания, определений суда; данные о негативных последствиях при осуществлении безопасности защищаемых лиц и безопасности органов, осуществляющих ОРД; результаты ОРД при исполнении запросов других органов, осуществляющих ОРД, а также запросов международных правоохранительных организаций и правоохранительных органов иностранных государств в соответствии с международными договорами РФ.

Важнейшим обстоятельством, которое должно учитываться при решении вопроса о необходимости проведения проверки, является уровень исполнения требований закона при проведении конкретных оперативно-розыскных мероприятий.

Указанные сведения могут быть получены при анализе статистических и иных отчетов о количестве преступлений (зарегистрированных, выявленных конкретным органом и т.д.), отчетов органов, осуществляющих ОРД (оперативных подразделений), результатов ОРД (в том числе и о допущенных нарушениях закона)*(114), результатов служебных проверок, проверок, проведенных уполномоченными прокурорами, справок о результатах изучения уголовных дел о преступлениях интересуемой категории, данных о судебных решениях, выданных на проведение оперативно-розыскных мероприятий, актов прокурорского реагирования и др.

До момента использования прокурором конкретных методов надзора должны быть решены вопросы общего характера. Во-первых, необходимо определить конкретную цель (цели) проверки. Во-вторых, определить форму (либо формы) надзора, которая будет наиболее эффективной в данном случае. При использовании нескольких форм надзора нужно определить их последовательность. В-третьих, требуется определить время, когда целесообразно использовать надзорные полномочия. В-четвертых, в зависимости от формы надзора определить и методы надзора.

Методы надзора имеют свою специфику в зависимости от того, осуществляются оперативно-розыскные мероприятия для раскрытия преступления, или розыска лиц, скрывшихся от органов дознания, следствия и суда, или розыска без вести пропавших граждан и т.д.

Согласно требованиям Генпрокурора РФ уполномоченным прокурорам необходимо проверять:

- соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина в ходе осуществления ОРД;

- законность, обоснованность и соблюдение установленного порядка заведения дел оперативного учета и иных оперативно-служебных материалов, сроков и порядка их ведения, законность принимаемых по ним решений;

- законность и обоснованность проведения или прекращения оперативно-розыскных мероприятий, в том числе тех, разрешения на проведение которых даны судом; наличие оснований, соблюдение установленных условий, порядка и сроков их проведения;

- законность проведения оперативно-розыскных мероприятий, направленных на сбор данных, необходимых для принятия решений, указанных в ч. 2 ст. 7 Закона об ОРД, в том числе о достоверности представленных государственным или муниципальным служащим либо гражданином, претендующим на должность судьи, предусмотренных федеральными законами сведений - при наличии запроса,

- направленного в порядке, установленном Указом Президента РФ от 21.09.2009 N 1065 " О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению";

- законность представления результатов ОРД;

- наличие полномочий у лиц, осуществляющих ОРД, а также принимающих решения о заведении, продлении сроков, приостановлении и прекращении дел оперативного учета и иных оперативно-служебных материалов, проведении оперативно-розыскных мероприятий, представлении результатов ОРД дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд;

- соблюдение определенного Законом об ОРД перечня оперативно-розыскных мероприятий;

- соблюдение установленного порядка регистрации дел оперативного учета и других оперативно-служебных материалов, законность постановки и снятия с оперативного и иных видов учета лиц, в отношении которых заводились такие дела, в том числе находящиеся на архивном хранении;

- соответствие оперативно-розыскных мероприятий целям и задачам ОРД, а также соблюдение требования о недопустимости применения информационных систем, технических средств и веществ, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде;

- своевременность уведомления судей органами, осуществляющими ОРД, о проведении в случаях, предусмотренных ч. 3 и 6 ст. 8 Закона об ОРД, оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных и иных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, в том числе передаваемых по сетям электронной, электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища; наличие оснований для проведения таких оперативно-розыскных мероприятий в указанных случаях.

С учетом обозначенного выше предмета надзора уполномоченному прокурору необходимо проверять:

1) соответствие законам нормативных актов, издаваемых органами, осуществляющими ОРД, и другими правомочными субъектами (ч. 2 ст. 4, ч. 4 ст. 6, ч. 5 ст. 10, ч. 3 ст. 11, ч. 3 ст. 13, ч. 6 ст. 16, Закона об ОРД);

2) соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении ОРД. При этом следует учитывать общепризнанные нормы и принципы международного права, а также международные договоры, Конституцию РФ, Закон об ОРД и другие законы, ведомственные нормативные акты. Рекомендуется обращать внимание на:

- соблюдение запрета на разглашение без согласия граждан, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, сведений, которые затрагивают не только неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, но честь и доброе имя гражданина (ч. 8 ст. 5 Закона об ОРД);

- соблюдение запрета на проведение оперативно-розыскных мероприятий в интересах какой-либо политической партии, общественного и религиозного объединения;

- соблюдение запрета принимать негласное участие в работе федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также в деятельности зарегистрированных в установленном порядке и не запрещенных политических партий, общественных и религиозных объединений в целях оказания влияния на характер их деятельности;

- принятие при нарушении органом (должностным лицом), осуществляющим ОРД, прав и законных интересов физических и юридических лиц мер в соответствии с законодательством РФ по восстановлению этих прав и законных интересов, возмещению причиненного вреда (ч. 9 ст. 5);

- соблюдение права лица, виновность которого в совершении преступления не доказана в установленном законом порядке, истребовать от органа, осуществляющего ОРД, сведения о полученной о нем информации в пределах, допускаемых требованиями конспирации и исключающих возможность разглашения государственной тайны (ч. 3 ст. 5);

- соблюдение запрета использовать в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий информационных систем, видео- и аудиозаписи, кино- и фотосъемки, а также других технических и иных средств, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде (ч. 3 ст. 6);

- привлечение отдельных лиц к подготовке или осуществлению оперативно-розыскных мероприятий только с их согласия, на сохранение конфиденциальности (при желании этих лиц), а также и на другие условия, в частности на запрет контрактных отношений с несовершеннолетними и недееспособными лицами, депутатами, судьями, прокурорами, адвокатами, священнослужителями и полномочными представителями официально зарегистрированных религиозных объединений; на обеспечение безопасности сотрудничающих лиц и членов их семей (ст. 17);

- законность освобождения от уголовной ответственности лиц из числа членов преступной группы, совершивших противоправное деяние, не повлекшее тяжких последствий (ст. 18).

С учетом требований, содержащихся в других законах, а также международных актах, необходимо обращать внимание на соблюдение ограничений по проведению оперативно-розыскных мероприятий в отношении некоторых категорий должностных лиц, например членов Совета Федерации и депутатов Госдумы, судей, адвокатов; на соблюдение запрета по сбору, хранению, использованию и распространению информации, касающейся частной жизни лица и членов их семей, близких родственников;

3) порядок выполнения оперативно-розыскных мероприятий, в том числе исполнение требований:

- о субъектах осуществления ОРД (ст. 1, 13 и 17 Закона об ОРД)*(115);

- о видах оперативно-розыскных мероприятий (ч. 1 ст. 6);

- об основаниях для проведения оперативно-розыскных мероприятий (ст. 7);

- об условиях проведения оперативно-розыскных мероприятий (ст. 8);

- о порядке документирования оперативно-розыскных мероприятий (ст. 10);

4) законность решений (в форме постановлений), принимаемых органами, осуществляющими ОРД, включая:

- решения о делах оперативного учета (постановление о заведении дела оперативного учета, о его продлении, о приостановлении, о соединении-объединении с другим делом оперативного учета, о прекращении);

- решения о проведении оперативно-розыскных мероприятий (о прослушивании переговоров, ведущихся с телефонов отдельных лиц, по их заявлению или с их согласия в письменной форме в случае возникновения угрозы их жизни, здоровью, собственности; о проведении проверочной закупки или контролируемой поставки предметов, веществ и продукции, свободная реализация которых запрещена либо оборот которых ограничен, а также оперативного эксперимента или оперативного внедрения; о проведении оперативно-розыскного мероприятия, ограничивающего конституционные права граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, на неприкосновенность жилища);

- решения о конкретных материалах (о рассекречивании отдельных оперативно-служебных документов, содержащих государственную тайну; о представлении результатов ОРД органу дознания, следователю или в суд; об уничтожении материалов, полученных в результате оперативно-розыскных мероприятий);

- решения о конкретных лицах (о применении мер безопасности, о постановке на оперативный учет лиц и снятии их с учета).

Для выработки эффективных методов выявления и устранения нарушений законов в ОРД необходим глубокий анализ допускаемых при осуществлении этой деятельности нарушений.

С учетом результатов анализа надзорной практики можно выделить типичные нарушения законов, допускаемые при осуществлении ОРД:

- непринятие предусмотренных законом мер по выполнению задач ОРД;

- осуществление ОРД без заведения дел оперативного учета в случаях, требующих этого;

- нарушение сроков заведения дел оперативного учета;

- незаконное или необоснованное заведение дел оперативного учета, продление сроков их ведения, приостановления, прекращения;

- проведение мероприятий (как оперативно-розыскных), непредусмотренных законом;

- проведение оперативно-розыскных мероприятий неправомочным субъектом;

- проведение оперативно-розыскных мероприятий при отсутствии оснований к их проведению, в том числе проведение таких мероприятий без поручения следователя в случаях, когда такое поручение необходимо;

- проведение оперативно-розыскных мероприятий вместо следственных действий;

- проведение оперативно-розыскных мероприятий с нарушением условий, в том числе прослушивание телефонных и иных переговоров в отношении лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений, не относящихся к преступлениям средней тяжести, тяжким или особо тяжким, а также в отношении лиц, которые не могут располагать сведениями об указанных преступлениях; проведение оперативного эксперимента не в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступления средней тяжести, тяжкого или особо тяжкого преступления, а также не в целях выявления и установления лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших; проведение мероприятий (проверочной закупки или контролируемой поставки предметов, веществ и продукции, свободная реализация которых запрещена или оборот которых ограничен, оперативного эксперимента, оперативное внедрение) на основании постановления, утвержденного руководителем, не имеющим на это право; проведение мероприятий, ограничивающих конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища без судебного решения; проведение мероприятий без судебного решения при отсутствии случаев, не терпящих отлагательства и могущих привести к совершению тяжкого (особо тяжкого) преступления, либо при отсутствии данных о событиях и действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности России; проведение мероприятий, не терпящих отлагательства, без последующего уведомления судьи об их проведении;

- нарушение сроков проведения оперативно-розыскных мероприятий;

- ненадлежащее оформление результатов оперативно-розыскных мероприятий;

- непредставление либо несвоевременное представление сведений, содержащих достаточные данные, указывающие на признаки преступления, для решения вопроса о возбуждении уголовного дела;

- непредставление или несвоевременное представление результатов ОРД для использования в доказывании по уголовным делам, либо их представление не в полном объеме, а также нарушение порядка представления указанных результатов;

- неисполнение либо формальное исполнение поручений следователя;

- неинформирование других органов (оперативных подразделений одного органа), осуществляющих ОРД, по вопросам, относящимся к компетенции этих органов (подразделений);

- ориентирование оперативными сотрудниками лиц, оказывающих содействие органам, осуществляющим ОРД, на получение информации недозволенными методами; совершение действий, являющихся провокацией преступлений; предание огласке сведений о лицах, оказывающих содействие органам, осуществляющим ОРД, без их согласия; привлечение к сотрудничеству на контрактной основе несовершеннолетних либо иных лиц, привлекать которых на такой основе запрещено законом;

- необоснованная постановка лиц на оперативный учет;

- нарушение порядка уничтожения материалов, полученных в результате оперативно-розыскных мероприятий;

- отсутствие ведомственного контроля.

В связи с тем, что материалы о результатах ОРД могут содержать сведения, отнесенные к государственной тайне, уполномоченный прокурор может их истребовать для изучения в прокуратуру, если созданы соответствующие условия для их сохранности и недоступности неуполномоченным лицам. Кроме того, необходимо, чтобы нахождение оперативно-служебных документов в прокуратуре не создавало проблем для эффективного осуществления ОРД. Поэтому, в зависимости от ситуации, может оказаться предпочтительнее изучать такие документы непосредственно в органе, осуществляющем ОРД.

В зависимости от цели проверки (проверка исполнения требований законов в ОРД: по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений и предусмотренных законом правонарушений, а также выявлению и установлению лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших; при проведении розыска без вести пропавших граждан и иных лиц, исчезнувших при неизвестных обстоятельствах; по установлению личности граждан по неопознанным трупам; при осуществлении розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания и т.д.) определяется методика конкретной проверки. Так, при проверке исполнения требований законов в ОРД по выявлению преступлений необходимо:

- изучить статистические показатели, характеризующие динамику и структуру преступности либо конкретных видов преступлений за определенный (нужный) период времени;

- из этого объема установить количество преступлений, выявленных в процессе осуществления ОРД;

- изучить оперативно-служебные документы, отражающие результаты ОРД по выявлению преступлений, включая и дела оперативного учета.

Уполномоченным прокурорам, используя предоставленные им полномочия, необходимо пресекать нарушения прав и законных интересов физических и юридических лиц при проведении ОРД, принимать своевременные меры к их восстановлению, возмещению причиненного вреда и при наличии оснований - привлечению к ответственности виновных должностных лиц.