Конституция 1924 года

Декларация прав народов России в ноябре 1917 года провозгласила право на самоопределение для каждой нации. Конкретные обстоятельства (географическое положение, международное окружение, уровень национального самосознания и проч.) создавали разные условия для реализации этого права.

Польша, Финляндия, Прибалтика, опираясь на политическую поддержку западных государств, отошли от группы национальных государственных образований, возникших на территории бывшей Российской империи, стали играть роль «санитарного кордона» для Запада, отделяя его от советской России.

В феврале 1919 года на съездах Советов Белоруссии и Литвы был провозглашен союз двух республик. Осуществлению союза помешала интервенция Польши.

В апреле 1918 года была провозглашена Закавказская республика, но через месяц она распалась на три независимых государства. Летом 1918 года на территорию Азербайджана и Армении вторглись турецкие войска, на несколько месяцев независимость этих республик была утеряна. Позже в Закавказье появились войска Англии, которые покинули его в конце Гражданской войны.

В апреле 1920 года Военно-революционный комитет в Баку низложил муссаватистское правительство и призвал на помощь Россию и Красную армию. В ноябре 1920 года советской республикой была объявлена Армения. В феврале 1921 года Красная армия вступила на территорию Грузии под предлогом урегулирования конфликтов между грузинами и армянами, и здесь была провозглашена советская власть.

Декларация прав народов России не формулировала идеи государственного устройства (унитарное или федеративное) будущего государства. Провозглашался «добровольный и честный союз народов России». Федерация мыслилась как переходный этап на пути к союзу, преодолению национальных различий и к мировой революции.

С 1918 по 1922 год развитие союза республик шло по пути вхождения республик и автономных областей в состав РСФСР и по пути двусторонних договоров, заключавшихся между независимыми республиками и

РСФСР.

Национальную политику России проводил особый наркомат – Наркомнац. Структура Наркомнаца включала. Национальные отделы, поначалу называвшиеся комиссариатами. Первым из таких отделов был комиссариат по польским делам, организованный в ноябре 1917 года.

Вскоре был создан литовский, затем латышский отделы. В январе 1918 года возникли временный комиссариат по еврейским делам и комиссариат по делам мусульман внутренней России. Позже все комиссариаты стали организовываться по строго территориальному признаку,

В мае 1918 года образовались украинский и эстонский комиссариаты, затем стали появляться отделы по делам татар, башкир, казахов, немцев Поволжья, мордвы и т.д. Были учреждены также чехословацкий и югославский комиссариаты.

Комиссариат поддерживал старую традицию русификации, осуществляя национальную политику из Москвы.

В мае 1920 года было принято решение о реформировании Наркомнаца: каждая нация через свой национальный съезд Советов избирала представителей в Совет национальностей.

После установления договорных связей между РСФСР и другими советскими республиками Наркомнац получил право посылать своих представителей в эти республики.

Политическими задачами Наркомнаца, по мнению Э. Карра, было введение автономных республик и областей в структуру РСФСР и приспосабливание к этой структуре независимых советских республик.

Незадолго до его ликвидации в структуру Наркомнаца были введены также функциональные управления (сельского хозяйства, труда, оборудования и т.д.). Это вызвало трения между комиссариатом и другими ведомствами, в чью компетенцию он вторгался.

Наркомнац был упразднен сразу после образования СССР. Его Совет национальностей стал второй палатой ЦИКа.

В марте 1918 года Наркомнац сделал попытку сформировать первую автономию в рамках федерации – Татаро-Башкирскую советскую республику. В мае 1920 года огромная территория республики была разделена на две автономные республики с ограниченными правами.

В 1920–1922 гг. автономия предоставлялась киргизам, марийцам, дагестанцам, бурятам, монголам, калмыкам, крымским татарам и проч. Наиболее широкая автономия была предоставлена Туркестану. В 1920 году в Баку прошел съезд народов Востока, наметивший стратегию национально-государственного строительства в этом регионе.

К концу 1922 года в РСФСР входило десять автономных республик и одиннадцать автономных областей. В конце 1922 года правительство Дальневосточной республики сложило с себя полномочия и передало их Национальному Собранию. В ноябре 1922 года дальневосточные территории присоединились к РСФСР, что было декретировано постановлением ВЦИК РСФСР.

Принятый 1 июня 1919 года Декрет ВЦИК провозглашал необходимость военного союза между социалистическими республиками: РСФСР, Украиной, Белоруссией, Латвией, Литвой и Крымом. Союз предусматривал объединение военной организации и командования, Советов народного хозяйства, железнодорожного управления, финансов, комиссариатов труда. Гражданская война помешала реализации проекта, однако модель союза была выработана.

В феврале 1920 года создана комиссия для разработки вопросов федеративного устройства РСФСР: на этой основе летом 1920 года образовались Башкирская, Татарская, Казахская и Калмыцкая автономные республики.

Система двусторонних межреспубликанских договоров начала развиваться с 1920 года. В ноябре этого года был подписан договор РСФСР с Азербайджаном, предусматривавший объединение обороны, экономики, внешней торговли, продовольствия, транспорта, финансов и средств связи. В декабре 1920 года аналогичный договор подписали РСФСР и Украина, в январе 1921 года – РСФСР и Белоруссия, в декабре 1920 года – РСФСР и Армения, в мае 1921 года – РСФСР и Грузия.

Основу договоров составляло соглашение о тесном военном и финансово-экономическом союзе республик. Полномочный орган РСФСР, ведавший определенной областью экономики и финансов, назначал своего представителя с правом решающего голоса в республиканский СНК.

Другим вариантом объединения было создание объединенных комиссариатов двух республик, эти комиссариаты входили в состав СНК РСФСР, а в составе республиканского (например, Украинского) правительства имели своих уполномоченных. Соответственно республика посылала своих уполномоченных представителей во ВЦИК РСФСР. Договоры с отдельными республиками содержали некоторые нюансы.

Договоры с тремя несоциалистическими республиками (Хорезмская, Бухарская, Дальневосточная) не включали положения об объединении управленческих структур, отношения между РСФСР и этими республиками строились скорее как международные, чем как федеративные. Две первые республики войдут в состав СССР в процессе национально-государственного размежевания в Средней Азии, а ДВР после окончания Гражданской войны на Дальнем Востоке будет включена в состав РСФСР.

В апреле 1923 года на партийном съезде ВКП (б) был одобрен выработанный еще в 1920 году план разделения европейской части России на 12 экономических районов, а азиатской – на 9. Территориальный и экономический критерии внутреннего деления оттесняли национальные. Этот план не был реализован.

В 1921–1922 гг. ликвидированы таможенные границы между республиками, и торговое пространство стало рассматриваться как внутригосударственное и единое. На общих принципах строилось налоговое законодательство. Республики осуществляли совместное финансирование многих хозяйственных проектов. Бюджеты республик формировались в рамках общего бюджета. Законодательство РСФСР с согласия республик действовало на их территориях.

Одну из альтернативных форм объединения республик дал опыт Закавказья. Три закавказские республики образовали Федерацию социалистических советских республик Закавказья. В марте 1922 года в Тифлисе был образован Высший экономический совет республик Закавказья, ведавший вопросами общей обороны, финансов, внешних связей, управления экономикой и транспортом трех республик (Грузии, Армении, Азербайджана). Сложился территориальный союз (конфедерация), имевший своим высшим органом Конференцию центральных исполнительных комитетов республик.

В декабре 1922 года конфедеративный союз был преобразован в Закавказскую советскую федеративную социалистическую республику (ЗСФСР). Высшими органами власти стали Съезд Советов и ЦИК. Возникла новая (по сравнению с РСФСР) форма федерации, в которой составляющие ее союзные республики обладали более широкими правами, чем автономные в РСФСР (в области конституционного строительства, вопросах гражданства и т. п.)

В августе 1922 года для разработки модели новой федерации была создана комиссия из представителей ЦК РКП (б) и ЦК компартий республик. Предложенный для обсуждения проект Наркомнаца предусматривал вхождение Украины, Белоруссии, Грузии, Азербайджана и Армении в состав РСФСР, сохранив органы последней в качестве федеративных («проект автономизации»). Тезисы были приняты комиссией ЦК РКП (б) в конце сентября.

Однако Ленин отверг идею автономизации и предложил другой вариант: федеративные органы власти ставились над республиканскими, а в федерацию объединялись равноправные, а не подчиненные РСФСР республики. В октябре новый проект был одобрен ЦК РКП (б). Утвержденные в конце ноября «Основные пункты Конституции», разработанные специальной комиссией, были направлены на обсуждение в союзные республики.

В декабре 1922 года I съезд Советов СССР утвердил Декларацию и Договор об образовании СССР, подписанные четырьмя республиками: РСФСР, Украиной, Белоруссией и ЗСФСР. Каждая из республик уже имела свою конституцию. Съезд Советов СССР принял решение о разработке общесоюзной Конституции (проект был разработан в течение 1922 года), которая и была утверждена II съездом Советов СССР в январе 1924 года. Возникшие в ходе ее разработки разногласия по вопросам национально-государственного строительства регулировались решением XII съезда РКП (б).

В феврале 1923 года в проектной комиссии было сделано предложение преобразовать Совет национальностей (до этого входящий в Наркомнац как представительный орган разных национальностей) в орган СССР, превратив его во вторую палату ВЦИК. По одному проекту Совет должен был состоять из представителей всех (федеральных, автономных) республик и автономных областей, по второму – только из представителей четырех федеративных республик. Принималась более сложная модель, позднее закрепленная в Конституции.

Конституция Союза Советских Социалистических Республик состояла из двух разделов: Декларации об образовании СССР и Договора об образовании СССР. В Декларации указывалось на особый характер национальной политики советского государства, на причины объединения советских республик, принципы их объединения (добровольность и равноправие). Договор состоял из одиннадцати глав: «I. О предметах ведения верховных органов власти СССР; II. О суверенных правах союзных республик и о союзном гражданстве; III. О Съезде Советов СССР; IV. О Центральном Исполнительном Комитете СССР; V. О Президиуме ЦИК СССР; VI. О Совете Народных Комиссаров СССР; VII. О Верховном суде СССР; VIII. О народных комиссариатах СССР; IX. Об Объединенном Государственном политическом управлении; X. О союзных республиках; XI. О гербе, флаге и столице СССР».

По Конституции в исключительное ведение Союза входили внешние сношения и торговля, решение вопросов о войне и мире, организация и руководство вооруженными силами, общее руководство и планирование экономики и бюджета, разработка основ законодательства (общесоюзная юстиция). Утверждение и изменение основных начал Конституции находились в исключительной компетенции Съезда Советов СССР. За союзной республикой сохранялось право выхода из Союза, территория могла быть изменена только с ее согласия. Устанавливалось единое союзное гражданство.

Высший органом власти СССР объявлялся Съезд Советов СССР, избиравшийся от городских Советов (один депутат от 25 тысяч избирателей) и от губернских съездов Советов (один депутат от 125 тысяч избирателей).

В период между съездами высшим органом власти был Центральный исполнительный Комитет СССР (ЦИК СССР). ЦИК состоял из Союзного Совета, который избирался съездом из представителей республик пропорционально их населению, и Совета Национальностей, состоявшего из представителей союзных и автономных республик (пять депутатов от каждой) и автономных областей (по одному депутату от каждой). ЦИК работал в сессионном порядке, число председателей ЦИК СССР соответствовало числу союзных республик.

В промежутках между сессиями ЦИК СССР высшим законодательным и исполнительным органом был Президиум ЦИК СССР, избиравшийся на совместном заседании палат. Президиум ЦИК мог приостанавливать действие постановлений съездов Советов союзных республик и отменять постановления СНК СССР, Наркоматов СССР, ЦИК и СНК союзных республик. ЦИК СССР формировал высший исполнительный и распорядительный орган – Совет народных комиссаров СССР (СНК СССР), в который входили председатель СНК, его заместители и десять наркомов. Наркомы руководили отдельными отраслями государственного управления. Пять наркоматов были общесоюзными: иностранных дел, военных и морских дел, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов. Пять наркоматов были объединенными: ВСНХ, продовольствия, труда, финансов, РКИ.

Общесоюзные наркоматы действовали на территории союзных республик через уполномоченных (уполномоченные общесоюзных наркоматов входили с правом совещательного голоса в СНК республики), объединенные – через одноименные наркоматы союзных республик. Ряд наркоматов были республиканскими: юстиции, внутренних дел, земледелия, здравоохранения, просвещения, социального обеспечения.

Каждая республика, входящая в СССР, имела свой Совет народных комиссаров (из несоюзных и объединенных комиссариатов), союзные комиссариаты посылали туда своих уполномоченных. ЦИК союзной республики не мог приостанавливать решения СНК СССР, но мог обжаловать их в ЦИК.

Конституция предусматривала создание Верховного суда при ЦИК СССР, на который возлагались и функции конституционного суда. Право вносить изменения в Конституцию было предоставлено Всесоюзному съезду Советов, право менять «не основные начала» Конституции имели ВЦИК и его Президиум, обязанные предоставлять свои поправки на ратификацию Съезду.

Изменение статуса союзных республик в процессе образования СССР выразилось в том, что они становились частью федеративного союза и попадали в подчинение его органов власти и управления. Юрисдикция республиканских органов стала распространяться на те сферы и вопросы, которые не составляли исключительной компетенции Союза. Интересы республики были представлены в структурах союзных органов (Президиум ЦИК СССР, Совет национальностей) ее представителями. Однако положения Конституции давали Центру значительные полномочия для контролирования периферии и были направлены на создание новой политической культуры, «пролетарской по содержанию и национальной по форме» (Сталин), на компромисс между коммунистическими планами всеобщего объединения и национальными традициями.