Посольство Российской Федерации: его структура и функции

В общем организационном плане российские дипломатические представительства руководствуются положениями Венской Кон­венции о дипломатических сношениях 1961 г. Вместе с тем их де­ятельность определяется собственными законодательными актами Российской Федерации. К ним относятся Конституция Россий­ской Федерации, а также утвержденные соответствующими указа­ми Президента Российской Федерации положения «О Посольстве Российской Федерации» и «О Чрезвычайном и Полномочном После Российской Федерации». Указанные документы являются основополагающими в конституировании российских дипломати­ческих представительств и во многом развивают положения Вен­ской Конвенции применительно к государственной специфике и интересам Российской Федерации. Прежде всего это относится к функциям, которыми наделяются российские посольства, и зада­чам, которые они призваны решать.

Посольство — высший класс зарубежного государственного орга­на внешних сношений, осуществляющий представительство Россий­ской Федерации в стране пребывания. Указанный статус определяет уровень реализации внешнеполитического курса Российской Фе­дерации в стране пребывания; защиту национальных и имущест­венных интересов своей страны, прав и интересов российских граждан и юридических лиц; ведение переговоров с правительст­вом государства пребывания; поддержание контактов с органами государственной власти, а также внешнеполитическими ведомства­ми, общественными объединениями, деловыми и культурными кругами, средствами массовой информации и представителями дипломатического корпуса.

На Посольство возлагается задача обеспечения дипломатичес­кими средствами развития сотрудничества Российской Федерации с государством пребывания в политической, торгово-экономической, научно-технической, культурной и других областях, представляющих взаимный интерес, и оказание содействия в установлении контактов между государственными органами, общественными объединениями и представителями деловых кругов обоих государств.

К числу важнейших функций относится также сбор информации о государстве пребывания, анализ отношений с ним Российской Федерации. Такая информация касается внешней и внутренней политики государства пребывания, положения в системе междуна­родных отношений, а также деятельности других государств, между­народных организаций и союзов в регионе его расположения. По всем этим вопросам посольству надлежит информировать Президен­та Российской Федерации, Правительство, МИД России и другие федеральные органы власти, вносить в установленном порядке пред­ложения по развитию отношений между обоими государствами и обеспечению интересов России в соответствующем регионе.

Положением о посольстве Российской Федерации предусмат­ривается участие посольства в подготовке международных догово­ров России с государством пребывания и выработке предложений о заключении, выполнении, прекращении и приостановлении дей­ствия двусторонних договоров с ним, активное участие в других вопросах договорной практики.

На Посольство также возлагается: распространение в государ­стве пребывания официальной информации о внешней и внутрен­ней политике Российской Федерации, ее социально-экономичес­кой, культурной и духовной жизни; участие в подготовке и осу­ществлении обменов на высшем и высоком уровне, а также визи­тов в страну пребывания официальных делегаций, включая делега­ции Федерального Собрания Российской Федерации; делегаций и представителей федеральных органов государственной власти и субъектов Федерации.

К функциям посольств относится также:

— консульская деятельность, включающая, помимо консуль­ской работы как таковой, общее руководство деятельностью кон­сульских учреждений в стране пребывания. Особое значение при этом придается установлению и развитию связей и контактов с со­отечественниками, проживающими в государстве пребывания;

— осуществление мер по обеспечению безопасности как само­го посольства, так и всех загранучреждений Российской Федера­ции, их сотрудников и членов семей, организация действий рос­сийских граждан в условиях чрезвычайных ситуаций и руководст­во этими действиями;

— представительство и защита в государстве пребывания инте­ресов третьих стран на основе соответствующих договоренностей.

Помимо Положения, определяющего их основные задачи и функции, структуру и организацию Посольства, специальным По­ложением определяются функции, права и обязанности Посла.

Чрезвычайный и Полномочный Посол Российской Федерации в иностранном государстве является высшим официальным предста­вителем Российской Федерации, аккредитованным в государстве пре­бывания. Он возглавляет Посольство Российской Федерации, не­посредственно руководит его работой, определяет структуру в соот­ветствии с нормативными актами МИД России, распределяет долж­ностные обязанности между сотрудниками, несет персональную от­ветственность за выполнение полученных возложенных на Посоль­ство задач и осуществление им функций и отчитывается перед МИД России за выполнение полученных указаний и поручений.

С помощью аппарата посол обеспечивает проведение единой внешнеполитической линии Российской Федерации в государстве пребывания, направленной на защиту национальных интересов, су­веренитета, безопасности и территориальной целостности Россий­ской Федерации, а также прав и интересов ее граждан и юриди­ческих лиц. С этой целью осуществляет координацию деятельнос­ти и контроль за работой находящихся в государстве пребывания иных представительств Российской Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти, российских государ­ственных учреждений, организаций и предприятий, их делегаций и групп специалистов, а также представительств субъектов Россий­ской Федерации. В свою очередь, руководители указанных пред­ставительств, делегаций и групп обязаны согласовывать свою дея­тельность с послом, оказывать ему содействие в осуществлении его полномочий и информировать о своей деятельности.

Послу предоставлено право с уведомлением МИД России при­останавливать исполнение решений и предотвращать действия перечисленных выше органов, учреждений, организаций и пред­приятий, в случае, если такие решения и действия не отвечают ин­тересам Российской Федерации. При необходимости он может также решать (по согласованию с МИД России) вопросы досроч­ного прекращения работы как сотрудников Посольства, так и иных, находящихся в государстве пребывания представительств Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, российских государственных учреждений, организаций и предприятий, членов их делегаций и групп специалистов, а также сотрудников представительств субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем послу предоставлено право поощрения сотрудни­ков подчиненного ему аппарата. Он вносит в установленном по­рядке предложения о представлении особо отличившихся сотруд­ников к награждению государственными наградами, присвоении почетных званий, о повышении их в ранге и должности, о продле­нии сроков работы за границей.

На посла возложена также обязанность принимать необходи­мые меры, чтобы в государстве пребывания обеспечивались в со­ответствии с международным правом и законодательством государства пребывания привилегии и иммунитеты, предоставляемые как посольству, так и иным представительствам Российской Феде­рации, их сотрудникам и членам их семей, дипломатическим ку­рьерам и следующей с ними дипломатической почте.

Структура Посольства Российской Федерации как, впрочем, и структура дипломатического представительства любой страны за­висит от штатно-финансовых возможностей. Многое определяется также политическим режимом и характером государства, с кото­рым установлены дипломатические отношения, степенью их раз­витости в экономическом и социально-культурном плане, местом и ролью в мировом сообществе.

Выше мы рассматривали порядок установления дипломатичес­ких отношений. После совершения всех формальностей наступает подготовительный период открытия посольства.

В этих случаях обычно принято направлять в страну аккреди­тования специальную «передовую группу», в обязанности которой входит подыскание временного или постоянного здания для раз­мещения представительства. Иногда передовой группе поручают решение вопросов строительства здания представительства с уче­том предъявляемых к нему требований.

В такую группу, как правило, возглавляемую опытным дипло­матическим работником, входят специалисты, знакомые с требова­ниями, которые предъявляются к служебным помещениям пред­ставительства, размещению в нем соответствующих служб. Особое значение имеют вопросы, относящиеся к обеспечению безопас­ности служебных помещений. В такую группу может быть вклю­чен и финансовый работник для определения затрат, связанных с организацией представительства и финансовым обеспечением его нужд.

Работа передовой группы должна быть рассчитана на короткие сроки с тем, чтобы не задерживать приезда главы представительст­ва и его сотрудников. Разумеется, предполагается, что группе будет оказано соответствующее содействие со стороны властей страны пребывания.

Примерная кадровая структура посольства при наличии доста­точного штата может быть следующей:

Чрезвычайный и Полномочный Посол — высший официальный представитель России, аккредитованный в государстве пребыва­ния. Возглавляет посольство, определяет его структуру, распреде­ляет должностные обязанности между сотрудниками, несет персо­нальную ответственность за деятельность посольства и каждого его служащего.

Дипломатический персонал:

советник-посланник — как правило, в случае отсутствия Посла в стране пребывания, исполняет функции временного поверенного в делах. Он может осуществлять руководство одной из групп, например, группой отношений со страной пребывания;

советник — руководит группой, занимающейся изучением внешней политики страны пребывания;

советник — руководит группой, изучающей внутреннее поло­жение в стране пребывания (внутриполитическая группа);

советник — руководит экономической группой, изучающей экономику страны пребывания, ее внешнеэкономические связи, перспективы развития отношений с ней собственной страны;

1-й секретарь — руководит группой культурных связей со стра­ной пребывания;

1-й секретарь — руководит пресс-группой (пресс-атташе по­сольства);

1-й секретарь или 2-й секретарь — руководит консульским от­делом посольства;

атташе [84] — руководит группой, занимающейся вопросами дипломатического протокола. Нередко эти вопросы поручаются помощнику Посла.

Остальные члены дипломатического персонала входят в состав групп.

Здесь указано только возможное распределение основных обя­занностей между дипломатическими сотрудниками посольства, ис­ключая представителей других ведомств, в том числе военных ат­таше. Статус, права и обязанности каждого дипломатического слу­жащего посольства зафиксированы в соответствующих должност­ных инструкциях, которые утверждаются руководителем посоль­ства.

Разумеется, в тех случаях, когда штаты дипломатических пред­ставительств не велики, такую разбивку на отдельные группы сде­лать не удается, в силу чего одним и тем же дипломатическим со­трудникам приходится заниматься различными вопросами одно­временно.

Вопросы межгосударственного обмена

Расширение международных связей вызвало к жизни различ­ные формы межгосударственного обмена. Здесь и визиты глав го­сударств и правительств, конференции, саммиты, совещания, обмен межпарламентскими делегациями, рабочие поездки пред­ставителей различных ведомств и обмен делегациями по общест­венной линии, приглашения музыкальных и артистических сил и многое другое: всякого рода официальные и неофициальные встречи, симпозиумы и т.п.

В случае визита в страну пребывания из России официального лица или делегации в задачу посольства входит участие как в под­готовке визита, так и в его проведении. На работников посольства ложится уточнение программы визита, проработка всех организа­ционно-содержательных вопросов предстоящих встреч, бесед, переговоров, поездок по стране, церемониальных и протокольных вопросов. Конечно, в основном эти вопросы решает приглашаю­щая сторона. Но все это делается при консультациях с посоль­ством, учитываются его рекомендации и советы.

Кроме того, такого рода визиты практически всегда предпола­гают встречи с представителями прессы, проведение пресс-конфе­ренций и брифингов, выступления по радио и телевидению. Орга­низация такого рода мероприятий требует самого непосредствен­ного участия посольства. Нередко работникам посольства прихо­дится принимать участие в подготовке проектов коммюнике, текс­тов выступлений членов делегации и иных документов.

Немало сил и времени требует подготовка справочных матери­алов, которыми необходимо обеспечить членов делегации. В их числе а) общая справка о стране пребывания, содержащая краткие исторические сведения, информацию о государственном и соци­альном строе, включая сведения о политических партиях, профсо­юзах, женских, молодежных и других общественных организациях, внутреннем положении страны и ее внешнеполитическом курсе; б) справки о городах и других местах, которые делегация посетит в соответствии с программой; в) справка об особенностях культу­ры, традиций и обычаев народов, населяющих страну.

На посольстве лежит обязанность своевременно и по возмож­ности полно информировать главу и членов делегации о положе­нии в стране пребывания, обратив внимание на те отличительные черты, которые гостям следует иметь в виду. В конечном итоге, посольство обязано сделать все от него зависящее, чтобы прибыв­шие с визитом не испытывали никаких неудобств и помех в вы­полнении возложенной на них миссии.

Иное дело, когда визиты совершаются в обратном направле­нии. Нередко предложения о приглашении тех или иных офи­циальных лиц, представителей деловых кругов, общественности исходят от посольства. Разумеется, с такими предложениями по­сольство выходит лишь в том случае, если они достаточно аргумен­тированы и обоснованы как в отношении выбора приглашаемых лиц, так и в плане полезности визита для развития двусторонних межгосударственных отношений. Понятно, что такая аргументация будет убедительной только в том случае, когда она опирается на глу­бокое знание страны пребывания, происходящих в ней процессов, расстановки политических сил, экономических возможностей, сло­жившейся ситуации в области культуры, искусства, спорта и других сфер, которые имеют отношение к предлагаемому визиту.

Любой визит осуществляется с определенной целью. Поэтому важно, чтобы такая цель была достигнута и визит себя оправдал. Только проанализировав все обстоятельства, тщательно взвесив все «за» и «против», можно быть уверенным в том, что предстоя­щий визит будет результативным и конструктивным.

Во всех случаях наиболее ответственной частью является дело­вая. Здесь от посольства могут потребоваться соображения относи­тельно повестки дня переговоров, информационно-аналитические материалы по каждому конкретному вопросу, который предпола­гается обсуждать. Бывают случаи, когда посольству приходится высказывать свое мнение и по содержанию проектов итоговых до­кументов. В особо важных случаях, когда визит осуществляется на высоком государственном или правительственном уровне, глава дипломатического представительства привлекается непосредствен­но к переговорам. Понятна та ответственность, которая при этом ложится на него, как человека наиболее полно осведомленного о положении в стране пребывания.

Выше говорилось, что Венская Конвенция 1961 г. допускает возможность совмещения главой дипломатического представитель­ства или любым членом его дипломатического персонала аккреди­тующего государства своих обязанностей в стране пребывания с действиями в качестве представителя аккредитующего государства при любой международной организации. Это положение широко использовалось в советской дипломатической практике и продол­жает использоваться в дипломатической практике современной России. Примером может служить участие Советского Союза, а впоследствии Российской Федерации в ЮНЕП — органе Гене­ральной ассамблеи ООН по проблемам окружающей среды[85].

Штаб-квартира ЮНЕП находится в столице Кении Найроби. Постоянным представителем Российской Федерации при ЮНЕП по совместительству является Чрезвычайный и Полномочный Посол Российской Федерации в Кении. На российского посла в Кении возложена и другая обязанность. Он является представите­лем Российской Федерации также в Центре ООН по населенным пунктам (ЦНП), который функционирует с октября 1977 г. и имеет штаб-квартиру в Найроби.

В задачу ЦНП входит координация всех видов деятельности в области населенных пунктов. Основные направления его деятель­ности: планирование развития населенных пунктов, жилищное строительство и общественные службы; развитие местного стро­ительного сектора, и инфраструктура населенных пунктов; моби­лизация финансовых ресурсов для развития населенных пунктов.

Назначение Чрезвычайного и Полномочного Посла Россий­ской Федерации Постоянным Представителем по совместительству при международных организациях ведет к увеличению объема выполняемых функций дипломатического представительства, что следует учитывать при определении состава посольства.

Особую форму контактов между правительствами государств, которые по каким-то причинам не готовы установить между собой дипломатические отношения или прервали установленные ранее, но заинтересованы поддерживать между собой контакты непосред­ственно являются так называемые «секции по интересам». В этих целях ими направляются в столицы друг друга группы дипломатов в посольства стран, согласившихся их принять для возможного поддержания такого рода контактов. Эти группы именуются «сек­циями по интересам». Дипломатический персонал этих секций за­носится в дипломатический список и пользуется наравне с други­ми сотрудниками посольства дипломатическим иммунитетом, и, что является главным, получает возможность устанавливать необ­ходимые связи с МИД страны пребывания.

Секции по интересам могут иметь свое помещение. Однако им не позволено демонстрировать флаг своего государства, а также другие государственные символы. Автомашины, используемые персоналом секции, также получают номера, присвоенные посоль­ством, при котором они функционируют. В своей деятельности персонал секции строго следует указаниям своего правительства.

Примером таких секций могут служить секция по интересам Южно-Африканской Республики в Москве, созданная в 1991 г. при посольстве Австрии и секция России при Посольстве Австрии в Претории. Результатом деятельности указанных секций явилось соглашение об установлении между Россией и ЮАР в 1992 г. дип­ломатических отношений.

Использование секций по интересам не является юридически утвердившейся формой сношений между государствами и основа­но только на неофициальной договоренности между ними. Созда­ние и деятельность подобного рода секций не регулируются какими-либо международными конвенциями. Тем не менее опыт свиде­тельствует о достаточно высокой эффективности их деятельности. В заключение обратим внимание еще на один немаловажный для дипломатии и дипломатической службы вопрос. Он касается дипломатических миссий, как особой формы дипломатических сношений.

В практике дипломатического взаимодействия государств по­мимо дипломатических представительств, действующих на посто­янной основе, для решения конкретных задач используется и такой институт, как специальные миссии (ad hoc — для данного случая). Венская Конвенция о специальных миссиях, вступившая в силу 21 июня 1985 г., определяет специальную миссию как мис­сию, имеющую представительный характер и посылаемую одним государством в другое для рассмотрения определенных вопросов или для выполнения в этом государстве определенной задачи.

Функции миссий определяются по взаимному согласию при­нимающего и направляющего государства, причем независимо от того, имеются или нет между государствами дипломатические или консульские отношения. Более того, при наличии таких отноше­ний их разрыв не прекращает деятельности специальной миссии.

Осуществлять миссию единолично или быть ее главой (напри­мер, делегации на конференции) может глава государства или правительства, министр, член парламента или специально уполно­моченное лицо. Выполнение миссии может быть поручено акк­редитованному за рубежом послу или послу по особым поруче­ниям.

Анализ отечественного и зарубежного опыта деятельности дипломатических представительств убедительно свидетельствует, что гибкая и разветвленная система такого рода структур, при на­личии высококвалифицированных дипломатических работников обеспечивает успешное функционирование дипломатического ве­домства страны. Принципиальная позиция государства в междуна­родных делах, эффективные и, главное, профессиональные дейст­вия дипломатических представительств позволяют привести в дей­ствие многосторонние механизмы международного сотрудничест­ва, действовать последовательно и целеустремленно, проводя сба­лансированную, многовекторную международную политику[86].

Контрольные вопросы

1. Перечислите функции дипломатических представительств в со­ответствии с Венской Конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г.

2. Классы глав дипломатических представительств. Как называют­ся дипломатические представительства, которые они возглавляют?

3. Что такое агреман? Как он запрашивается?

4. Что такое верительная, отзывная и отпускная грамоты?

5. Как аккредитуются военные атташе?

6. Права и обязанности Чрезвычайного и Полномочного Посла?

7. Дуайен дипломатического корпуса и его функции?

8. Посольство Российской Федерации: его статус, структура и функции.

9. Основные направления, формы и методы работы посольства.

Литература

1. Конституция Российской Федерации. М., 1993.

2. Венская Конвенция о дипломатических сношениях от 18 апреля 1961 г. Ратифицирована Президиумом Верховного Совета СССР 11 февраля 1964 г. // Сборник материалов по консульским вопросам. Документы и нормативные акты. Том 1. М., 1997. С. 194—212.

3. Венская Конвенция о консульских сношениях от 24 апреля 1963 г. Указ Президиума Верховного Совета СССР о присоединении к Конвенции принят 16 февраля 1989 г. // Сборник материалов по кон­сульским вопросам. Документы и нормативные акты. Том 1. М, 1997. С. 213-251.

4. Концепция внешней политики Российской Федерации. Утверж­дена Президентом Российской Федерации 28 июня 2000 г. // Дипло­матический вестник. 2000. № 8. С. 3—11.

5. Положение о Посольстве Российской Федерации. Утверждено Указом Президента Российской Федерации 28 октября 1996 г., № 1497 // Собрание законодательства РФ. 1996. № 45. Ст. 5090.

6. Иванов И.С. Внешняя политика России и мир. Статьи и выступ­ления. М., 2000.

7. Дипломатический словарь. В трех томах. М., 1984—1986.

8. Курс лекций по советской дипломатической службе / Под ред. И.Г.Усачева. М., 1986.

9. Вуд Джон и Серре Жан. Дипломатический церемониал и прото­кол. М., 1974.

10. Сатоу Э. Руководство по дипломатической практике. М., 1947.

11. Селяншов О.П. Дипломатическое представительство. М., 1986.