Пути решения этнополитических проблем 271

общества, которое делает федеративное устройство желательным.

Население может быть разделено различиями языка, религии,

экономической и социальной организации, традициями самостоятельной

государственности. В зависимости от характера и степени

этого многообразия государство может использовать любое из

средств, отражающих и охраняющих ценимые различия. Некоторые

из этих средств, в частности названные выше, представляются

обязательными признаками федерализма, другие же используются

не во всех федеративных государствах. Например, для обеспечения

представительства региональных интересов в федеративных (и

других) системах часто практикуется равное представительство

штатов в верхней палате федеральной легислатуры. В Соединенных

Штатах президентские назначения подлежат одобрению сенатом,

в котором все штаты представлены одинаковым числом сенаторов.

В Канаде и Австралии, где преобладает парламентская система,

кабинет составляется из представителей различных провинций

согласно сложной, но жесткой системе. В Швейцарии также

исполнительная власть формируется таким образом, чтобы отразить

основные интересы кантонов.

Финансы. Чтобы правительства двух уровней были независимы

друг от друга, каждое из них должно обладать не только полномочиями,

но и достаточными ресурсами, чтобы содержать себя и выполнять

возложенные на него функции. Но в долгосрочной перспективе

налоговые поступления труднопредсказуемы. Потребности,

функции и ресурсы обоих уровней управления меняются в зависимости

от динамики промышленного развития. Во всех федерациях

возникло несоответствие между распределением функций и

распределением ресурсов. Центральные правительства получают

доходы, превосходящие их потребности, в то время как у региональных

правительств хронически недостает средств для выполнения

их функций.

Этот дисбаланс может быть устранен путем передачи: 1) ряда

функций штатов центральному правительству, что и происходит в

большинстве федераций, но обычно вызывает серьезные политические

возражения; 2) ряда налогов штатам, но это редко способствует

решению проблемы, так как усиливает неравенство между

штатами; 3) определенных фондов штатам.

Большинство федеральных правительств использовало третий

вариант и разработало сложную систему государственных дотаций

штатам как для общих, так и для конкретных целей. В Соединенных

Штатах дотации почти всегда предназначаются для определенных

целей (например поддержки старых людей, дорожного

строительства). Далее, дотации выделяются на таких условиях,

как разрешение использовать их только для намеченных целей,

внесение установленной доли штатом или поддержание определенного

стандарта. Для Австралии и Канады больше характерны

общие (или " блоковые") дотации, расходование которых не ограничено

конкретными целями. Каждая система имеет своих сторонников,

и решения о формах дотаций обычно определяются не

финансовыми, а политическими соображениями.

В США к концу 60-х годов федеральные дотации штатам и местным

властям составляли около 1/6 их доходов. Удельный вес

дотаций, поступающих непосредственно местным властям, постоянно

возрастает. <...>

В Австралии проблема решается путем передачи Содружеству

основных источников дохода, прежде всего подоходного налога. В

ответ центр предоставляет провинциям крупные компенсационные

дотации в добавление к целевым. В Канаде наряду с более старой

практикой выравнивания дотаций после второй мировой войны используются

соглашения, позволяющие провинциям " сдавать в

аренду" доминиону основные налоговые поступления в обмен на

компенсационные дотации.

Усиление центральной власти. В XX в. во всех федерациях

наблюдается общая тенденция к расширению сферы деятельности

центрального правительства. Происходит это обычными путями

конституционных изменений: решением судов (в США), формальными

конституционными поправками (в Швейцарии), расширением

функций центра в сфере налогообложения (в Канаде и Австралии).

Главная причина подобной эволюции заключается в том, что

возникает все больше проблем, которые могут решаться только

центральным правительством. Развитие сложной и взаимосвязанной

промышленной экономики требует соответствующих действий

в масштабах страны. " Государство всеобщего благосостояния” невозможно

без поддержки центра, располагающего необходимыми финансовыми

ресурсами. Войны и угроза войны также потребовали увеличения

расходов на оборону и развитие оборонного комплекса.

Соотношение конституционной власти явно изменилось в пользу

центра, но суть все же не в перераспределении полномочий

между государством и штатами, а в возросшем значении вопросов

(например обороны), которые всегда находились в ведении центрального

правительства. В 1955 г. комиссия межправительственных

отношений в США отметила, что большинство конституционных

ограничений, обусловленных федеративным устройством, исчезло

и распределение функций стало скорее вопросом государственной

политики, нежели конституционной проблемой. Тем не менее

конгресс оставляет (или передает) многие важные задачи штатам,

и тем самым за децентрализацией функций следует децентрализация

управления. <...>

Привлекательность федерализма. Федерализм обладает

большой привлекательной силой для общностей, которые стремятся

объединиться ради ограниченных целей, сохраняя в то же время

обширную автономию. Предложения создать всемирное правительство

и Европейский Союз также предполагали федеративное

устройство. Особенно привлекателен федерализм для стран Африки

и Азии, многие из которых включают общности, различающиеся

по религии, языку, племенному происхождению и экономическим

интересам. Ряд этих новых стран использовал различные

формы федеративного устройства для создания устойчивого государства,

сохраняя в то же время местную автономию и гарантируя

защиту местных интересов. Индия, Вест-Индия, Нигерия, Мали и

Малайзия образовали ряд федеральных институтов, хотя не все из

них оказались жизнеспособными. Некоторые государства, например,

Пакистан и Индонезия, после экспериментов с федеративным

устройством отказались от него.

Очень немногие утверждают, что само по себе федеративное

устройство представляет собой большую ценность; оно, безусловно,

громоздко, включает дублирующие структуры и дорого обходится

с точки зрения финансов и кадров. Но поскольку оно позволяет

сохранить и утвердить различия, которые высоко ценятся народами,

входящими в состав государства, тем самым оно выполняет

ценные и полезные функции. В современных условиях ни одна

страна континентальных масштабов не управлялась иначе, как на

федеративных принципах либо диктатурой.