II. Окружающая среда в международном праве 3 страница

< 369> См.: абз. 94 и след.

< 370> См.: Wolfrum. Common Heritage of Mankind, EPIL I (1992) 692ff.

< 371> См.: Hunter/Salzman/Zaelke (Fn 338) 343ff. В Рамочной конвенции об изменении климата 1992 г. и в Киотском протоколе 1997 г. охрана атмосферы Земли рассматривается как предмет общей озабоченности человечества и поэтому является задачей всех государств.

< 372> См.: Kiss/Shelton (Fn 293) 257ff. Концепция основывается на принципе сотрудничества. Превалирующий объем ответственности индустриальных государств следует из более широких возможностей защиты и их ответственности за загрязнение. См.: Kreuter-Kirchhof, Kooperationsformen, 515ff; Loibl. Umweltrecht, Rn 2389.

< 373> Alexy. Recht, Vernunft, Diskurs, 1995, 177ff.

< 374> О правовой природе и релевантности принципов на примере охраны пресной воды см.: Reichert. , 221ff. О недостаточной взаимосвязи принципов см.: Wolfrum/Matz. Conflicts in International Environmental Law, 2003, 1ff.

a) Концепция устойчивого развития

112. После встречи на высшем уровне в Рио-де-Жанейро, состоявшейся в 1992 году, концепция устойчивого развития (sustainable development, durable) доминирует на национальном < 375>, наднациональном < 376> и международном уровнях < 377>. Сегодня указанная концепция пронизывает все разделы экологического права, однако ее содержание и статус остаются спорными. Одним из характерных признаков неопределенности содержания концепции является терминологическая невыразительность соответствующей немецкой дефиниции (Nachhaltigkeit); поэтому она частично заменяется не менее расплывчатыми словосочетаниями: " способность поддержания стабильности" , " долговечность" (Dauerhaftigkeif) или " перспективность" . Термин Nachhaltigkeit уже широко используется в других политических контекстах, и в этой связи нельзя не согласиться с утверждением, что речь идет о словозаменителе, лишенном содержания, о " заклинании" < 378>, которому можно присвоить практически любое значение.

--------------------------------

< 375> К вопросу об имплементации в ФРГ см.: Rehbinder. Das deutsche Umweltrecht auf dem Weg zur Nachhaltigkeit, NVwZ 2002, 657ff. О европейском праве см.: Gellermann. Beeinflussung des bundesdeutschen Rechts durch Richtlinien der EG dargestellt am Beispiel des Umweltrechts, 1994.

< 376> В праве ЕС указанный принцип закреплен в преамбуле и ст. 2 Договора о ЕС, ст. 6 Договора о Европейском сообществе, а также в ст. 37 Хартии ЕС об основных правах. См.: Epiney. Zum Konzept der Nachhaltigen Entwicklung in der EU // Lang/Hohmann/Epiney (Hrsg). Das Konzept der Nachhaltigen Entwicklung, 1999, 43 (47ff); Frenz/Unnerstall. Nachhaltige Entwicklung im Europarecht, 1999.

< 377> Rest. Die rechtliche Umsetzung der Rio-Vorgaben in der Staatenpraxis, AVR 34 (1996) 145 (151ff); . Sustainable Development und , 1997; Beyerlin. Sustainable Use of Natural Ressources, 63 (2003) 417ff.

< 378> Критические замечания см.: Kahl. Der Nachhaltigkeitsgrundsatz im System der Prinzipien des Umweltrechts // (Hrsg). Umwelt, Wirtschaft und Recht, 2002, 111 (113f).

113. Термин " устойчивое развитие" (Nachhaltigkeit) применялся в германском лесном праве еще в XVIII веке и обозначал принцип, согласно которому для получения постоянного дохода, связанного с лесом, нельзя изымать большее количество древесины, чем может быть компенсировано за счет роста оставшихся и высадки новых деревьев. Этот принцип бережного отношения, который связывает использование и сохранение, имеет место также в области охраны видов растений и животных < 379>. В начале 1970-х годов соотношение между социоэкономическим развитием, с одной стороны, и возрастающими рисками причинения ущерба окружающей среде, с другой стороны, воспринималось как неразрешимое противоречие. В отчете Брундтланда 1987 года была предпринята попытка преодолеть этот антагонизм с помощью интеграционного подхода < 380>. Устойчивое развитие определялось как концепция, " которая соответствует современным потребностям и не лишает будущие поколения возможности удовлетворять их собственные потребности. При этом речь идет о типе развития, интегрирующем производство с сохранением и развитием ресурсов и связывающем оба аспекта с обеспечением адекватного благосостояния для всех и равным доступом к ресурсам" < 381>. Вскоре после этого концепция была признана Декларацией Рио-де-Жанейро (таким образом, из " безвыигрышной игры" получилась " беспроигрышная игра") < 382>.

--------------------------------

< 379> См.: абз. 102 и след.

< 380> Об истории развития понятия см.: . Sustainable Development, AVR 34 (1996) 251ff; Beaucamp. Das Konzept der Entwicklung im Recht, 2002, 15ff.

< 381> WCED (Hrsg). Our Common Future, 1987, 39ff. Ebd, 43, der voranstehende Satz.

< 382> " В целях достижения устойчивого развития защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него" (Принцип 4).

114. Устойчивое развитие или развитие, не оказывающее негативного влияния на окружающую среду, имеет антропоцентрическую направленность. Оно нацелено на долгосрочное удовлетворение социоэкономических потребностей всех людей, на адекватные условия жизни для всего населения Земли, причем не за счет будущих поколений (intragenerational equity) < 383>. Достижение этой цели возможно, только если соответствующие экологические, экономические и социальные задачи в силу их взаимозависимости будут осуществляться на основе комплексного подхода < 384>. С таким интегративным подходом несовместимы требования об ограничении открытого понятия устойчивого развития аспектом защиты окружающей среды < 385>.

--------------------------------

< 383> Об этом см.: Brown Weiss. Our Rights and Obligations to Future Generations for the Environment, AJIL 84 (1990) 198ff; Kreuter-Kirchhof. Kooperationsformen, 497ff (концепция использовалась как юридический термин в киотских механизмах: Она " превращается из... концепции для политических решений в нормативную предпосылку" [555]).

< 384> World Bank (Hrsg). World Development Report 2003, 14.

< 385> Иная точка зрения: Kahl (Fn 378) 126ff; Epiney. Sustainable Use of Freshwater Resources, 63 (2003) 377 (379).

115. Поскольку понятие " устойчивое развитие" нуждается в конкретизации, то оно не может рассматриваться как признанный международный обычай и из его упоминания в большинстве соответствующих международных договоров, заключенных после 1992 года, не следуют юридические обязательства < 386>. МС ООН в решении по делу " Gabcikovo-Nagymaros" определил устойчивое развитие как концепцию: " Необходимость совместить экономическое развитие с охраной окружающей среды адекватно выражена в концепции устойчивого развития" < 387>. Концепция еще не является принципом, обладающим нормативной ценностью < 388>. Однако квалификация концепции как " мягкого " права (soft law) ничего не говорит о его влиянии. Как будет далее показано, два важнейших и старейших принципа " твердого " права (hard law) в международном экологическом праве - принцип предосторожности и принцип ответственности причинителя вреда повышают нормативное значение концепции.

--------------------------------

< 386> См.: также: Beyerlin. , Rn 37; Birnie/Boyle. International Law and the Environment, 95ff; Beaucamp (Fn 383) 79ff.

< 387> ICJ Reports 1997, 7 (§ 140).

< 388> См.: Там же, 85 (особое мнение судьи Вирамантри [Weeramantry], который придерживается противоположной точки зрения).

б) Принцип предосторожности

и принцип ответственности причинителя вреда

116. Основу принципа предосторожности (Vorsorgeprinzip, precautionary principle), берущего свое начало в германском экологическом праве < 389> и закрепленного в праве Европейского сообщества < 390>, составляет идея, согласно которой защита окружающей среды наиболее эффективна тогда, когда предотвращается само причинение ущерба окружающей среде. Тезис о том, что указанный принцип превратился в международный обычай, и не только в области охраны моря, заслуженно получает все большую поддержку < 391>. Положение о мерах предосторожности, привлекшее к себе в 1980-е годы повышенное внимание международного сообщества в рамках Конференции по охране Северного моря, было закреплено в Конвенциях об охране моря < 392>, внутренних вод < 393>, видов животных и растений < 394>, а также климата < 395>. Декларация Рио-де-Жанейро 1992 года признала предосторожность принципом охраны окружающей среды в целом (Принцип 15) < 396>. Юридически неопределенное понятие " значительный ущерб, причиненный окружающей среде" (serious damage), как первый элемент этого принципа уже обсуждался в связи с запретом трансграничного ущерба < 397>. Вторая нормативная предпосылка - опасность для окружающей среды означает достаточную вероятность возникновения ущерба. Согласно исторически более узкому превентивному принципу, который использовался еще в арбитражном решении по делу о плавильном заводе в Трейле < 398>, эта предпосылка имеет место, если установлена каузальная связь между действием и ущербом, причиненным окружающей среде < 399>. Одним из проявлений превентивной защиты окружающей среды является обязанность оценки воздействия на окружающую среду, которая закреплена в Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 года < 400>.

--------------------------------

< 389> Sands. Principles I, 208. О принципе предосторожности в германском праве см.: Schmidt/Kahl. Umweltrecht, 7. Aufl 2006, 9f, 95f.

< 390> О " карьере" принципа предосторожности в европейском праве см.: (Fn 266) 16f.

< 391> Beyerlin. , Rn 127: " Принцип предосторожности постепенно становится универсальной нормой поведения в качестве международного обычая". Кройтер-Кирхоф (Kreuter-Kirchhof. Kooperationsformen, 554) обозначает международный режим охраны климата как " выражение этого принципа международного экологического права".

< 392> См.: п. a абз. 2 ст. 2 Конвенции по охране морской среды Северо-Восточной Атлантики (ОСПАР) от 22.09.1992 (BGBl 1994 II, 1360).

< 393> См.: абз. 5 a ст. 2 Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер от 17.03.1992 (BGBl 1994 II, 2334).

< 394> См.: п. 9 преамбулы Конвенции о биологическом разнообразии от 22.06.1992 (BGBl 1. II, 1742).

< 395> См.: абз. 3 ст. 3 Рамочной конвенции ООН об изменении климата от 09.05.1992 (BGBl 1993 II, 1784).

< 396> Trouwborst. Evolution and Status of the Precautionary Principle in International Law, 2002; . The Operationalization of the Precautionary Approach in International Environmental Law Treaties, 63 (2003) 313ff.

< 397> См.: абз. 95 наст. разд. Загрязнение является значительным тогда, когда его последствия являются необратимыми или могут быть ликвидированы только в течение длительных периодов времени, иногда нескольких поколений.

< 398> Freestone/Hey. Origins and Development of the Precautionary Principle // dies (Hrsg). The Precautionary Principle and International Law, 1996, 3 (13).

< 399> Cameron/Abouchar. The Status of the Precautionary Principle in International Law // Freestone/Hey (Fn 398) 29 (45). Требования, касающиеся вероятности возникновения ущерба, тем ниже, чем больше потенциальные последствия. При помощи этого расширения нормативной предпосылки принцип предосторожности учитывает сложность экологических процессов, развитие которых наука зачастую не в состоянии прогнозировать, а также тот факт, что человеческая деятельность на данном историческом этапе представляет значительно большую опасность для окружающей среды, чем раньше.

< 400> По состоянию на 1 марта 2007 г. 41 участник Конвенции, в том числе Германия.

117. После того как ОЭСР < 401> и Европейское сообщество < 402> сформулировали первые определения принципа ответственности причинителя вреда (" загрязнитель платит "; polluter pays-principle) в начале 1970-х годов, он был опосредованно закреплен на универсальном уровне в Принципе 16 Декларации Рио-де-Жанейро: " Национальные органы должны стремиться способствовать интернализации экологических издержек... принимая во внимание тот подход, что в принципе загрязнитель платит, с должным учетом государственных интересов и без ущерба для международной торговли и инвестирования". Являясь одновременно принципом распределения издержек, принцип ответственности причинителя вреда возлагает на виновника загрязнения ответственность за издержки, связанные с предотвращением или ликвидацией последствий загрязнения. Это положение базируется на представлении о том, что экономический стимул поведения отсутствует, если издержки оплачиваются третьими лицами и загрязнитель может не включать эти расходы в свои расчеты. Принуждение к интернализации внешних последствий должно привести к изменению поведения в пользу охраны окружающей среды < 403>. Многие аспекты принципа ответственности причинителя вреда до сих пор остаются спорными. Следовательно, пока еще рано говорить о его универсальном действии как международного обычая < 404>, несмотря на его включение в различные международные договоры < 405>.

--------------------------------

< 401> Guiding Principles Concerning International Economic Aspects of Environmental Policies (ILM 11 [1972] 1172ff). О роли ОЭСР см.: Brown Weiss et al. International Environmental Law and Policy, 1998, 523ff.

< 402> Заявление Совета европейских сообществ и входящих в Совет представителей правительств государств-членов от 22.11.1973 о Программе действий Европейских сообществ по охране окружающей среды (ABl EG 1973, N C 112/1). О развитии принципа в европейском праве см.: (Fn 266) 19f.

< 403> Feess. und Umweltpolitik, 1995, 18f.

< 404> Epiney/Scheyli. Strukturprinzipien, 154ff.

< 405> См., например: п. b абз. 5 ст. 2 Конвенции ЕЭК ООН о водотоках; п. b абз. 2 ст. 2 Конвенции ОСПАР.

4. Инструменты

международного экологического права по сферам

а) Охрана внутренних вод

118. В начале XXI века загрязнение водных пространств, количество наводнений и недостаток воды в различных регионах существенно возросли. Шестая часть населения Земли - более одного миллиарда человек - не имеет доступа к чистой воде. Поэтому пропагандируется право человека на воду, и 2003 год был объявлен международным годом пресной воды < 406>. Охрана трансграничных вод (рек, озер, грунтовых вод) связана с особыми трудностями. Споры о водных ресурсах играют большую роль во многих международных конфликтах; в качестве примеров можно привести конфликты между Турцией и Сирией, Израилем и Палестинской автономией. Нормы международного права о трансграничных водах отражают многочисленные функции, которые выполняют вода и пресноводные экосистемы < 407>. Одновременно оно конкретизирует виды причиняемого ущерба, типичные для указанных систем.

--------------------------------

< 406> Генеральная Ассамблея ООН (Res 55/196 20.12.2000).

< 407> Reimann. Die nicht-navigatorische Nutzung internationaler im , 1999, 312ff; McCaffrey. The Law of International Watercourses, 2003; Reichert. ; Elver. Peaceful Uses of International Rivers, 2002.

119. Право, касающееся внутренних вод, восходит к старейшей части международного экологического права и включает наиболее полную регламентацию. Возникновение первых цивилизаций, и не только в Китае, было связано с крупными реками (Инд, Ганг, Нил, Евфрат и Тигр). Уже в древние эпохи возникали конфликты по поводу использования ограниченных водных ресурсов < 408>. Расцвет промышленности и торговли в Европе и Северной Америке в XVIII веке привел к интенсивному использованию водных пространств. На крупных реках увеличилось судоходство. С развитием индустриализации и ростом населения в середине XIX века развиваются новые формы водопользования. Для массового индустриального производства и для выработки энергии использование воды (рек, каналов, озер) было необходимой предпосылкой. Поэтому уже на ранней стадии вспыхивали межгосударственные конфликты, для разрешения которых заключались многочисленные международные договоры и выносились судебные и арбитражные решения < 409>.

--------------------------------

< 408> . The Law of Non-navigational Uses of International Watercourses, 1993, 9.

< 409> Документацию см.: Sohnle. Le droit international des ressources en eau douce, 2002, 469ff.

120. В области использования водных пространств для целей навигации Великобритания и США еще в 1794 году заключили первый договор по вопросам судоходства - Договор Джея < 410>. Общие интересы государств в отношении неограниченной торговли уже в начале XIX века способствовали установлению свободы судоходства по важнейшим рекам Европы: на основании Заключительного акта Венского конгресса 1815 года < 411>, специальных актов по Эльбе < 412>, Рейну < 413> и Дунаю < 414>, измененных затем Версальским договором 1919 года < 415>. В 1929 году Постоянная палата международного правосудия в решении по делу о комиссии по Одеру установила, что интересы сопредельных государств в отношении судоходства составляют " основу общего права, необходимой характеристикой которого является полное равенство всех прибрежных государств при использовании реки по всему ее течению и исключение любых привилегий одних прибрежных государств по сравнению с другими" < 416>. Сегодня свобода судоходства по большим европейским рекам обеспечена международным правом.

--------------------------------

< 410> Договор о дружбе, торговле и мореплавании от 19.11.1794 (52 CTS 243).

< 411> Часть VII (" Судоходство по рекам") Заключительного акта от 09.06.1815 (Hauff [Hrsg]. Die von 1815 und die Grundlagen der Verfassung Deutschlands, 1864, 4ff).

< 412> Акт о судоходстве по Эльбе от 23.06.1821 и Дополнительный акт от 13.04.1844. См.: Hannsmann. Elbe // Kimminich/von Lersner/Storm (Hrsg). Handbuch des Umweltrechts, Bd I, 1994, Sp 476ff mwN.

< 413> Майнцский акт о судоходстве по Рейну от 31.03.1831 и Маннгеймский акт от 17.10.1868.

< 414> См.: Beyerlin. Donau // Kimminich/von Lersner/Storm (Fn 412) Sp 401f mwN.

< 415> Часть XII (" Порты, водные пути и железные дороги") Версальского договора от 28.06.1919 (Sonderdruck N 140 RGBl 1919, 687).

< 416> PCIJ, Series A, N 23, 5, 27.

121. В отличие от судоходства, не судоходные виды пользования трансграничными водами часто вызывают конфликты. В зависимости от климатических условий и социоэкономического положения региона на первый план выдвигаются либо количественные (водозабор), либо качественные вопросы (загрязнение воды). Типичным конфликтом по количественным вопросам является забор речной воды государствами, на территории которых располагаются верховья рек, в ущерб государствам, на территориях которых находятся низовья рек. Разрешение таких споров стимулировало развитие международного соседского права < 417>. Принципы, касающиеся равновесия противоположных интересов в части использования и защиты, формировались в процессе разрешения споров по качественным вопросам: запрет причинения значительного трансграничного ущерба составил предмет решения ППМП по делу о делимитации по реке Маас 1937 года < 418> и арбитражного решения по делу озера Лану 1957 года < 419>. Принцип сбалансированного совместного использования трансграничных ресурсов отражен в судебных решениях по поводу конфликтов в государствах, созданных на федеративных началах, например в Швейцарии < 420>, США < 421> и Германии < 422>. Признание указанного принципа международным правом способствовало его закреплению в юридически необязывающих Хельсинкских правилах пользования водами международных рек 1966 года, подготовленных АМП < 423>. Запрет причинения ущерба и принцип сбалансированного совместного использования были кодифицированы в Конвенции ООН о праве несудоходных видов использования международных водотоков от 1997 года < 424> и подтверждены решением МС ООН по спору о проекте < 425>.

--------------------------------

< 417> См.: абз. 94 и след.

< 418> ППМП постановила в отношении договора между Бельгией и Нидерландами об отводе воды из реки Маас: " Что касается каналов, то каждое из двух государств вправе изменять их на своей территории... если только это не повлияет на водораздел по договору и объем воды, отводимой из питающего канала для поддержания нормального уровня воды и течения в канале Зюйд-Виллемсваарт" (PCIJ, Series A/B, N 70, 1937, 4, 26 [Diversion of Water]).

< 419> См.: абз. 97.

< 420> О решениях Федерального суда Швейцарии 1878 и 1892 гг. см.: Schindler. The Administration of Justice in the Swiss Federal Court in Intercantonal Disputes, AJIL 23 (1929) 149 (169ff).

< 421> 206 US 46 (1907) 100 (Kansas v Colorado).

< 422> Решение Конституционного суда Веймарской Республики по спору об уходе под землю Дуная 1927 г. (RGZ 116, Anchang, 18 [31f]).

< 423> ILA (Hrsg). Report of the Fifty-second Conference held at Helsinki, 1966, 484ff.

< 424> Convention on the Law of the Non-navigational Uses of International Watercourses v 21.05.1997 (ILM 36 [1997] 700).

< 425> ICJ Reports 1997, 7 (§ 53, 85).

122. Традиционные принципы международного соседского права в целом оказались несостоятельными по сравнению с договорным регулированием. После того как уже в XIX веке были заключены отдельные межгосударственные соглашения по количественным < 426> и качественным < 427> аспектам охраны вод, число международных договоров в XX веке постоянно увеличивалось. В Северной Америке Договор о пограничных водах от 11 января 1909 года < 428>, на основе которого была создана Международная объединенная комиссия (International Joint Commission), установил институциональные рамки сотрудничества между США и Канадой в отношении пограничных вод < 429>. В Европе важные импульсы возникли в результате сотрудничества прибрежных государств на Рейне после Второй мировой войны.

--------------------------------

< 426> См.: Гаагский договор между Нидерландами и Бельгией о регулировании водоотбора из реки Маас от 12.05.1863 (Robb [Hrsg], International Environmental Law Reports, Bd I, 1999, 572ff). См. также: примеч. 418 наст. разд.

< 427> См.: Байоннский договор о границах между Францией и Испанией от 26.05.1866 (132 CTS 359).

< 428> Договор между США и Великобританией о пограничных водах между США и Канадой от 11.01.1909 (AJIL 4 [1910], Suppl, 239).

< 429> Huber. Internationales Wasserrecht, 1911, 6ff; Utton. Canadian International Waters // Beck (Hrsg). Waters and Water Rights, Vol V, 1991, 51ff.

Охрана трансграничных вод в Европе.

123. В бассейне Рейна, который берет свое начало в Швейцарии, протекает через Боденское озеро и на 1320-м км впадает в Северное море, проживают 50 млн. человек в девяти государствах. Река, русло которой было выпрямлено и соединено каналами в XIX веке, в середине XX века из-за чрезвычайно высокого уровня загрязнения заработала печальную репутацию " самой романтической клоаки в Европе". В целях предотвращения дальнейшего загрязнения в 1950 году была создана Международная комиссия по защите Рейна от загрязнения. Этот первоначально неофициальный орган, созданный прибрежными государствами в составе Швейцарии, Франции, Германии, Люксембурга и Нидерландов, приобрел официальный статус в 1963 году < 430>.

--------------------------------

< 430> Бернское соглашение о создании Международной комиссии по защите Рейна от загрязнения от 29.04.1963 и Протокол (BGBl 1965 II, 1433). Впоследствии ЕЭС также стало участником Соглашения на основании Дополнительного соглашения, подписанного 3 декабря 1976 г. и вступившего в силу 1 февраля 1979 г. (BGBl 1979 II, 87). Территориальная компетенция Комиссии распространялась на Рейн между Боденским озером и устьем реки. Комиссия была уполномочена проводить исследования по установлению степени загрязнения, разрабатывать предложения по защите и подготавливать международные соглашения. Комиссия, которая могла принимать решения только единогласно, не имела права издавать юридически обязательные акты.

124. Конвенция об охране Рейна от химического загрязнения < 431>, вступившая в силу в 1979 году, преследовала цель улучшения качества воды за счет уменьшения сбросов определенных вредных веществ. Конвенция не оправдала ожиданий. Наиболее сложным оказалось установление максимально допустимого количества веществ, которые квалифицировались как особенно вредные (и поэтому их содержание должно быть постепенно сведено к нулю) < 432>.

--------------------------------

< 431> Конвенция от 03.12.1976 (BGBl 1978 II, 1054). См.: Lammers. Pollution of International Watercourses, 1984, 187ff. См.: решение Совета 2000/706/EG от 07.11.2000 о заключении от имени Сообщества Конвенции об охране Рейна (ABL EG 2000, N L 289/30).

< 432> Nollkaemper. The River Rhine: From Equal Apportionment to Ecosystem Protection, RECIEL 5 (1996) 152 (155).

125. Попытки уменьшить загрязнение Рейна солями, возникшими в результате сбросов из эльзасских калиевых карьеров, привели к принятию в 1976 году Конвенции об охране Рейна от загрязнения хлоридами < 433>, вступившей в силу лишь в 1985 году. Конвенция была направлена на постепенное улучшение качества воды до уровня, при котором предельный показатель содержания хлорид-ионов не превышался на германо-голландской границе. В 1991 году стороны согласовали измененную концепцию в рамках Дополнительного протокола < 434>.