Глава 5 форма государства

(См. схему 4 на стр. 575)

1. Понятие формы государства

Государство как орган управления делами общества стремится надлежащим образом выполнить свое предназначение и обеспечить наиболее полное удовлетворение потребностей и интересов обще­ства и каждого его члена. В этих целях государство: 1) закрепляет со­вокупность органов, способных реализовать его функции; 2) наде­ляет органы властными полномочиями, т.е. правом принимать обя­зательные властные решения и осуществлять действия по определенному кругу вопросов; 3) устанавливает конкретные спосо­бы взаимодействия государственных органов между собой и граж­данским обществом. Тем самым обеспечивается не только согласо­ванное действие органов государства между собой, но и воплощение принимаемых ими мер в реальной жизни, в системе конкретных от­ношений.

Совокупность органов государства и конкретные способы их связи между собой и населением в процессе осуществления функций госу­дарства называется формой государства.

В реальной жизни наблюдается необычайное разнообразие форм государства. Каждое государство по-своему закрепляет систему ор­ганов, их полномочия и связи друг с другом и населением. Так, все современные государства имеют представительные (законодатель­ные) органы. Однако вряд ли найдется хотя бы два полностью иден­тичных органа. Парламент Франции состоит из двух палат, законо­дательная деятельность которых значительно ограничивается дея­тельностью правительства. Парламент Италии также состоит из двух палат, но имеет более широкие законодательные полномочия по срав­нению с парламентом Франции и к тому же избирает президента рес­публики. Парламент Греции также избирает президента, имеет ши­рокие полномочия в сфере законотворчества, но является однопа­латным.

На форму государства влияют разнообразные политические, эко­номические, социальные и иные факторы. Особое значение имеет классовая борьба, непосредственное участие того или иного класса в деятельности государства. Форма государства представляет собой совокупный итог соотношения классов на том или ином этапе раз­вития общества, способность и решимость каждого класса участво­вать в формировании государственной воли и отражать свои инте­ресы в законах и иных нормативно-правовых актах.

Например, в ходе буржуазной революции в Англии буржуазия не была до конца последовательной в своих претензиях на государ­ственную власть, проявляла известные колебания и в конечном итоге вступила в компромисс с феодалами, помещиками. Итогом этого компромисса и явилось образование государства в форме ог­раниченной монархии. Во Франции, где классовая борьба была наиболее острой, буржуазия разгромила феодализм и установила свое политическое господство в форме республики.

В современных условиях активные действия рабочего класса за свои права сказываются в политическом режиме государства, спо­собах осуществления государственной власти и его взаимодействии с населением, наличии у него той или иной части прав и свобод, закрепленных нормами международного права и конституцией страны.

Форма государства не может не учитывать и национального со­става населения, стремления отдельных наций и народностей иметь собственное государственное образование в составе другого госу­дарства. Федерация является одним из способов удовлетворения по­требностей отдельных наций и народностей в автономии, предос­тавлении им права самостоятельного решения вопросов, опреде­ляемых конституцией страны или специально заключенным договором между субъектами федеративного государства.

Форма государства в известной степени зависит от традиций в истории развития страны, а также от борьбы органов государства за право участвовать в решении основополагающих вопросов жиз­ни и деятельности государства и общества. Так, с точки зрения на­ционального состава Германия могла быть унитарным государ­ством, поскольку население состоит фактически из одной нацио­нальности. Но Германия является федерацией, что является несомненной данью историческим традициям. Она сохраняла не­зависимость отдельных княжеств от власти короля в тот период, когда с феодальной раздробленностью в других государствах Европы было покончено. Не желая лишать исторически сложивше­гося права отдельных территорий (земель) на автономное реше­ние ряда вопросов, современная Германия конституирует себя в

форме федерации.

Ярким примером влияния на форму государства борьбы его ор­ганов за власть может служить Франция. Как мононациональная страна и унитарное государство она могла иметь однопалатный пар­ламент. Однако действующая конституция Франции предоставля­ет широкие полномочия исполнительной власти, наделяет ее пра­вом влиять на деятельность парламента. И одним из способов вли­яния правительства на парламент и явилось образование в нем второй палаты — Сената.

На форму государства заметное влияние оказывают идеологи­ческие установки партий и социальных слоев, осуществляющих го­сударственную власть, позитивный опыт других государств, а так­же научные разработки проблем организации и деятельности госу­дарства. Все эти факторы непосредственно влияли на структуру механизма государства Российской Федерации, их полномочия и порядок деятельности. Проводимые под флагом неприятия социа­листического образа жизни и социалистической идеологии, эконо­мико-политические реформы в Российской Федерации заверши­лись созданием нового государственного механизма, основанного на принципах организации и деятельности современного демокра­тического государства и использовании его лучшего опыта, о чем уже говорилось в предыдущем параграфе.

Таким образом, форма государства, будучи объективной по сво­им исходным основам, — закономерностям функционирования и развития государства, — несет печать случайного и субъективного. Чтобы выявить закономерности, оказывающие решающее значе­ние на развитие формы государства, используется метод классифи­кации. Все конкретные формы государства делятся на виды. Осно­ванием классификаций берутся три главных компонента формы госу­дарства — форма правления, форма государственного устройства и политический режим. Форма государства анализируется в трех ас­пектах: 1) каким образом организована верховная (высшая) власть в стране; 2) как характеризуется связь этой власти и других цент­ральных органов государства с органами, осуществляющими управ­ление территориями страны; 3) какими способами, методами госу­дарство взаимодействует с населением и иными институтами граж­данского общества.

2. Форма правления

Под формой правления понимается структура и порядок образо­вания верховных органов государства, а также способы осуществле­ния ими полномочий.

История государства знает два вида органов, обладающих верхов­ной (высшей) властью в стране — единоличные и коллегиальные. Единоличная власть принадлежит монарху (царю, императору, ко­ролю, шаху). Поэтому и форма правления в таком государстве назы­вается монархией. Коллегиальный орган — это парламент, Государ­ственная Дума, Народное Собрание — избираемый народом и осу­ществляющий государственную власть от его имени. Государство, во главе которого стоит такой коллегиальный орган, называется рес­публикой.

Монархия характеризуется тем, что монарх получает верховную власть по наследству от своего отца, дяди, деда и не несет никакой ответственности за результаты своего правления. Существующими в стране законами не предусматривается отстранение монарха от вла­сти ни при каких обстоятельствах. Граждане обязуются почитать, любить своего монарха таким, каков он есть, а также неукоснитель­но исполнять все его указания и распоряжения.

Из правила о том, что монарх получает престол по наследству, возможны отдельные и весьма редкие исключения, когда по каким-либо причинам (государственный переворот, отсутствие наследни­ков) монарх избирается той или иной частью населения, а затем пе­редает престол по наследству своим детям, иным кровным родствен­никам либо жене.

Как форма правления монархия имеет длительную историю. Од­ной из ее первых разновидностей была восточная деспотия в госу­дарствах Азии и Древнего Востока (Вавилон, Индия, Египет). Царь или фараон нередко обожествлялся. Так, в Древнем Египте он при­знавался сыном бога солнца. Монарх-деспот обладал неограничен­ной властью, признавался единоличным правителем, руководителем ирригационных сооружений, верховным судьей. Во время войны ста­новился во главе войска.

Монархии бывают двух видов: абсолютные и ограниченные. При абсолютной монархии монарх обладает неограниченной властью в стране, осуществляет законодательную власть, руководство органа­ми исполнительной власти, контролирует правосудие и, как прави­ло, выступает в качестве его высшей инстанции. Например, соглас-

но Воинскому уставу Петра 1, государь является самовластным мо­нархом, который никому на свете о своих делах отвечать не должен. В условиях абсолютной монархии могут сохраняться представитель­ные органы, которые фактически никакой властью не обладают. Та­ков был парламент Франции после роспуска Генеральных Штатов. Согласно королевскому эдикту 1641 г., король Франции запрещал ему принимать участие в делах, которые могут касаться государства, ад­министрации и правительства, поскольку все эти дела составляли прерогативу короля и его преемников. Король сохранял за собой пра­во спрашивать мнение парламента относительно государственных дел в случаях, когда найдет такой совет необходимым и полезным для блага страны.

Абсолютные монархии имели наибольшее распространение в XIV—XIX вв., когда была преодолена феодальная раздробленность и созданы централизованные государства. В настоящее время абсо­лютные монархии сохраняются в ряде арабских государств и, в част­ности, в Саудовской Аравии. Король этой страны является не только главой государства, но и главой духовенства. Он осуществляет зако­нодательную и исполнительную власть, является премьер-мини­стром, главнокомандующим вооруженными силами и верховным судьей. При королевском дворце действует Консультативный совет как совещательный орган, без права решения каких-либо вопросов. Ограниченная монархия характеризуется тем, что верховная власть государства распределена между монархом и представитель­ным органом. Монарх сохраняет свое положение главы государства, получает престол по наследству и считается независимым от любой иной власти, государственных органов и населения. Однако монарх обладает незначительной властью. Он, как правило, лишен права вмешиваться в деятельность правительства и чаще всего его государ­ственная власть сводится к подписанию законов, принятых парла­ментом. В настоящее время ограниченная монархия существует в Бельгии, Великобритании, Дании, Швеции и других государствах.

В государствах с республиканской формой правления высшая власть принадлежит выборным органам, избираемым населением на определенный срок (4—5 лет) и несущим перед ним ответственность. Как и монархия, республиканская форма правления имеет дли­тельную историю. Она зародилась в древнем мире и наивысшего расцвета достигла в Афинской республике. Ее высшим органом было Народное собрание, избираемое полноправными и свобод­ными гражданами Афин. Народное собрание принимало законы,

решало вопросы войны и мира, выступало судебной инстанцией. Наряду с Народным собранием в Афинах действовал выборный высший орган управления — Совет пятисот. В его ведение входило распоряжение финансами, контроль за деятельностью должност­ных лиц, проведение решений Народного собрания в жизнь. Рес­публиканская форма правления сохранялась и в эпоху Средневе­ковья в городах, имевших право на самоуправление (Новгород, Псков, Генуя, Венеция и др.)

В настоящее время республиканская форма правления имеет бо­лее широкое распространение, нежели монархия. В зависимости от того, какой орган государства формирует правительство, осуществ­ляет руководство им, выделяют три вида республик — парламентс­кие, президентские и смешанные.

Парламентские республики характеризуются тем, что верховная власть принадлежит парламенту, избираемому населением в ходе все­общих выборов при тайном голосовании. Правительство формиру­ется партией (партиями), располагающей большинством голосов в парламенте, и возглавляется премьер-министром. Глава государ­ства — президент — избирается либо парламентом, либо специаль­ной коллегией, образуемой парламентом. Президент не руководит деятельностью правительства. К числу республик парламентского типа относятся Австрия, Италия, Швейцария.

В президентских республиках президент наделяется полномочи­ями главы государства и правительства. Он избирается населением страны и сосредоточивает в своих руках весьма широкие полномо­чия в политической, экономической и военной сферах. Президент самостоятельно формирует правительство. У парламента отсутству­ет право на объявление вотума недоверия правительству, поскольку оно ответственно только перед президентом. Примерами президен­тских республик могут служить Франция и США.

В современном мире имеются государства-республики, в кото­рых правительство формируется с участием и президента, и парла­мента. В теории государства и права такие республики принято на­зывать смешанными. Например, в Португалии Премьер-министр назначается Президентом Республики после консультаций с поли­тическими партиями, представленными в парламенте страны. Кро­ме того, сформированное правительство может приступить к испол­нению своих обязанностей лишь после того, как парламент Порту­галии утвердит программу Правительства. Если парламент программу не утверждает, то Правительство уходит в отставку.

Республиканская форма правления имеет ряд преимуществ пе­ред монархией и, следовательно, наибольшие перспективы на сохра­нение в будущем. Возможность населения страны непосредственно формировать высший орган государства, его периодическая сменяе­мость и подотчетность населению — все это наиболее полно соот­ветствует принципам демократии, привлечению населения к управ­лению делами государства и общества и максимально снижает шан­сы отдельных органов или должностных лиц узурпировать государственную власть, установить в стране режим террора и гру­бейших нарушений прав человека.

В связи с этим достаточно комичной выглядит агитация средств массовой информации Российской Федерации и некоторых поли­тических деятелей за восстановление в России монархии, за переда­чу власти кому-либо из дальних родственников последнего царя Рос­сии Николая II. Полагая, что русскому народу необходим единолич­ный «хранитель его духа и традиций», сторонников монархии нисколько не смущает тот факт, что предлагаемый хранитель из ино­странцев не только не знает «народного духа», но и в лучшем случае весьма плохо говорит по-русски.

3. Форма государственного устройства

Форма государственного устройства характеризует связи, которые существуют между центральными органами государства и его орга­нами, осуществляющими управление территориями страны.

История государства знает три способа деления населения по тер­риториальному признаку: административно-территориальные еди­ницы (районы, округа, кантоны, губернии), государственно-нацио­нальные образования (автономные округа, автономные республики, автономные области, земли, штаты) и суверенные государства. Каж­дому способу территориального деления соответствует особая фор­ма государственного устройства.

Государство, территория которого делится только на администра­тивно-территориальные единицы, не обладающие статусом государ­ственно-национального образования, называется унитарным. В таком государстве действуют единые высшие государственные органы, су­ществует единое гражданство и имеется одна конституция. Государ­ственные органы, осуществляющие управление административно-тер­риториальными единицами, находятся в полном подчинении цент­ральным органам государства. Характерный признак унитарного

государства выражается в том, что право принятия законов принадле­жит только центральным органам государства. Каждая администра­тивно-территориальная единица имеет свои представительные орга­ны, правомочные принимать нормативно-правовые акты, но они яв­ляются подзаконными и должны неукоснительно следовать законам. Унитарное государство имеет один центр управления делами об­щества и в этом отношении оно выгодно отличается от государств, имеющих иные формы государственного устройства. В то же время управление, исходящее из единого центра, имеет свои недостатки. Оно не может учитывать всех особенностей территорий и может при­нимать решения, которые не в полной мере соответствуют специфи­ческим условиям отдельного региона, особенно если в нем прожива­ют лица некоренной национальности.

В целях учета специфических условий отдельных регионов, пре­доставления им права самостоятельно решать свои локальные воп­росы образуется государство в форме федерации. Входящие в состав федерации субъекты могут называться различным образом — земли, штаты, края, автономные образования. Федерации образуются не только в целях решения национального вопроса. Например, земли в Германии, штаты в США образованы без какой-либо связи с про­живающими на их территории национальностями или народностя­ми. В составе Российской Федерации имеются субъекты, образован­ные по национальному признаку (республики, автономные округа, автономная область), и субъекты, образованные по административ­но-территориальному признаку (края, области, города федерально­го подчинения).

Взаимоотношения федерации и ее субъектов являются достаточ­но сложными. Как целостное государство федерация имеет единые для всего государства федеративные органы законодательной, испол­нительной и судебной власти, армию, прокуратуру. В свою очередь каждый субъект федерации выступает самостоятельным государ­ственным образованием, имеющим собственные законодательные, исполнительные и судебные органы, которые по определенной час­ти вопросов могут принимать решения и действовать независимо от федеральных органов и федеральных законов.

Две параллельные системы органов могут действовать сколько-нибудь успешно лишь при условии четкого распределения между ними предметов ведения и полномочий. Конституции Бразилии, Мексики, Канады и других стран устанавливают предметы исклю­чительного ведения федерации и предметы исключительного ведения ее субъектов. В Германии, Индии, Российской Федерации кон­ституции дополнительно закрепляют перечень вопросов, отнесен­ных к совместному ведению федерации и ее субъектов.

По вопросам, отнесенным к ведению субъектов федерации, их представительные органы могут принимать законы. Так, согласно ч. 2 и 4 ст. 76 Конституции РФ, субъекты РФ вне пределов ведения Рос­сийской Федерации принимают законы и иные нормативно-право­вые акты.

Конфедерация представляет собой союз государств, образованный для решения какой-либо экономической, политической или военной задачи. Конфедерация от отличие от федерации не образует нового государства. Государства, вошедшие в конфедерацию, не утрачивают своего суверенитета. Органы конфедерации могут принимать норма­тивно-правовые акты, которые чаще всего носят рекомендательный характер. Общеобязательное значение такие акты приобретают после того, как соответствующие органы государств — членов конфедера­ции одобрят их и придадут им общеобязательное значение.

Как показывает история, конфедерации являются весьма неус­тойчивым образованием, способным распадаться при первом же удобном случае. Однако известны случаи, когда конфедерации по­служили основой для перехода к более тесному союзу — федерации. Так, Швейцария — ныне федеративное государство было образова­но на основе конфедерации, существовавшей до 1848 г. Из конфеде­рации были образованы США.

Как одну из форм конфедерации можно рассматривать и Содру­жество Независимых Государств (СНГ), образовавшееся после рас­пада СССР. Содружество призвано решать экономические, полити­ческие, военные и иные задачи и в какой-то мере сохранить хозяй­ственно-экономические связи, сложившиеся между республиками бывшего СССР. Оно имеет единые органы, которые принимают ре­комендательные нормы. Однако в целом союз является достаточно непрочным. В силу противоречивости интересов его членов каких-либо заметных результатов к тесному объединению между государ­ствами — членами СНГ пока что не наблюдается. Экономические и иные связи между государствами осуществляются в форме дву­сторонних договоров и соглашений. В настоящее время предпри­нимается попытка создать более тесные экономические и иные свя­зи между Российской Федерацией и Республикой Беларусь, однако и этот союз пока что не получил надлежащего организационного оформления.

4. Политический режим

Неотъемлемую и важнейшую часть формы государства составля­ет политический режим, т.е. способы взаимосвязи государства с граж­данами, населением страны и образуемыми им общественными объе­динениями и политическими партиями. Содержание политического режима составляют приемы, способы осуществления государствен­ной власти и предоставляемая гражданам мера их свободы, активно­го участия в политической, экономической, социально-культурной и иных сферах.

Все известные истории государства политические режимы под­разделяются на демократические и авторитарные (фашистские).

Демократический режим характеризуется прежде всего консти­туционным признанием социально-экономических, политических и иных прав и свобод человека и гражданина, закрепленных нормами международного права. Государство не только признает эти права формально, но и проводит конкретные меры по их осуществлению в реальной жизни.

Особое значение имеет социальная политика государства, направ­ленная на материальную помощь нуждающимся семьям, обеспече­ние их необходимым минимумом материальных и духовных благ. Это, в частности, материальная помощь безработным, государственная поддержка семьи, материнства и детства, инвалидов и пожилых лю­дей, установление пенсий по старости, инвалидности, иные гаран­тии социальной зашиты.

Непременным условием демократического режима является со­здание благоприятных условий для политической деятельности граждан, их общественных объединений и политических партий. В стране реально действуют свобода мысли и слова, критика мер, проводимых государством. Граждане могут самостоятельно, без ка­кого-либо вмешательства государства образовывать общественные объединения и политические партии. При этом граждане и их объе­динения и политические партии могут находиться в оппозиции к государству и проводимым им мерам без опасения быть подвергну­тыми каким-либо государственным репрессиям, принудительным мерам за свою оппозиционную деятельность. Инакомыслие рас­сматривается не как патология, подрывающая устои государства, а как нормальное состояние гражданского общества, заинтересован­ного в сильном государстве, способном обеспечивать прогрессив­ное развитие общества.

Демократическое государство последовательно проводит принцип разделения властей. Деятельность государственных органов осуще­ствляется в рамках законности, без злоупотреблений предоставлен­ными правами и нарушений прав и свобод граждан. Органы законо­дательной власти избираются населением в ходе всеобщих выборов и при тайном голосовании. Предоставленные населению права по­зволяют ему реально влиять на политику государства, принимаемые им решения.

В демократическом государстве каждому гражданину предостав­ляется возможность реально защитить свои права и свободы от лю­бых посягательств, в том числе и органов государства и должност­ных лиц. Особо тщательно регламентируется процесс привлечения виновных лиц к уголовной ответственности. Законодательно закреп­ляется презумпция невиновности обвиняемого. В демократическом государстве рассмотрение уголовных дел осуществляется только су­дами, а особо тяжкие преступления — судом с участием присяжных заседателей.

В отличие от демократического режима авторитарный характе­ризуется законодательным ограничением прав и свобод человека и гражданина, признанных международным правом, усилением роли исполнительных органов в управлении делами государства и сведе­нием деятельности органов законодательной власти к формальному одобрению решений, принимаемых органами исполнительной вла­сти. Авторитарное государство грубо вмешивается в личную жизнь граждан, их общественную и политическую деятельность, осуществ­ляет уголовную репрессию по упрощенным процедурам, без предос­тавления гражданам права на защиту от уголовного обвинения. Уго­ловные дела по обвинению в наиболее тяжких государственных пре­ступлениях рассматриваются внесудебными специальными органами, что создает самые широкие возможности для злоупотреб­лений и массовых нарушений прав человека.

Свое логическое завершение авторитарный режим получает в фашистском государстве (Германия и Италия в годы, предшествую­щие Второй мировой войне и в период войны), характеризуется сле­дующими чертами: 1) в государстве устанавливается культ личности вождя, слова и действия которого объявляются единственно верны­ми, правильными и подлежащими неукоснительному исполнению. Преданность вождю, самопожертвование для достижения постав­ленной вождем цели рассматривается в качестве высшей доброде­тели человека и единственным смыслом его жизни и деятельности;

2) исполнительная власть подминает под себя органы законодатель­ной власти, ограничивает либо вовсе лишает их права принимать за­коны. Например, в фашистской Германии законодательная деятель­ность принадлежала правительству, правомочному принимать зако­ны без санкции Рейхстага (парламента). Разрешалось принимать даже законы, противоречащие конституции при условии, что эти отступ­ления будут способствовать улучшению благосостояния нации и на­рода. Глава правительства обладал исключительными полномочия­ми на разработку и внесение в правительство проектов законов. При­нятые законы вступали в силу на следующий день после их принятия; 3) в стране действовала одна «государственная» партия, которая вы­рабатывала политику государства и оправдывала ее в глазах населе­ния, проводила воспитательную работу среди населения с целью ак­тивизации их деятельности по претворению в жизнь проводимых го­сударством мер, воспитанию у них любви к Родине и вождю нации. В условиях фашистского режима запрещаются любые рабочие, ком­мунистические и иные оппозиционные партии. Многочисленные карательные органы осуществляют постоянный контроль за «умо­настроением» населения, выявляют и изолируют опасных для режи­ма лиц; 4) в стране грубо нарушаются права и свободы человека, со­здаются специальные, внесудебные органы для рассмотрения уго­ловных дел в отношении неблагонадежных, социально опасных лиц, не разделяющих политики фашистского государства.

В конкретных странах политические режимы достаточно редко су­ществуют в классических формах демократии или фашистского госу­дарства. Чаще всего наблюдается эклектическое сочетание элементов того и другого режимов, с преобладанием черт одного из них. На кон­кретное состояние политического режима в стране оказывает влия­ние политическая культура граждан, их решимость и способность от­стаивать свои права и свободы. Трудящиеся массы Англии, Франции, Германии, Италии, чья политическая активность является образцом для трудящихся других стран, своими действиями, протестами, забас­товками обеспечили реальный и стабильный в стране демократичес­кий режим в его классической форме. Сохранению и упрочению это­го режима в значительной степени способствует высокоразвитая эко­номика этих стран, позволяющая государству проводит действенную социальную политику в отношении малоимущих слоев населения.

Авторитарные режимы неизбежно появляются там, где населе­ние не имеет высокой политической культуры, сохраняет в своем сознании пережитки феодальных почтительно-уважительных отношений к государственному аппарату, не способно четко сформули­ровать свои политические, экономические и социальные требования, последовательно и решительно отстаивать их перед государством и его органами. Характерно, что авторитарные режимы появляются не только в условиях буржуазного, но и социалистического государства, объявлявшего себя представителем и защитником интересов всех трудящихся масс. Такой режим на протяжении длительного времени существовал в СССР, Китае, Румынии и по настоящее время суще­ствует в Корее, на Кубе.

Государственные органы и должностные лица, осуществляющие государственную власть, всегда склонны переоценивать свою роль в управлении делами общества. И если общество не способно защи­тить свои политические права и свободы и поставить под свой конт­роль деятельность государства, оно рано или поздно навяжет ему ав­торитарный режим, при котором узкая группа правящих лиц будет претендовать на единственного выразителя воли и интересов наро­да, а его лидер — на роль вождя нации. Народу же при таком режиме не остается ничего другого, как постоянно благодарить и прослав­лять свою «подлинно» народную власть.

Авторитарные режимы, таким образом, не имеют большой истори­ческой перспективы. Они характерны для нынешнего этапа в развитии общества, недавно освободившегося от феодальных экономических от­ношений, но сохранивших в сознании значительной части населения отсталую политическую культуру. По мере ее развития и включения в активную политическую жизнь всего взрослого населения страны госу­дарство займет свое действительное место в обществе, превратится в действительного выразителя интересов своено народа.

5. Форма государства Российской Федерации

Российская Федерация представляет собой демократическое фе­деративное правовое государство с республиканской формой прав­ления.

Российская Федерация представляет собой республику смешан­ного типа, поскольку формирование Правительства РФ осуществляет Президент РФ с участием Государственной Думы. Президент по пред­ложению Председателя Правительства РФ назначает на должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных мини­стров. Однако Председателя Правительства РФ Президент РФ мо­жет назначить только с согласия Государственной Думы.

Российская Федерация в настоящее время состоит из 89 субъек­тов. Это 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов. В настоя­щее время на территории России проживает более 140 народов, объе­динившихся в многонациональный народ Российской Федерации. В основе федеративного устройства Российской Федерации ле­жат такие принципы, как государственная целостность и единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федера­ции, равноправие и самоопределение народов России.

Государственная целостность и единство системы государствен­ной власти в Российской Федерации выражается в наличии единых федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, действии федерального законодательства и иных фе­деральных актов на всей территории РФ, едином государственном строе субъектов Федерации. Все они, как и федеральные органы Рос­сийской Федерации, проводят принципы республиканской формы правления, обеспечивают последовательный демократизм в отноше­ниях между органами государства и населением. Каждый субъект, самостоятельно определяя систему органов государственной власти, учитывает Конституцию РФ и общие принципы организации пред­ставительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. При этом федеральные орга­ны исполнительной власти и органы исполнительной власти субъек­тов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Конституция РФ исчерпывающим образом устанавливает пред­меты ведения Российской Федерации и ее субъектов. В Конститу­ции закреплен перечень вопросов, отнесенных к ведению Российс­кой Федерации, а также дается полный перечень вопросов, решае­мых Российской Федерацией совместно с ее субъектами.

К исключительному ведению Российской Федерации отнесены все те вопросы, решение которых является необходимым для уста­новления или защиты суверенитета страны либо требует единооб­разного решения на всей территории России: 1) защита Конститу­ции и федеральных законов; 2) регулирование и защита прав и сво­бод человека и гражданина; 3) правовые вопросы создания единой общенациональной экономики и рынка; 4) основы федеральной по­литики и федеральных программ в области государственного, эко-

номического, экологического, социального и культурного разви­тия РФ; 5) полномочия, связанные с обороной и внешней полити­кой; 6) отрасли законодательства, призванные обеспечивать равен­ство всех граждан независимо от места их проживания, националь­ности и иных обстоятельств. Это судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное, гражданское, гражданское про­цессуальное и некоторые другие отрасли законодательства. Весьма широк круг вопросов, отнесенных к совместному ведению Российс­кой Федерации и ее субъектов. В этот перечень входят вопросы, ко­торые надлежит решать единообразно на всей территории России. Одновременно разрешается субъектам РФ дополнять, развивать фе­деральные законы и иные нормативно-правовые акты применитель­но к специфике отдельных регионов с учетом их исторических, на­циональных и иных особенностей.

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов на­ходятся следующие вопросы:

1)обеспечение соответствия конституций, уставов, законов
субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам, установле­
ние общих принципов налогообложения и др.;

2)защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав на­
циональных меньшинств, охрана исконной среды обитания и тради­
ционного образа жизни малочисленных этнических общностей и др.;

3)вопросы разграничения государственной собственности, вла­
дения, пользования, распоряжения землей, недрами, водными и дру­
гими природными ресурсами, а также природопользования, охраны
окружающей природной среды и обеспечения экологической безо­
пасности;

4)отношения в сфере образования, науки, культуры, спорта, за­
щиты семьи, регулирование которых требует учета местных условий,
традиций и обычаев отдельного региона;

5)отрасли права: административное, административно-процес­
суальное, трудовое, семейное, жилищное, водное, лесное, а также
законодательство о недрах и охране окружающей природной среды;

6)координация международных и внешнеэкономических связей
субъектов Российской Федерации, выполнение международных до­
говоров Российской Федерации.

Конституция РФ не устанавливает конкретного перечня преде­лов исключительного ведения субъектов Федерации. Объем и виды их деятельности настолько велики и разнообразны, что перечислить их надлежащим образом достаточно трудно. Все, что не указано в

вышеизложенных перечнях, однозначно относится к сфере исклю­чительного ведения субъектов Федерации.

Таким образом, Конституция РФ позволяет достаточно точно определить полномочия Российской Федерации и ее субъектов, что, однако, не исключает возможности возникновения каких-либо спо­ров. Для их разрешения могут быть использованы согласительные процедуры, предусмотренные ст. 85 Конституции РФ. Но если согла­сованного решения так и не будет принято, то Президент РФ вправе прибегнуть к помощи соответствующего суда.

Осуществление полномочий федеральной государственной влас­ти на всей территории Российской Федерации обеспечивают Прези­дент РФ и Правительство РФ. Конституция также допускает возмож­ность передачи части полномочий федеральными органами испол­нительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации с их согласия. И, наоборот, передачи орга­нами исполнительной власти субъектов Российской Федерации ча­сти своих полномочий федеральным органам. Республики, края, об­ласти, города федерального значения, автономная область и авто­номные округа являются равноправными субъектами Российской Федерации. Это означает, что республика не имеет каких-либо пре­имуществ перед краем, областью, а эти последние перед автоном­ным округом или автономной областью. Различие наблюдается лишь, в формах нормативных актов, которыми закрепляется статус субъек­тов Федерации.

Статус республики определяется Конституцией РФ и конститу­цией республики. Статус же края, области, города федерального зна­чения, автономной области, автономного округа определяется Кон­ституцией РФ и уставами, принимаемыми законодательными пред­ставительными органами названных субъектов Федерации. Кроме того, по представлению законодательных и исполнительных орга­нов автономной области или автономного округа Государственная Дума может принять специальный федеральный закон об автоном­ной области или автономном округе. Отношения автономных окру­гов, входящих в состав края или области, могут регулироваться дого­ворами, заключаемыми между органами государственной власти ав­тономного округа и соответствующими органами государственной власти края или области.

Конституция предусматривает возможность принятия в Российс­кую Федерацию новых субъектов, а также изменения статуса субъек­тов, входящих в состав РФ, в порядке, предусмотренном федеральным конституционным законом. Изменение статуса можно рассматривать как преобразование республики в край, область и наоборот. При этом субъект может получить и другое наименование. Однако права выхода субъектов из состава РФ Конституция не предусматривает.

Новая Конституция РФ определила политический режим стра­ны как демократический и в этих целях установила систему прав и свобод личности и гражданина в соответствии с принципами и нор­мами международного права.

Основное отличие системы прав и свобод, закрепленных новой Конституцией, от ранее действовавшей состоит не столько в сово­купности устанавливаемых прав и свобод, сколько в методах и га­рантиях их реализации в конкретных отношениях. В частности, от­менены способы участия населения в делах государства, характер­ные для социалистического общества, а также значительно снизился уровень гарантированности социально-экономических, культурных прав граждан, реализация которых связана с материальными затра­тами государства.

Конституция не содержит специальных норм, закрепляющих по­рядок реализации высших форм народовластия. В ней отсутствует глава, посвященная основам избирательной системы в Российской Федерации, хотя она имелась в прежней Конституции. О референ­думе из Конституции можно узнать только то, что он назначается Президентом Российской Федерации. Однако не определен ни круг вопросов, по которым можно проводить референдум, ни количество голосов, необходимых для принятия позитивного решения по воп­росу, вынесенному на референдум.

Конституционное умолчание относительно основополагающих вопросов реального народовластия позволило убрать из государствен­но-правовой практики такие действенные формы участия народа в управлении делами государства, как регулярные отчеты депутатов перед своими избирателями и отзыв депутатов, не оправдавших до­верия своих избирателей. Конституция также лишила народ прав вносить проекты федеральных законов через федеральные обще­ственные организации и политические партии. Народ лишен и воз­можности действенно влиять на процесс досрочного прекращения полномочий федеральных органов и должностных лиц.

Согласно ст. 3 Федерального конституционного закона «О рефе­рендуме Российской Федерации», принятого Государственной Думой 7 июля 1995 г., на референдум не могут выноситься вопросы досроч­ного прекращения срока полномочий Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, а равно о проведении досроч­ных выборов Президента и Государственной Думы.

В два раза повышена квота голосов, необходимая для постановки перед Президентом РФ вопроса о проведении референдума. Если по отмененному закону о референдуме Российской Федерации для та­кой акции было достаточно одного миллиона подписей граждан, то по действующему Федеральному закону требуется не менее двух мил­лионов голосов граждан, имеющих право на участие в референдуме. Таким образом, по действующей Конституции реальная власть народа Российской Федерации фактически выражается в его праве приходить раз в четыре года к избирательным урнам, чтобы избрать Президента РФ, депутатов Государственной Думы или принять уча­стие во всероссийском референдуме. Дальнейшая деятельность из­бранных органов и должностных лиц от волеизъявления народа не зависит. Именно такая модель взаимодействия населения и государ­ства характеризует западную демократию и теперь механически пе­реносится на российскую почву.

В современных условиях все материальное благополучие человек должен создавать сам. Государство способствует ему в этом и тем бо­лее не создает искусственных препон для трудовой и предпринима­тельской деятельности человека, самореализации его творческих. потенций как личности. Однако в современном обществе далеко не каждый своим трудом или иным законным способом может обеспе­чить материальное благополучие и достойную жизнь. Поэтому Кон­ституция закрепляет ряд специальных мер по улучшению материаль­ного положения как населения страны в целом, так и отдельных со­циальных слоев общества. В числе этих мер предусматривается: 1) борьба с безработицей; 2) установление минимального размера оплаты труда; 3) гарантированность общедоступности и бесплатно­сти дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, а также на конкурсной основе бес­платности высшего образования; 4) обеспечение бесплатной меди­цинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения; 5) сохранение бесплатного пользования библио­течными фондами, сравнительно низкой платы за посещение музе­ев, картинных галерей, театров, концертных залов и других учрежде­ний культуры.

Особое значение в современных условиях имеет государственная помощь малообеспеченным слоям, группам, которые по тем или

иным причинам не могут найти себе работу либо вовсе не способны трудиться.

И тем не менее деятельность государства в социальной сфере пока что не всегда является достаточной и действенной. В условиях про­должающегося экономического кризиса социальная политика госу­дарства не только не гарантирует достойной жизни, но и не удержи­вает значительную часть населения у черты бедности.

Как показывают исследования Госкомстата России, бедность зна­чительно помолодела и переместилась в город. Начиная с 1994 г. бо­лее 60% наименее обеспеченных семей проживает в городе. До 1993 г. картина была принципиально иной: 67% малообеспеченных семей проживали на селе и 33% — в городе. Статистические органы не ве­дут учета численности, людей, «получающих унизительно низкую заработную плату». Однако по расчетам экономистов число работ­ников, заработная плата которых ниже прожиточного минимума, со­ставляет примерно 10—15 миллионов человек.

Имеются значительные недостатки в реализации и других направ­лений социальной политики государства, в том числе и в сфере ох­раны труда и здоровья населения. Об этом, например, убедительно свидетельствуют наблюдаемые в последние годы рост аварийности на предприятиях, профессиональных заболеваний, высокий уровень производственных травм, неблагоприятная экологическая обстанов­ка в ряде регионов страны, в том числе в таких крупных городах, как Москва, Уфа, Кемерово, Самара, Омск и др.

Бесспорно, сложности переживаемого Россией периода негатив­но влияют и на возможности государства проводить надлежащую социальную политику. Лишь полное оздоровление экономики Рос­сии является необходимым условием и действенной гарантией дос­тойной жизни и свободного развития человека, как это предписыва­ется Конституцией.