И консульских учреждений

К персоналу дипломатического представительства относятся:

- глава представительства — лицо, на которое аккредитующим государством возложена обязанность действия в этом качестве;

- сотрудники представительства — глава представительства и члены персонала представительства;

- члены персонала представительства — члены дипломатичес­кого персонала, административно-технического персонала и об­служивающего персонала представительства;

- члены дипломатического персонала — члены персонала пред­ставительства, имеющие дипломатические ранги;

- дипломатический агент — глава представительства или член дипломатического персонала представительства;

- а дминистративно-технический персонал — персонал, осущест­вляющий административно-техническое обслуживание представи­тельства;

- обслуживающий персонал — персонала представительства, выполняющий обязанности по обслуживанию представительства;

- частный домашний работник — лицо, выполняющее обязан­ности домашнего работника у сотрудника представительства и не являющееся служащим аккредитующего государства.

В зависимости от принадлежности к той или другой категории, работники наделяются определенными иммунитетами и привиле­гиями.

Прежде всего это личная неприкосновенность. Дипломатичес­кий служащий не подлежит аресту или задержанию, в какой бы то ни было форме. Государство пребывания обязано относиться к нему с должным уважением и принимать все надлежащие меры для предупреждения каких-либо посягательств на его личность, свободу или достоинство. Личная неприкосновенность является самым важным иммунитетом, из которого вытекают все остальные иммунитеты и привилегии, которые и являются надежной гаран­тией нормального осуществления им дипломатических функций.

Хотя в реальной практике недопустимость ареста или задержа­ния в определенной степени обеспечивает безопасность тех дипло­матов, которые занимаются незаконной деятельностью в государ­стве пребывания. В связи с этим в практике подавляющего боль­шинства стран в качестве одного из способов пресечения незакон­ной деятельности дипслужащих применяется так называемый «захват с поличным». После чего следует обмен нотами протеста и выдворение такого работника из страны пребывания.

Для обеспечения эффективной работы дипслужащих необходи­мо обеспечить их личную безопасность, повысить защиту от пося­гательств частных лиц, особенно в связи с резким усилением в последние годы терроризма. Впервые этот вопрос рассматривался на XXII сессии Генеральной Ассамблеи ООН, в соответствии с ре­шением которой в 1973 г. была открыта для подписания Конвен­ция «О предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой». Конвенция вступила в силу 20 февраля 1977 года.

Особая ответственность за обеспечение реальной защиты дип­ломатов от посягательств частных лиц ложится, естественно, на государство пребывания. Тем более эта ответственность возрастает, когда власти заранее получают информацию о готовящемся пося­гательстве или когда угроза такого посягательства становится ре­альной. В подобных случаях государство пребывания может при­менять самые жесткие меры обеспечения безопасности, которые в обычных условиях не могут рассматриваться приемлемыми (воору­женная охрана при передвижении по территории государства пре­бывания, разрешение дипломатам носить оружие, установление постов вооруженной охраны у диппредставительств и др.). Хотя ясно, что для государства пребывания предупреждение посяга­тельств на иностранных дипломатов является одной из первооче­редных задач. В случае же свершения преступления, наказание ви­новных осуществляется в соответствии с нормами национального уголовного законодательства.

В Конвенции 1973 г. содержится перечень преступлений, за которые должны предусматриваться повышенные санкции. Это убийства, похищения и другие противоправные действия против личности или свободы дипломата; насильственные нападения на жилые помещения и транспортные средства дипломата; угрозы и попытки такого нападения, а также соучастие в нем.

Освобождение от уголовной, гражданской и административной ответственности перед государством пребывания не означает, что дипломаты всегда остаются безнаказанными в случае совершения ими противоправных действий. Не случайно в международном праве содержится норма, согласно которой иммунитет дипломати­ческого агента от юрисдикции государства пребывания не осво­бождает его от юрисдикции аккредитующего государства. Следова­тельно, дипломатический служащий, совершивший правонаруше­ние, может быть привлечен к ответственности и в аккредитующем государстве, если об этом будет достигнута договоренность с государ­ством пребывания. Однако более эффективной возможностью обес­печить реальное наказание провинившемуся служащему является привлечение его к ответственности в государстве пребывания в соот­ветствии со ст. 32 Конвенции 1961 г., которая установила, что «от иммунитета и юрисдикции дипломатических агентов и лиц, пользу­ющихся иммунитетом, аккредитующее государство может отказать­ся». Но отказ должен быть определенным и четко выраженным.

Таким образом, международно-правовая норма четко опреде­лила, что отказываться от иммунитетов дипломата может только аккредитующее государство, но не сам дипломат. Заявленный акк­редитующим государством отказ не может быть взят обратно, а дипломат обязан подчиниться решению, принятому аккредитую­щим государством. Причем согласие дипломата на отказ от имму­нитетов не требуется.

Административно-технический персонал диппредставительства по объему иммунитетов практически приравнивается к дипломати­ческому персоналу. В Конвенции 1961 г. закреплено положение о том, что члены административно-технического персонала предста­вительств пользуются иммунитетами, указанными в статьях 29—35[68] с тем исключением, что иммунитет от гражданской и админи­стративной юрисдикции не распространяется на действия, совер­шенные ими не при исполнении служебных обязанностей. Они пользуются также привилегиями, указанными в отношении пред­метов «первоначального обзаведения», что освобождает их от всех таможенных пошлин, налогов и связанных с этим сборов; осво­бождает от досмотра личный багаж.

Вопросы, касающиеся иммунитетов обслуживающего персона­ла, в разных странах решаются по-разному. Одни государства (Ве­ликобритания, Дания, Индия, США и др.) предоставляют, правда, в различных объемах, иммунитеты обслуживающему персоналу. Другие (Франция, Италия, Швейцария) никаких иммунитетов об­служивающему персоналу не предоставляют.

Конвенция 1961 г. закрепила по существу компромиссное ре­шение по данному вопросу. В ней зафиксировано, что члены об­служивающего персонала представительства, которые не являются гражданами государства пребывания или не проживают в нем постоянно, пользуются иммунитетом в отношении действий, совер­шенных ими при исполнении служебных обязанностей, освобож­даются от налогов, сборов и пошлин на заработок, получаемый ими по своей службе. Однако они не освобождаются от трудовых и воинских повинностей.

Все категории сотрудников консульских учреждений, пользую­щихся неприкосновенностью личности, жилища, фискальным им­мунитетом и таможенными привилегиями, следует рассматривать с учетом определений, изложенных в ст. 1 Конвенции 1963 г.:

- глава консульского учреждения: лицо, которому поручено действовать в этом качестве;

- консульский служащий: лицо, выполняющее административ­ные или технические обязанности в консульском учреждении (переводчик, референт, секретарь, шифровальщик, машинистка);

- работник обслуживающего персонала: лицо, выполняющее обязанности по обслуживанию консульского учреждения (води­тель, садовник, повар, горничная и др.);

- частный домашний работник: лицо, состоящее исключительно на частной службе у работника консульского учреждения;

- работники консульского учреждения: консульские должност­ные лица, консульские служащие и работники обслуживающего персонала;

- консульский персонал: консульские должностные лица (за исключением главы консульского учреждения), а также консуль­ские служащие и работники обслуживающего персонала;

- Консул: должностное лицо, назначенное одной страной в ка­честве своего постоянного представителя в другой стране для вы­полнения консульских функций и допущенное к выполнению этого компетентными властями другой страны в соответствии с правилами и формальностями, установленными в этой стране;

- генеральный консул: консул, возглавляющий в стране пребы­вания Генеральное консульство своего государства.

- вице-консул: звание (класс) консула, возглавляющего вице-консульство в стране пребывания или являющегося заместителем консула в консульском учреждении, имеющем более высокий класс, например в генеральном консульстве или консульстве;

- консульский агент: звание (класс) консула, связанное с зани­маемым им служебным положением в консульстве или консула, возглавляющего консульское агентство;

- проконсул: помощник консула по узкому кругу вопросов;

- консульский стажер: лицо, прикомандированное к консуль­скому учреждению для подготовки к последующей службе.

- консульское должностное лицо: лицо, включая главу консуль­ского учреждения, которому поручено в этом качестве выполнение консульских функций. К этой категории относятся: генеральный консул, консул, вице-консул, консульский агент, проконсул и консуль­ский стажер.

В зависимости от принадлежности к конкретной категории ра­ботников консульского учреждения они наделяются определенны­ми иммунитетами и привилегиями. В Конвенции 1963 г. (п. 1 ст. 43) говорится, что консульские должностные лица не подлежат юрисдикции судебных или административных органов государства пребывания «в отношении действий, совершаемых ими при вы­полнении консульских функций». Отсюда следует, что консуль­ские должностные лица наделены иммунитетами, которые носят функционально-служебный характер. А это означает, что если консульское должностное лицо совершило правонарушение не при исполнении служебных обязанностей, то оно не освобождается от уголовной, гражданской и административной юрисдикции госу­дарства пребывания. А, следовательно, может быть привлечено к ответственности в стране пребывания и по ее законам.

Итак, консульские должностные лица неприкосновенны при исполнении функциональных (служебных) обязанностей и госу­дарство пребывания обязано относиться к ним с должным уваже­нием, принимать надлежащие меры для предупреждения каких-либо посягательств на их личность, свободу и достоинство. Они не подлежат ни аресту, ни предварительному заключению, иначе как на основании постановлений компетентных судебных властей в случае совершения тяжких преступлений». В случае ареста, его за­держания или предварительного заключения или возбуждения против него уголовного дела, власти государства пребывания обя­заны немедленно уведомить об этом главу консульского учрежде­ния. Если последний сам подвергается таким мерам, государство пребывания уведомляет об этом представляемое государство по дипломатическим каналам.

Если против консульского должностного лица возбуждается уголовное дело, это лицо должно явиться в компетентные органы. Консул также может быть вызван в местные компетентные орга­ны, но и при этом ему оказывается уважение и государство пребы­вания не должно чинить ему препятствий в выполнении консуль­ских функций.

Вопросы, относящиеся к консульским иммунитетам и приви­легиям, регулируются не только Венской Конвенцией 1963 г., но и двусторонними консульскими конвенциями. Причем некоторые определения по одному и тому же вопросу далеко неоднозначны, решаются по-разному. Так, неприкосновенностью и полным им­мунитетом от юрисдикции страны пребывания пользуется только глава консульского учреждения в Италии и Норвегии; иммуните­том от уголовной юрисдикции государства пребывания пользуются консульские должностные лица в Японии и Швеции; иммуните­том от уголовной, гражданской и административной юрисдикции государства пребывания, а значит не подлежат аресту или задержа­нию, в какой бы то ни было форме консульские должностные лица и члены их семей в Беларуси, Польше, Литве, КНДР.

Практически во всех двусторонних консульских конвенциях зафиксировано, что государство пребывания относится к консульским должностным лицам с уважением и принимает все надлежа­щие меры для предупреждения каких-либо посягательств на их личность, свободу и достоинство. Эта защита в равной мере отно­сится и к членам их семей.

Имеются различия и в вопросах свободы передвижения кон­сульских должностных лиц. Ряд конвенций разрешает свободу по­ездок по всей территории страны пребывания, а другие — только на территории консульского округа.

Свои особенности имеются и в решении налоговых и таможен­ных вопросов. В Конвенции 1963 г. зафиксировано, что консуль­ские должностные лица и проживающие вместе с ними члены семей, освобождаются (за некоторыми исключениями) от налогов, сборов и личных, имущественных, государственных, районных и муниципальных пошлин. Таможенные пошлины не взимаются с предметов личного пользования, включая предметы, предназна­ченные для его обзаведения. От досмотра освобождается личный багаж, следующий вместе с ними. Личный багаж может быть до­смотрен лишь в том случае, если имеются серьезные основания предполагать, что в нем содержатся предметы, ввоз или вывоз ко­торых запрещен законами и правилами государства пребывания. Причем досмотр должен производиться только в присутствии со­ответствующего консульского должностного лица или члена его семьи.

Консульские должностные лица освобождаются от всех трудо­вых и государственных повинностей, независимо от их характера, а также от воинских повинностей: реквизиции, контрибуции, военного постоя. Это также относится к членам семей консуль­ских должностных лиц, проживающих вместе с ними.

Значительную часть личного состава консульского учреждения составляет административно-технический и обслуживающий персо­нал консульств. Некоторые из них, например, делопроизводители, секретари-референты и особенно шифровальщики обладают таким объемом важной информации, что их нельзя сравнивать с отдель­ными консульскими должностными лицами. Не случайно Конвен­ция 1963 г. определяет, что консульские служащие не подлежат юрисдикции судебных или административных органов государства пребывания в отношении действий, совершенных ими при выпол­нении консульских функций. Такой объем иммунитетов фактичес­ки равен иммунитетам консульских должностных лиц. Их имму­нитеты и привилегии носят функциональный (служебный) харак­тер и распространяются на действия, которые совершаются кон­сульскими служащими при исполнении своих функциональных обязанностей.

Однако следует иметь в виду, что иммунитеты консульских служащих и работников обслуживающего персонала, как впрочем, и консульских должностных лиц разных стран в одном и том же государстве пребывания не одинаковы, а иногда существенно от­личаются друг от друга. В двусторонних конвенциях даже деление работников консульских* учреждений на категории неоднозначно и является условным. Например, в конвенциях России с Беларусью, Польшей, Литвой, Францией, Италией работники консульских уч­реждений делятся на три категории (консульские должностные лица, консульские служащие, обслуживающий персонал), а в кон­венциях с Финляндией, Швецией, Норвегией, Великобританией, Японией — на две категории (консульские должностные лица, со­трудники консульского учреждения). В Конвенции с ФРГ к кон­сульским должностным лицам отнесены секретари и референты, а к сотрудникам консульства — сотрудники канцелярии, переводчи­ки, машинистки, стенографистки, бухгалтеры, заведующие хозяй­ством, шоферы и другой обслуживающий персонал. В Соглашении России с КНР вообще нет деления на категории. Включение в ту или иную категорию сотрудников консульского учреждения, фак­тически зависит от аккредитующего государства, позиция которого может не совпадать с позицией государства пребывания.

По-разному регулируются вопросы, связанные с предоставле­нием иммунитетов жилым помещениям административно-техни­ческого и обслуживающего персонала. Например, в двусторонней Конвенции с Польшей содержится норма о неприкосновенности жилых помещений административно-технического персонала и в то же время ничего не сказано о помещениях обслуживающего персонала. А вот жилые помещения административно-техническо­го и обслуживающего персонала консульства КНДР неприкосно­венны. Само консульство и средства передвижения пользуются иммунитетом от обыска, ареста и реквизиции также как и дипло­матические представительства, и их персонал. В то же время в дву­сторонних конвенциях Российской Федерации с некоторыми дру­гими странами неприкосновенность жилых помещений, а также средств передвижения административно-технического и обслужи­вающего персонала вообще не регламентирована.

Особо следует сказать о таможенных привилегиях. Сотрудники и члены их семей консульств США, Китая, Швеции, Норвегии и Финляндии освобождены от таможенных пошлин наравне с адми­нистративно-техническим персоналом посольств. Консульские ра­ботники из КНДР кроме пошлин освобождены также и от досмот­ра на таможне. Для сравнения отметим, что административно-тех­нический персонал консульств Беларуси, Литвы, Франции и Ита­лии освобожден от таможенных пошлин только на предметы, ко­торые предназначены для первоначального обзаведения.

Из приведенных фактов видно, что практика различных госу­дарств в регулировании вопросов, связанных с иммунитетами ад­министративно-технического и обслуживающего персонала загранучреждений неоднозначна. Однако она не противоправна. В Вен­ской Конвенции о консульских сношениях 1963 г. зафиксировано, что дискриминация отсутствует, если страна пребывания применя­ет положения Венской Конвенции ограничительно, если по обы­чаю или по соглашениям государства предоставляют друг другу режим, более благоприятный, чем тот, который требуется положе­ниями Венской Конвенцией. Аналогичная правовая норма сформулирована и в Венской Конвенции о дипломатических сношени­ях 1961 года.

Таковы основные привилегии и иммунитеты дипломатических и консульских служащих. Их особенностью является то, что лица, на которых они распространяются, не могут отказаться от них по своему желанию. Право отказа принадлежит аккредитующему го­сударству, причем такой отказ должен быть явно выражен.

Как видно из вышеизложенного, привилегии и иммунитеты, которыми пользуются сотрудники дипломатических представи­тельств и консульских учреждений, достаточно конкретны и ши­роки. Однако указанные привилегии и иммунитеты предоставля­ются не для выгод отдельных лиц, а для высокоэффективного осу­ществления функций дипломатических и консульских представительств как органов, представляющих интересы своих государств.

Контрольные вопросы

1. В чем состоят статус и принципы загранпредставительства Рос­сийской Федерации?

2. Какие существуют категории сотрудников дипломатических представительств?

3. Какие существуют категории сотрудников консульских учрежде­ний?

4. В чем смысл и назначение дипломатических и консульских им­мунитетов и привилегий?

5. Что такое функциональный (служебный) иммунитет?

6. Какова роль принципа взаимности в государственно-правовом регулировании статуса дипломатических представительств,.консуль­ских учреждений и их персонала?

7. Что понимается под «помещениями» дипломатических предста­вительств и консульских учреждений?

8. Пользуется ли неприкосновенностью временная резиденция (номер в гостинице) дипломатического (консульского) курьера?

9. Какими иммунитетами пользуются дипломатические и консуль­ские средства передвижения? Имеются ли между ними различия?

10. Каков таможенно-правовой режим для средств передвижения и перемещения на них через государственную границу посольских и консульских грузов?

Литература

1. Конституция Российской Федерации. М., 1993.

2. Венская Конвенция о дипломатических сношениях от 18 апреля 1961 г. Ратифицирована Президиумом Верховного Совета СССР 11 февраля 1964 г.

3. Венская Конвенция о консульских сношениях от 24 апреля 1963 г. Указ Президиума Верховного Совета СССР о присоединении к Конвенции принят 16 февраля 1989 г.

4. Концепция внешней политики Российской Федерации. Утверж­дена Президентом Российской Федерации 28 июня 2000 г. // Дипло­матический вестник. 2000. № 8. С. 3—11.

5. Положение о Министерстве иностранных дел Российской Феде­рации. Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 14 марта 1995 г. № 271 // Собрание законодательства РФ. 1995. № 12. Ст. 1033.

6. О некоторых вопросах организации деятельности Министерства иностранных дел Российской Федерации. Указ Президента Россий­ской Федерации от 27 апреля 2002 г. № 417. Выписка // Дипломати­ческий вестник. 2002. № 6. С. 11.

7. Положение о посольстве Российской Федерации. Утверждено Указом Президента Российской Федерации 28 октября 1996 г., № 1497.// Собрание законодательства РФ. 1996. № 45. Ст. 5090.

8. Положение о Чрезвычайном и Полномочном После Российской Федерации. Утверждено Указом Президента Российской Федерации 7 сентября 1999 г. № 1180 // Собрание законодательства РФ. 2000. № 1. Ст. 101.

9. 9. Положение о консульском учреждении Российской Федерации. Утверждено Указом Президента Российской Федерации 5 ноября 1998 г., № 1330 // Собрание законодательства РФ. 1998. № 45. Ст. 5509.

10. Блищенко И.П. Дипломатическое право. М., 1990.

11. Богуславский М.М. Иммунитет государства. М., 1962.

12. Ганюшкин В.В. Дипломатическое право международных орга­низаций. М., 1972.

13. Демин Ю.Г. Статус дипломатических представительств и их персонала. М., 1995.

14. Зубков Н.Г. Международно-правовое положение консульских представительств и их персонала. М., 1980.

15. Елисеев И.И., Жаров Ю.Ф. Консульская служба Российской Федерации. Учебное пособие. М., 2001.

16. Матвеев В.М. Дипломатическая служба США. М., 1987.

17. Плотникова О.В. Консульские отношения и консульское право. М., 1999.

18. Попов В.И. Современная дипломатия. Теория и практика. Курс лекций. Часть 1: Дипломатия — наука и искусство. М., 2000.

19. Тункин Т.Н. Вопросы посольского права на XI сессии Комис­сии международного права ООН // Советское государство и право. 1957. № 12. С. 73-83.