Тема: Основные этапы развития и становления систем социального обеспечения

ЛЕКЦИИ ПО УЧЕБНОЙ ДИСЦИПЛИНЕ

«ПРАВО СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ»

Тема: Основные этапы развития и становления систем социального обеспечения

ПРАВО СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

Вопросы правового регулирования отношений по социальному обеспечению в настоящее время относятся к числу наиболее актуальных в общественной жизни России. Это обусловлено новыми явлениями в экономике страны — формированием рыночных отношений, построением федеративного устройства социального государства и пр.

Процесс обновления законодательства о социальном обеспечении напрямую отражает происходящие в стране коренные преобразования. К ним относятся: становление и функционирование экономики с многообразием форм собственности; изменение взаимоотношений между федеральными органами государственной власти и субъектами Российской Федерации; развитие местного самоуправления; зарождение основ негосударственного социального обеспечения. Указанные явления развиваются непоследовательно и крайне противоречиво, что зачастую негативно отражается на материальных интересах подавляющего большинства российских граждан.

Издержки затянувшегося так называемого переходного периода особенно остро ощущают нетрудоспособные граждане, а также семьи с детьми. Размеры получаемых ими государственных пенсий и пособий пока не достигают уровня установленного прожиточного минимума. (Такой минимум следовало бы именовать минимумом физиологического выживания человека.)

Вполне очевидно, что проводящаяся экономическая реформа затрагивает государственную систему социального обеспечения и все его виды (элементы): пенсии, пособия и компенсационные выплаты, социальные услуги, медицинскую помощь и лечение, государственную социальную помощь.

Отношения по поводу указанных видов обеспечения регулируются самостоятельной отраслью российского права — правом социального обеспечения. Так как право напрямую отражает политические, социальные и экономические реалии положения дел в стране, то и отраслевые нормы права отличаются нестабильностью, нередко противоречивостью.

На основе анализа российского законодательства мы будем рассматривать основные проблемы становления федеральной системы социального обеспечения. Эта система формируется в последние годы в виде двух относительно самостоятельных основных подсистем:

1) социального обеспечения по обязательному социальному страхованию

2) за счет ассигнований из государственного бюджета.

Становление федеральной системы социального обеспечения — процесс долгий. Естественно, нормы права социального обеспечения будут динамичны — постоянно развиваться, меняться, совершенствоваться. Вне зависимости от этого особая значимость и роль отраслевых норм для каждого человека по-прежнему останутся.

Это связано с тем, что право социального обеспечения, его нормы сопровождают человека с момента рождения до самой смерти. Ведь в основу возникновения (в большинстве случаев и изменения) отношений по социальному обеспечению положены такие жизненные события, как рождение человека, его болезнь, инвалидность, старость, безработица, бедность, нуждаемость в социальной помощи и поддержке по причинам, зачастую не зависящим от самого человека. Поэтому каждому человеку необходимо знать действующее законодательство о социальном обеспечении. Знание своих прав в сфере социального обеспечения позволит не только обоснованно требовать их предоставления, но и в случаях необходимости квалифицированно их защищать.

ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ И СТАНОВЛЕНИЯ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

В обыденном сознании людей социальное обеспечение представляет собой деятельность государственных органов по предоставлению нуждающимся гражданам различных видов пенсий и пособий, по оказанию всевозможных социальных услуг и льгот инвалидам и престарелым, различных иных видов социальной помощи и поддержки.

И здесь же возникает ряд вопросов, например: чем отличается пенсия от пособия? Что такое социальные услуги и льготы? Что у них есть общего и чем они различаются между собой? Какими характерными признаками, помимо того что пенсии и пособия выдаются гражданам в денежной форме, они обладают? В каких случаях и за что человек получает пенсию, а в каких — пособие? Какие органы осуществляют социальные выплаты и из каких средств? Когда и на каком этапе развития человеческого общества появились пенсии, пособия и другие виды материального обеспечения, необходимые человеку? Для того чтобы ответить на эти и многие другие вопросы, обратимся к краткой истории развития человечества.

В первобытном обществе прообразом социального обеспечения было общинное содержание, которое имело целью поддержание жизнедеятельности стариков, больных, инвалидов, беременных женщин, кормящих матерей и детей. Средства для существования этих категорий людей выделялись из общего количества продуктов питания, добытых трудоспособными членами родовой общины.

Однако так было не всегда. На первых порах первобытной эпохи здоровые избавлялись от стариков, больных, инвалидов и увечных детей. Это связано с тем, что примитивные орудия труда и охоты первобытных людей не позволяли добывать продукты питания в количестве, достаточном для всех членов рода или общины.

По мере развития родового строя первобытный человек начинает осознавать, что для нормальной жизни рода (общины) необходимы: житейский опыт стариков; навыки владения примитивными орудиями труда и охоты, которыми обладали сильные мужчины рода, ставшие больными или инвалидами вследствие несчастных случаев; дети являются продолжателями рода или общины и т.п. Поэтому старые члены рода, увечные охотники, больные воины, дети и подростки (в дальнейшем мы их называем «уже», «временно» и «еще» нетрудоспособные индивиды) стали находиться на общем содержании и обеспечении рода или общины. Так появляется обязанность сородичей оказывать друг другу помощь. Оказание помощи нетрудоспособным лицам становится традицией не только внутри одного рода или общины, но и между ними.

Следовательно, взаимопомощь в силу традиции (обычая) характерна первобытнообщинному строю на последнем этапе его существования.

В рабовладельческом обществе появляются классы, что было обусловлено появлением частной собственности. Рабы рассматривались как вещи особого свойства — одушевленные орудия труда. Ценность для своего владельца раб представлял тогда, когда был трудоспособным. Как только раб утрачивал способность к труду, становился больным или немощным, его дальнейшее существование целиком ставилось в зависимость от подачек его хозяина (владельца), что по существу вело раба к медленной голодной смерти. По отношению к свободным людям в рабовладельческом обществе определенное развитие получили благотворительность и попечительство. Главным же было семейное обеспечение престарелых и немощных родителей, вдов, больных родственников. Таким образом, на первых порах существования рабовладельческого строя преобладали формы внутрисемейного содержания и обеспечения нетрудоспособных, базировавшиеся на взаимовыручке самих членов семьи. Традиции и законы обязывали родителей содержать несовершеннолетних детей. Трудоспособные же дети должны были содержать престарелых родителей. Подобные обязанности существовали между братьями и сестрами, другими членами семьи. Об этом свидетельствуют дошедшие до наших дней древние исторические памятники права, например Законы Ману (II в. до н. э., Индия).

В других юридических источниках (к примеру, в самом развитом римском праве — Законах XII таблиц — 451—450 гг. до н. э.; Пандектах Юстиниана — 533—528 гг. до н.э.) можно встретить упоминание об установлении опеки и попечительства над сиротами, наследниками и вдовами с целью надлежащего использования имущества названных лиц для их будущего материального обеспечения.

Помимо этого, получает развитие такая форма обеспечения, как взаимная помощь свободных работников. Как правило, она существовала среди ремесленников, мелких торговцев, служителей религиозного культа. Взаимная помощь была среди лиц, входивших, например, в Общество строителей храма Соломона в Иудее (XI в. до н. э.), в Коллегию самопомощи для средних и бедных слоев свободных граждан Рима (I в. до н.э.) и др. Члены подобных организаций не только обеспечивали себя в случае отсутствия заработка или дохода, но и выделяли часть средств для содержания больных, стариков, инвалидов, детей (при наступлении болезни, увечья, старости, потери кормильца).

Специальные правила существовали в отношении содержания особо отличившихся увечных и старых воинов, а в случае их смерти — вдов и сирот. Их материальное обеспечение зависело от выдаваемых военных пенсий и пайков, земельных наделов, льгот и привилегий при уплате налогов и сборов и др. Названные формы обеспечения не являлись обязанностью рабовладельческого государства. Установление какого-либо конкретного вида обеспечения или содержания и дальнейшее его предоставление зависели только от воли и желания первых лиц, управлявших государствами.

(При смене правителя то или иное обеспечение или содержание названных выше категорий граждан могло быть отменено, если он не считал это своей обязанностью.)

Таким образом, для свободной части рабовладельческого общества были свойственны следующие формы материального обеспечения: семейное содержание; взаимовыручка; предоставление содержания по воле и усмотрению главы государства.

При феодализме в условиях господства натурального хозяйства основной производственной единицей была семья. Земельный надел обеспечивал крестьянина и его семью средствами к существованию. Все сельскохозяйственное производство осуществлялось в рамках семьи. Поэтому в семейных крестьянских хозяйствах старики и нетрудоспособные члены семьи имели право на одинаковое участие в потреблении продуктов, производившихся такими хозяйствами. Лица, не имевшие какого-либо хозяйства или лишенные возможности трудиться, обеспечивались через всевозможные формы благотворительности (например, сбор милостыни, помощь богатых купцов и ремесленников на содержание сиротских приютов и домов-богаделен и т. д.). Служилые люди, например, в Русском государстве, долгое время находившиеся на государевой службе (солдаты, ямщики, казаки и пр.), после ее оставления по причине старости или болезни, а также при соблюдении ряда условий могли получать пожизненное денежное содержание или хлебное жалование. Как правило, зависимые от помещиков и феодалов крестьяне и холопы могли рассчитывать только на помощь семьи и родственников. Семья несла расходы по обеспечению своих престарелых и нетрудоспособных членов.

В этот же период получает широкое развитие ремесленничество. Для достижения наилучших результатов работы ремесленники объединяются между собой. Те, кто входит в ремесленные организации, союзы и объединения, принимают уставы, положения, регламентирующие не только их деятельность, но и вопросы материального обеспечения в случае болезни, наступления старости, инвалидности. С этой целью лица, входящие в подобное объединение, вносят в кассу объединения часть своего заработка или дохода. Обычно это были фиксированные взносы в общую кассу. За счет таких взносов осуществлялось обеспечение ремесленников в случае, например, инвалидности. Как мы видим, риск потерять заработок в случае болезни, инвалидности или при наступлении старости приводит ремесленников к необходимости образования новой формы материального обеспечения — ремесленному страхованию.

Что отличает такую форму обеспечения от ранее существовавших? Во-первых, нормативное закрепление прав и обязанностей участников ремесленного страхования в письменных актах — в уставах, положениях. Во-вторых, в таких актах приводится перечень основных рисков и случаев, при наступлении которых осуществляется обеспечение. К таковым относили болезнь, инвалидность, старость, смерть кормильца, иногда безработицу. В-третьих, устанавливаются размеры не только обязательных взносов в ремесленные фонды, но и суммы будущих выплат.

В сущности своей такое страхование является формой взаимного обеспечения ремесленников за счет своих средств (фондов) ремесленного (цехового) страхования. Из указанных фондов осуществлялись выдачи в виде денежных сумм, продуктов питания, иных необходимых предметов повседневного обихода.

В капиталистическом обществе главным источником средств существования для подавляющего большинства населения становится личный труд у работодателя. Только за счет продажи своей рабочей силы наемный работник может получать в обмен заработную плату. В то же время пользование рабочей силой предполагает не только создание каких-либо материальных ценностей, но и также «потребление» трудоспособности работника. В итоге это приводит к ее утрате или значительному снижению у самого работника. Лишение наемного работника (вследствие болезни, инвалидности, старости, безработицы) возможности продавать свою рабочую силу означает потерю основного и единственного источника средств существования. Низкая заработная плата и налоги не позволяли наемному работнику (и его семье) делать большие накопления на будущее. Это обстоятельство и обусловило появление новых способов осуществления социального обеспечения. Чаще всего их называют организационными формами социального обеспечения.

В научной литературе выделяют три основных этапа развития организованных форм социального обеспечения в эпоху капитализма. Кратко остановимся на каждом из них.

Первый этап характеризуется невмешательством государства (в лице различных государственных органов) в регулирование общественных отношений по социальному обеспечению.

В самом начале развития и становления машинного производства в качестве реальных форм материального обеспечения нетрудоспособных граждан буржуазное государство предлагало заимствованные из рабовладельческого и феодального права частную благотворительность, государственное или общественное призрение, сбор милостыни, волю работодателя (в лице капиталиста) на предоставление средств своим бывшим работникам.

Ко второй половине XVIII в. большое развитие получили такие формы обеспечения наемных рабочих, как личное обеспечение и рабочая взаимопомощь. Они были организованы в виде страховых касс, товариществ взаимной помощи или самопомощи на случай болезни, инвалидности, старости, вдовства.

Кассы рабочей взаимопомощи появились как органы рабочей солидарности для оказания помощи товарищам по работе, попавшим в нужду по причинам болезни, инвалидности, старости, временного отсутствия заработка. Кассы имели различные формы и виды — страховые кассы; обязательные кассы; вспомогательные кассы; добровольные кассы. Фонды страховых и обязательных касс формировались, главным образом, за счет взносов работников из своего заработка.

Под давлением организуемых профессиональных союзов работников позже в такие кассы уже и работодатели — капиталисты — стали вносить различные суммы доплат. Дотации государства из государственного бюджета в названные кассы почти отсутствовали или были незначительными. Финансовые средства всех остальных видов касс в основном складывались из добровольных взносов работников из своего заработка.

Участие же самого государства в этот период проявлялось только в регистрации таких касс, в установлении контроля за их деятельностью со стороны соответствующих органов.

Второй этап развития организованных форм социального обеспечения характеризуется ограниченным вмешательством государства. Оно проявлялось в том, что отношения по материальному обеспечению некоторых категорий нетрудоспособных граждан юридически регламентируются уже государством. Так, в конце 90-х гг. XIX в. в Германии, в Австрии и Италии принимаются первые законы о социальном страховании несчастных случаев на производстве, по болезни, по старости, по случаю потери кормильца. Главными особенностями таких правовых актов являются следующие.

Во-первых, законодательно закрепляется обязательное условие регистрации страховых обществ и организаций.

Во-вторых, в учредительных документах данных обществ должно содержаться указание на состав обязательных участников социального страхования.

В-третьих, определяются размеры (тарифы) страховых взносов всех сторон данного страхования, включая обязательную в нем долю финансовых платежей работодателей.

В-четвертых, закрепляются перечень страховых рисков и соответствующие виды обеспечения.

В-пятых, указываются размеры каждого вида обеспечения при наступлении страховых случаев.

В-шестых, указываются органы, осуществляющие страхование и страховое обеспечение граждан с участием органов государственной власти и т.п.

Итак, доминирующим в этот период является самообеспечение наемных работников. Финансовое же участие самого государства в расходах по основным видам социального обеспечения наемных работников и членов их семей по-прежнему остается незначительным. Поэтому неслучайно в специальной литературе этот этап еще называют эрой социального страхования.

Третий этап — активного управления социальным обеспечением со стороны государства — начинается с середины 50-х гг. XX в. Главными особенностями данного периода являются следующие.

Во-первых, законодательно функционируют организационно оформленные системы как обязательного социального страхования, так и добровольного социального страхования. Обязательное социальное страхование так называется потому, что оно осуществляется в силу закона, согласно которому работодатель обязан страховать своих наемных работников, например, от несчастных случаев на производстве или профессиональных заболеваний. При этом у него возникает обязанность вносить определенные законом страховые взносы в соответствующие специально создаваемые для этих целей фонды обязательного социального страхования. Добровольное социальное страхование означает, что работодатель и (или) работник сами добровольно вступают в такое страхование.

Во-вторых, получают развитие производственные (корпоративные) системы социального страхования. (Например, работодатели совместно с работниками крупных предприятий, компаний образуют производственное пенсионное страхование.)

В-третьих, государство (в лице своих соответствующих органов) уже своими финансовыми средствами непосредственно участвует в формировании фондов социального обеспечения. Как мы видим, в этот период государство помимо законодательного регулирования отношений по социальному страхованию непосредственно финансирует обеспечение граждан, не охваченных вышеприведенными системами социального страхования. Некоторые категории лиц, входящие, например, в систему обязательного пенсионного страхования, получают дополнительно различные выплаты в случае нужды (например, пособия на детей), медицинскую помощь за счет средств, выделяемых из государственного бюджета. Все это закрепляется в законодательных актах и свидетельствует о непосредственном государственном участии в системах такого обеспечения.

Таким образом, посредством права, т.е. изданием законов, государство придает социальному обеспечению обязательный (принудительный) характер. Принудительность проявляется в том, что все участники отношений по социальному обеспечению должны подчиняться тем «правилам игры», которые в законодательном порядке устанавливает государство.

В итоге это привело к тому, что в большинстве развитых стран социальное обеспечение осуществляется в следующих формах:

а) социальное страхование, установленное внутренним законодательством и являющееся обязательным для всего работающего населения. Как правило, оно финансируется за счет страховых взносов застрахованных, работодателей и предпринимателей, иногда частично выделяются целевые субсидии из государственного бюджета;

б) социальная помощь (вспомоществование), финансируемая из средств государственного бюджета. Для данной формы характерно то, что размеры пенсий и пособий, объемы предоставляемых других видов обеспечения (например, социальных услуг, медицинской помощи) устанавливаются на основе личной нуждаемости граждан;

в) система универсальных выплат, финансируемых за счет специального, особого налога с населения и из общих налоговых поступлений. Условия получения этих выплат зависят от возраста, семейного положения, уровня общего или трудового дохода получателя, длительности его проживания в той или иной стране и пр.;

г) производственное (корпоративное) обеспечение от предприятий. К нему относятся обычно пенсии и пособия, выплачиваемые работодателями или предпринимателями своим работникам. Денежные фонды этих систем или находятся в ведении работодателей (предпринимателей), или передаются частным страховым компаниям;

д) добровольное страхование, которое дополняет другие виды обеспечения. Вступление в такие системы зависит от воли гражданина.

Основными видами социального обеспечения являются пенсии по старости (иногда именуют пенсии по возрасту), пенсии по инвалидности, пенсии по случаю потери кормильца, пособия по болезни, пособия по безработице, семейные пособия, пособия по беременности и родам, медицинская помощь и лечение, компенсационные выплаты в связи с трудовым увечьем (на производстве) или профессиональным заболеванием.