РОЗДІЛ ІІІ. Структура конфедераційної моделі

Під конфедерацією розуміють, з одного боку, певну форму державного ладу, а з іншого - певну форму державних домовленостей.

Конфедерація (відлат.Соnfoederatio - союзоб'єднання.) - союздекількохдержав, об'єднанихугодоюпровзаємнігарантії, якийхарактеризуєтьсязбереженнямповноїюридичноїіполітичноїнезалежностівсіхйогочленів.

Конфедерації поділяються на три типи:

Співдружність - об'єднання самостійних держав, які проводять власну політику і одночасно співробітничають у сфері захисту спільних інтересів (ЄС, Спільний ринок, створений у 1957 р.).

Асоціація - добровільне об'єднання маленьких держав з великими державами. Асоціації існують у вигляді:

^ асоційованих держав - асоціація, в якій можливе однобічне рішення про прихід з асоціації (Франція-Монако).

федерасі - асоціація, в якій будь-які зміни відбуваються зі згоди двох сторін (Португалія-Мадейра);

^ кондомініуму - асоціація, в якій однією територією управляють дві чи більше держави (Іспанія і Франція - долина Андорри).

Ліга - об'єднання політично незалежних держав, яке утворюється для здійснення специфічних цілей (НАТО). [21, с 56-57].

Визначають такі основні риси конфедерації:

· законодавчі органи складаються з рівноправних представників держав;

· закон приймається в разі його прийняття кожною державою;

· виконавчі органи мають колегіальний характер;

· фінансові ресурси складаються з обов'язкових і добровільних внесків держав;

· збройні сили формально перебувають під спільним командуванням, але кожна держава є власником своєї армії;

· зовнішня політика координується й проводиться загальними зусиллями, але це не виключає можливості самостійної дії держав за деякими другорядними питаннями[24, с 6-7].

Вивчення сутності і юридичної природи поняття конфедерації є не лише загальнотеоретичною проблемою, а й має, перш за все, яскраво виражений практичний характер. Прикладом актуальності проблеми конфедерації є дискусії навколо правової природи та тенденцій розвитку Європейського Союзу (ЄС), співдружності незалежних держав (СНД), цілей та форм різних недержавних об'єднань колишніх союзних республік.

Гострота дискусій і наявність різних, інколи прямо протилежних, позицій і підходів пояснюється, на наш погляд, не лише неспівпаданням інтересів та цілей суб'єктів міждержавних об'єднань, але й нерозробленістю та невизначеністю самого поняття конфедерації, його відмінністю від суміжних правових категорій. Зокрема, як відзначається в літературі1, юридичне поняття конфедерації взагалі відсутнє. В Україні, на відміну від РФ та інших зарубіжних країн, де в останні роки з'явилось чимало наукових статей і монографій2, проблема юридичної природи конфедерації до цього часу перебуває на периферії наукових досліджень.

Оцінюючи стан розробки вказаної проблеми, слід зауважити, що у вітчизняній і світовій науці ще не вироблено єдиного загальноприйнятого поняття конфедерації. В сучасних наукових дослідженнях цей термін використовується як для характеристики певної форми державного устрою, так і для характеристики відповідної форми міждержавних об'єднань. [3, с 56].

Так, в " Большом энциклопедическом словаре" 3 конфедерацію охарактеризовано як таку форму державного устрою, в якій держави, що її утворюють, повністю зберігають свою незалежність, мають власні органи державної влади і управління, а спеціальні об'єднані органи створюються тільки для координації дій і певних цілей.

На думку інших авторів, конфедерація не може бути формою державного устрою, оскільки мова в ній іде не про одну, а про декілька суверенних держав. Конфедерація є союзом (об'єднанням) держав, що створений на основі міжнародного договору або інших установчих документів для досягнення певних цілей.[12, с.57].

Відштовхуючись від цих, по суті, полярних визначень конфедерації, деякі вчені все-таки роблять висновок, що особливих суперечностей тут немає, оскільки федерації в історії народжувались і існували протягом століть як консолідовані держави (середньовічні ліги німецьких, італійських та інших міст; Швейцарія (1291-1849рр.), Нідерланди (1579-1795рр.), СІЛА (1776-1787рр.) тощо), а в нові часи майже всі конфедерації зникли і сьогодні конфедерації у розумінні спільної держави не існує5. При такому підході конфедерація по своїй суті виявилась лише нестійким типом державного устрою, перехідною формою від повної незалежності до федерації, або від федерації до повної незалежності.

Такі об'єктивні тенденції до зростання кількості і ролі конфедеративних утворень говорять про те, що людству належить пройти через цілий історичний період існування найрізноманітніших конфедерацій.

Протевлітературі, якмибачимо, покищодомінуєпротилежнийпідхіддорозуміннясутіконфедерації, згіднозякимзацимтипомміждержавнихоб'єднаньневизнаєтьсярангсамостійноїправовоїсутностіівідповідноїїйформи, щопринципововідрізнялибконфедераціювідсуміжнихпонять (передусім - відфедерації).

Томувсіспробипровестирозмежуванняміжфедерацієюіконфедерацієюнаосновіпоширеноговлітературісуперечливогорозумінняконфедерації, незважаючинавиділеннянавітьцілоїнизкинібитохарактернихїїознак, недаютьреальногоуявленняпрорізницюміжцимипоняттями. Це стає очевидним, якщо процитувати суперечливий висновок, який згадувані вище автори роблять зі свого аналізу: " не важко помітити, що конфедерація, хоч і Грунтується на федеративних принципах, суттєво відрізняється від неї" 6. Але якщо конфедерація грунтується на федеративних принципах, то вона не може суттєво відрізнятись від неї.

Зіншогобоку, розглядаючипитаннярозмежуванняпонять " конфедерація" і " міжнароднаорганізація", влітературівиходятьзтого, щоіконфедерація, іміжнароднаорганізаціяє, впевномурозумінні, союзамидержав. І в першому і в другому випадку держави-члени підписують установчий міждержавний договір чи інший документ. Але міжнародно-правовий статус конфедерації і міжнародної організації різний: остання є суб'єктом міжнародного права, що не характерно для конфедерації, наприклад, Європейського союзу, СНД. Цілі, принципи і форми діяльності, правовий статус конфедерації і міжнародних організацій відрізняються, ці два поняття не є тотожними.

Длявизначенняіхарактеристикиміждержавнихсоюзіввофіційнихдокументахівспеціальнійлітературівживаютьцілунизкутермінів: союз, співдружність, співтовариство, ліга, організаціяіт.п. Складаєтьсявраження. Що може існувати значне число різних типів і видів таких союзів. Насправді, є лише два можливих типи союзів держав - федерація і конфедерація, між якими є принципова різниця.

Розмежовуючиціпоняття, слід, першзавсе, зазначити, щофедераціяєсоюзноюдержавою, аконфедерація, яксоюздержав, самадержавоюнеє. Конфедераціяєміждержавнимутвореннямі, яктаке, вонанеповиннаматиніякоїспільноїматеріальноїоснови, щопов'язувалабсоюзнідержави, завиключеннямспільногоринку (єдиногоекономічногопростору), спільноїгрошовоїодиниці.

Це є, на наш погляд, першою принциповою ознакою, що чітко відрізняє федерацію від конфедерації. Але потрібна відповідь на питання: а що реально пов'язує держав-учасниць конфедерації? Суб'єктів тут об'єднує, перш за все, спільна мета і способи її реалізації, а також договірні моральні і правові норми, що відбивають їх ідеали та інтереси. Наприклад, першими мотивами досягнення економічної інтеграції в повоєнний час було бажання не допустити в Європі нового політичного і військового антагонізму (наприклад, між Францією і Німеччиною) через створення відповідних економічних передумов. Після досягнення цієї мети подальший розвиток інтеграції пов'язаний з наступною її ціллю: намаганням ЄС утриматися в колі лідерів світової економіки.

Поняття конфедерації в цій статті вживається в широкому значенні слова, а саме: як будь-яке міждержавне утворення, що не є державою, але має яскраво виражений політичний ґатунок вже тому, що свідомо твориться державами для здійснення наперед поставлених цілей Прикладами тут можуть бути ООН, ЄС, СНД тощо. Федерація - навпаки, інтегрує своїх суб'єкта в одну державу, де за ними залишаються лише окремі права несамостійних складових частив нового утворення. Федерація як єдина держава завжди існує на певній загальнофедеральній основі, що складається зі спільної економіки, єдиної армії, єдиного або спільного транспорту зв'язку тощо. Тільки федерація в цілому, а не її частини, має державний суверенітет і повну міжнародну правосуб'єктність.

Конфедерація як союз незалежних держав сама державного суверенітету не має, отже, не повинна мати державних атрибутів і символів: конституції, вищих представницьких органії влади і управління, столиці, герба, гімну тощо. Так само, як не повинна мати будь-якої спільної загальнодержавної основи. При наявності такої ми неминуче будемо мати справу з федерацією, а не конфедерацією. Як показує практика функціонування СНД, ЄС, небезпека цього постійне існує. Такий підхід до оцінки сутності поняття конфедерації свідчить про необґрунтованість тези про можливість побудови так званої конфедеративної держави, ідея якої час від часу з'являється у сфері практичної політики. Така держава за типом свого державного у строк буде федерацією. Яскравою ілюстрацією цієї тези є процес розбудови " єдиної союзної держави" РФ і Республіки Білорусь.

При відсутності в конфедерації будь-якої загальносоюзної основи, в ній закономірно не може бути ніяких централізованих вертикальних структур з їх владно розпорядчими повноваженнями, а можуть бути спільні міждержавні консультативно-координаційні органа які, ще раз наголосимо, позбавлені владних адміністративно-управлінських повноважень. Якра; в цьому полягає друга принципова відмінність між федерацією і конфедерацією8.

Третьою важливою ознакою конфедерації є те, що вона, на відміну від федерації, може виникнути лише на основі вищих морально-правових принципів, які грунтуються на визнанні і повазі державного суверенітету і рівноправності всіх суб'єктів конфедерації, відмові віл застосування сили і погрози застосування економічних й інших методів тиску, мирного розв'язання спорів тощо. Без таких моральних вартостей конфедерація існувати не може.

Конфедерація є суто доцільним утворенням - союзом незалежних держав для спільного розв'язання ним дуже обмеженого кола чітко визначених спільних проблем (завдань). Які, по-перше, не охоплені горизонтальними зв'язками держав-учасниць; по-друге, які неможливе розв'язати кожній окремій державі одноосібно чи на двосторонній основі. Цим якраз визначається об'єктивний ґатунок конфедерації. Це є четверта ознака конфедерації.[32, с.77].

Для успішного здійснення спільних завдань неминуче виникає потреба певної координації внутрішньої і зовнішньої політики держав-членів конфедерації. Але у відання конфедеративних органів та інститутів не повинні переходити функції і повноваження, які є прерогативою відповідних органів (структур) незалежних держав і складають підстави їх суверенітету, а саме: національнго оборона, державна безпека, транспорт, зв'язок, охорона здоров'я, освіта, наука тощо. Це слід розцінювати як п'яту принципову ознаку, що відрізняє федерацію від конфедерації. Хоча це не заперечує певне погодження політики, координацію зусиль і в цих сферах, якщо це необхідно дж здійснення повноважень, які підлягають розв'язанню через конфедеральні органи і процедури.

Федерація як форма державного устрою багатонаціональних держав в умовах розвитку демократії і в сучасну епоху утвердження націй як суб'єктів історії цілком закономірно припиняє своє існування, оскільки стає непереборною перешкодою рухові націй до державно незалежності. Саме тому розпалися СРСР, Югославія, Чехословаччина. Сьогодні будь-які союзе серед демократичних незалежних національних держав можуть виникати лише на основі дотримання принципу державної незалежності членів союзу.[32, с.77].

Виникнення конфедеративних об'єднань держав є проявом загальної закономірності сучасного світового розвитку. Поки що ця тенденція пробиває собі дорогу шляхом проб і помилок. Тому потрібна цілісна концепція конфедеративності, яка б не допускала підміни конфедеративних принципів та інститутів федеративними. Розробка такої концепції є головною науковою проблемою дослідження питань конфедерації в конституційному та міжнародному праві.