Україна та утворення унітарної держави СРСР

Після Першої світової війни українські землі опинилися у складі різних держав. Основна їх частина входила до Української СРР (452 тис. кв. км, населення 25, 5 млн осіб). Західна Україна (Східна Галичина, Західна Волинь, частина Полісся) відійшла до Польщі. Тут проживало 8, 9 млн осіб, у тому числі 5, 6 млн українців. Північна Буковина була захоплена Румунією, Закарпаття —Чехо-Словаччиною.

Східна частина України, яка стала радянською, змогла відтворити свою історичну назву «Україна» і, формально, державність. Ця державність була досить умовною, оскільки всі політичні питання вирішувала Москва.

За Конституцією 1919 р. Україна вважалася незалежною державою, але її суверенітет був дуже обмеженим. Роль центру відігравала Російська Федерація, яка контролювала Україну за допомогою комуністичної партії, складовою частиною якої була КП(б)У, Червоної армії і каральних органів —ЧК (надзвичайних комісій по боротьбі з контрреволюцією). Тому радянські республіки (в тому числі Україна) фактично утворювали разом з Російською Федерацією єдину державу. Цьому сприяли також раніше сформовані єдині економічні зв’язки, тотожна однопартійна політична структура.

Ще в 1919 р. Москва організувала утворення «воєнно-політичного союзу» радянських республік, об’єднавши основні сфери їх діяльності (оборону, економіку, транспорт, фінанси, зв’язок). Оскільки управління цими галузями здійснювалося з центру, республіки фактично були автономними територіями унітарної держави з обмеженими правами самоуправління[1].

28 грудня 1920 р. РСФСР і УСРР уклали договір про воєнний і господарський союз, у преамбулі якого зазначалося, що обидві республіки визнають «незалежність і суверенітет» одна одної, усвідомлюють необхідність об’єднати свої сили для оборони та в інтересах господарського виробництва. Через колишню приналежність України до Російської імперії для УСРР не передбачалось жодних зобов’язань. Проте зміст договору не відповідав преамбулі. Оголошувалися об’єднаними сім наркоматів, які входили до складу Раднаркому РСФСР і мали в уряді УСРР своїх уповноважених. Надання державним органам РСФСР загальнофедеративних функцій управління ставило Росію у привілейоване становище порівняно з Україною, давало можливість центральним органам ігнорувати рішення та інтереси УСРР, що суттєво послаблювало її суверенітет. Подібні угоди були укладені радянською Росією і з іншими республіками, а сформована система відносин отримала назву «договірна федерація».

Протягом 1921—1922 рр. ВУЦВК і Раднарком України поширили на територію республіки чинність багатьох непередбачених договором законодавчих органів державного управління: земельних і продовольчих, внутрішньої торгівлі, охорони здоров’я, освіти, комунального господарства, що означало посилення інтеграційних процесів і суттєве обмеження суверенітету України.

Договірні відносини радянських республік були доповнені укладенням на початку 1922 р. дипломатичного союзу. Відповідно всі вони уповноважили делегацію РСФРР представляти їх інтереси на Генуезькій конференції. Цей крок був вимушеним у зв’язку з позицією західних держав, що об’єктивно посилювало позиції Росії, водночас обмежувало можливості України.

Український уряд хоча й певну мав самостійність (укладав міжнародні договори, здійснював зовнішню торгівлю), проте неміг розпоряджатися власним бюджетом і здійснювати грошову емісію, тому втратив можливість самостійно вирішувати фінансові питання. Московські відомства намагалися управляти крупними підприємствами України безпосередньо, завдяки фінансовим важелям. Це загострювало відносини між центром і республікою. За словами голови Раднаркому України Х. Раковського, у 1922 р. кожна десята постанова політбюро ЦК КП(б)У стосувалася суперечок та незгод між українськими та федеральними господарськими адміністративними та іншими органами.

Раковський (Станчев) Християн (Кристю) Георгійович (1873—1941)—радянський партійний і державний діяч, активний учасник революційного соціалістичного руху в Болгарії, Румунії та Західній Європі. Народився в болгарському містечку Котеле, яке тоді належало Туреччині. За національністю —болгарин. Походив з родини, яка з XVIII ст. уславилася своєю участю в національно-визвольній боротьбі. Християн взяв псевдонім Раковський на честь діда по матері —Георгія Раковського —відомого болгарського борця за незалежність і поета. Х. Раковський учився в гімназії, потім у Женевському, Берлінському університетах. Брав участь у 5 конгресах ІІ Інтернаціоналу. З 1917 р.—в Росії. З січня 1918 р. —член партії більшовиків, з січня 1919 р. —голова уряду радянської України, а з березня 1919 р. —член Політбюро ЦК КП(б)У. З 1923 р. на дипломатичній роботі —повпред (посол) у Великобританії, потім у Франції. У 1927 р. за опозиційну діяльність проти Сталіна Раковського виключають з ВКП(б), висилають до Астрахані, потім до Барнаула. У 1938 р. за сфальсифікованою справою його засуджують до 20-ти років позбавлення волі. 11 вересня 1941 р. був розстріляний в Орловській в’язниці. Реабілітований у 1988 р.

На той час серед партійно-радянських керівників домінували дві тенденції у поглядах на перспективи розвитку відносин між республіками. Сталін і його однодумці розглядали договірну федерацію як засіб вирішення тимчасових політичних завдань, вважаючи закінчення громадянської війни добрим приводом для ліквідації залишків самостійності республік і надання їм статусу лише автономних утворень у складі Росії. Місцеві лідери (партійно-радянські керівники Грузії, Білорусі, в Україні —Х. Раковський, В. Затонський) схилялися до необхідності розмежування функцій федеративних і республіканських органів, збереження за республіками суверенітету.

І Раковський, і особливо Скрипник рішуче відкидали фальш і беззмістовність вигаданої ідеологами центру альтернативи: або єдина й неподільна держава, або конфедерація. При цьому якщо Раковський ратував насамперед за правовий простір для господарської ініціативи республік, Скрипник сміливо вводив поняття їхньої внутрішньої незалежності. На його думку, ідеал новоствореної держави має бути такий: “вільні республіки, що об’єднуються, лишаються внутрішньо незалежними, водночас передаючи певну частку своєї суверенності своєму Союзу соціалістичних республік для економічної і політичної боротьби зовні”. Розуміючи, що така позиція вразлива з точки зору традиційного державного права, Скрипник знайшов за потрібне зауважити: “Ми будуємо надто складне об’єднання, до якого не можна підходити лише зі старими формулами старого буржуазного державного права”.

3 травня 1923 р. комісія Раднаркому по виробленню проекту Конституції СРСР заслухала доповідь Х.Г. Раковського “Про Конституцію СРСР, взаємовідносини між наркоматами УСРР та СРСР і формування бюджету”. Наступного дня Політбюро ЦК КП(б)У створило комісію для практичного втілення в життя рішень ХІІ з’їзду партії у складі Х.Г. Раковського, М.В. Фрунзе, В.П.Затонського та Е.Й. Квірінга. Результатом спільної роботи став український проект Конституції СРСР, в основному схвалений 23 травня на об’єднаному засіданні Президії ВУЦВК та Раднаркому України. Цей проект виходив із завдань забезпечення господарської автономії республік, їхньої рівноправності у культурних та адміністративних питаннях. Гарантією їхньої рівноправності мало стати розширення прав Ради національностей, через яку повинні були проходити всі рішення верховних органів Союзу, які змінювали або скасовували ухвали ЦВК та Раднаркомів республік. За українським проектом кожна з двох палат мала самостійну президію; уряд повинен був формуватися за участю обох палат. Проектом передбачалося також перевести союзні наркомати закордонних справ і зовнішньої торгівлі із розряду злитих у розряд об’єднаних (директивних). Три об’єднані комісаріати (Робсельінспекції, Наркомпрод та Наркомпраці) пропонувалося перевести в розряд самостійних. Але й ці пропозиції навряд чи могли надійно забезпечити суверенітет республік. Запропонована Україною концепція “нового етапу федерації” хибувала на половинчатість; вона абсолютизувала механізми державності, питання про розвиток місцевого самоврядування на радянській основі навіть не ставилося. Проте у разі врахування українських пропозицій можна було розраховувати на головне: ліквідацію монополії центру на прийняття політичних рішень без погодження з республіками. Це, у свою чергу, могло б дати імпульс для оновлення основоположних принципів національної політики, послідовного проведення курсу на коренізацію апаратів, здійснення національно-культурної реформи. Конструктивна позиція України могла стати основою і для тверезого прогностичного аналізу всього комплексу рішень, що приймалися у 1922 – 1923 рр. у галузі міжнаціональних відносин.

Враховуючи таку позицію, керівництво РКП(б) створило комісію для підготовки вдосконаленого проекту федеративних відносин. Проект Сталіна передбачав «автономізацію» республік, тобто поглинання неросійських республік Росією. Для задоволення інтересів інших народів він пропонував їм культурну автономію в межах Російської республіки. Вірменія та Азербайджан підтримали цей проект, Грузія та Україна заперечували, Білорусь утрималась. Проти нього виступив і Ленін, запропонувавши утворити новий союз —федерацію рівноправних республік. При цьому назва «Росія» перестала бути назвою держави, але статус республіканських компартій як обласних організацій єдиної партії, підпорядкованість основних республіканських наркоматів Москві залишалися, що не змінювало суті держави.

10 грудня 1922 р. у Харкові відкрився VII Всеукраїнський з’їзд Рад, на якому було схвалено Декларацію про утворення Союзу РСР і проект основ Конституції СРСР. Через двадцять днів відбувся І з’їзд Рад СРСР, який в основному затвердив Декларацію про утворення Союзу РСР і Союзний договір. Вона однозначно передбачала, що головні питання політики —компетенція союзного уряду. Було також створено об’єднаний ЦВК СРСР на чолі з головами ЦВК чотирьох союзних республік. Від України до нього увійшов Г. Петровський.

Одразу після проголошення СРСР на федеративних засадах Сталін та його прихильники почали втілювати в життя ідею автономізації. Уже в липні 1923 р. було прийнято рішення про те, що всі економічні та фінансові питання уряди союзних республік повинні погоджувати з Раднаркомом СРСР.

Юридичне оформлення Радянського Союзу відбулося на ІІ з’їзді Рад СРСР (січень 1924 р.), який прийняв Конституцію, що складалася з Декларації і Договору про утворення СРСР. Декларація окреслювала економічну, військову та ідеологічну засади утворення Союзу. Економічна зводилась до того, що відбудова народного господарства неможлива за відокремленого існування республік. З міжнародно-військової точки зору об’єднання республік зумовлене небезпекою нової війни з капіталістичним оточенням. До об’єднання підштовхує, як зазначалося в Декларації, і прагнення народних мас до побудови інтернаціональної радянської влади. Зрозуміло, що ця, як і більшість декларацій, була наскрізь заідеологізованою.

Союзний договір так і не був укладений. Замість нього було підписано внутрідержавний акт —Конституцію СРСР. Відповідно до неї декрети й постанови РНК СРСР ставали обов’язковими для виконання на всій території Радянського Союзу. Водночас РНК СРСР вправі була розглядати декрети й постанови урядів союзних республік. Із середини 20-х років почали створювати союзно-республіканські наркомати, що стало ще одним кроком до звуження суверенітету республік. Республіканський Раднарком фактично перетворювався на місцевий виконавчий орган центральної влади. Центральний виконавчий комітет республіки також не міг протистояти Раднаркому СРСР. Згідно з Конституцією республіканські Раднаркоми могли оскаржити його декрети та постанови у ВЦВК, але не призупинити їх виконання.

Конституція СРСР посилювала централізаторські тенденції, що неминуче вело до обмеження прав союзних республік, в тому числі й України. СРСР, фактично, став унітарною державою. З утворенням СРСР міжнародно-правовий статус України істотно змінився —вона стала автономним утворенням у складі Радянської Росії, хоч формально вважалася національно-територіальним утворенням з власними (умовними) кордонами, своїм (з обмеженою компетенцією) адміністративним апаратом. Все ж це було кроком назад порівняно з українською державністю 1917—1920 рр.

У 1925 р. були внесені відповідні зміни у Конституцію УСРР, яка фіксувала, що УСРР ставала складовою частиною єдиної союзної держави. Затверджена у 1929 р. нова Конституція УСРР визнавала перевагу союзних органів над республіканськими, утворення у складі УСРР Молдавської АСРР. Вона закріплювала нерівні, багатоступеневі, з відкритим голосуванням вибори, позбавлення частини виборців (за класовою ознакою) виборчих прав. Утворення СРСР, попри певні декларативні положення його Конституції, призвело до реалізації сталінського плану «автономізації». Українська СРР, як і інші радянські національні республіки, втратила залишки свого суверенітету, перетворившись на провінцію унітарної держави.