Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части

1. Проверка законности нормативных актов может осуществляться в двух формах —прямого и косвенного судебного контроля. В судебной практике чаще используется косвенный контроль (ч. 2 ст. 120 Конститу­ции РФ, ч. 2 ст. 11 ГПК). При таком контроле проверка соответствия оп­ределенного нормативного правового акта¹ закону или иному акту, обла­дающему большей юридической силой, осуществляется в ходе рассмотрения спора о праве, возникшего между заинтересованными лицами. При этом одна из спорящих сторон в обоснование своей правовой позиции, как пра­вило, ссылается на неправомерность применения кем-либо из субъектов правового общения нормативного акта, противоречащего Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права и междуна­родным договорам либо закону. Разрешив коллизию между нормативными актами, обладающими разной юридической силой, суд разрешает спор по существу. В то же время в мотивировочной части решения он ограничивает­ся лишь приведением причин, по которым тот или иной акт применению к конкретному случаю не подлежит. В резолютивной же части судебного ре­шения формулируемся только ответ суда на заявленные исковые требова­ния, но не указывается на признание судом соответствующего нормативно­го акта недействительным и об утрате им юридической силы. В принципе такого рода контроль может осуществляться при рассмотрении судом граж­данских дел любых категорий (исковых, возникающих из публичных право­отношений и особого производства)², а также уголовных дел.

¹ В дальнейшем сокращенно — нормативного акта.

² Например, рассматривая дело об установлении удочерения X. супругами В-ми, судебно-надзорная инстанция указала следующее.

Супруги В-ны воспитывают усыновленного Е., родившегося 8 сентября 1997 г., и установили удочерение в отношении X., родившейся 25 июля 1997 г. В целях сохранения тайны удочерения они просили изменить дату ее рождения с 25 июля 1997г. на 8 сентября 1997г., чтобы дети могли считаться двойней.

Согласно п. 1 ст. 135 СК для обеспечения тайны усыновления по просьбе усыновителя могут быть изменены дата рождения усыновленного ребенка, но не более чем на три месяца, а также место его рождения.

Однако в абз. 2 этого же пункта указано, что изменение даты рождения Усыновленного ребенка допускается только при усыновлении ребенка в возрасте До одного года.

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

На особенности косвенного судебного контроля было обращено вни­мание в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Россий­ской Федерации при осуществлении правосудия»¹.

Под прямым судебным контролем (ст. 13 ГК, гл. 24 ГПК) понимается ситуация, когда предметом судебного разбирательства является исключи-

В связи с тем, что на момент вынесения решения X. исполнилось три года, в изменении даты ее рождения судом было отказано. Между тем норма, сформу­лированная в абз. 2 п. 1 ст. 135 СК, противоречит Конституции РФ (ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 1 ст. 23, ч. 1 и 2 ст. 38 и ч. 3 ст. 55), Конвенции о правах ребенка и Фе­деральному закону от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ре­бенка в Российской Федерации», которыми гарантирована неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна, а также государственная защита мате­ринства, детства и семьи.

При разрешении спора суд не учел, что предусмотренное ст. 135 СК поло­жение является ограничением гражданских прав.

Решение суда об отказе в изменении даты рождения ребенка не позволяет сохранить семейную тайну супругов В-ных, так как разница в возрасте усынов­ленных детей составляет 45 дней, и подлежит в этой части отмене как противоре­чащее Конституции РФ, которая не была применена судом как акт прямого действия (ВВС РФ. 2003. №4. С. 14; см. также: ВВС РФ. 2001. №2. С. 20-21, 23-24).

' Так, в пп. 2, 4—7 данного постановления Пленума разъяснено, что судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, с точки зрения соответствия их Конституции и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия.

При рассмотрении дела суд не вправе применять нормы закона, регулирую­щего возникшие правоотношения, если вступившим в силу для РФ международ­ным договором, решение о согласии на обязательность которого для РФ было принято в форме федерального закона, установлены иные правила, чем преду­смотренные законом. В этих случаях применяются правила международного дого­вора РФ.

Внимание судов обращено также на то, что в силу ч. 3 ст. 15 Конституции РФ не могут применяться законы, а также любые иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы, обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В соответствии с ука­занным конституционным положением суд не вправе основывать свое решение на неопубликованных нормативных актах, затрагивающих права, свободы, обязанно­сти человека и гражданина.

Оценке с точки зрения соответствия закону подлежат нормативные акты любого государственного или иного органа (нормативные указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, акты учреждений, предпри­ятий, организаций и т. д.).

При применении закона вместо не соответствующего ему акта государст­венного или иного органа суд одновременно вправе вынести частное определение (постановление) и обратить внимание органа или должностного лица, издавшего такой акт, на необходимость привести его в соответствие с законом либо отменить. Важно подчеркнуть, что при разрешении правовых споров в случае обнаружения коллизии между нормативными актами, регулирующими спорное правоотноше­ние, суд обязан осуществлять косвенный контроль за законностью нормативных правовых актов даже при отсутствии соответствующей инициативы заинтересован­ного лица. По крайней мере на такого рода необходимость указано в п. 2 поста­новления Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г.

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений 321

тельно проверка соответствия определенного нормативного акта норма­тивным актам, обладающим большей юридической силой'. Речь может идти о несоответствии такого акта Конституции РФ, международному до­говору, федеральному закону и т. д.

В последнее время дела о признании недействующими нормативных актов полностью или в части занимают довольно большое место в судеб­ной практике судов общей юрисдикции всех уровней — от районных судов до Верховного Суда РФ. Так, только в первом полугодии 2002 г. судами общей юрисдикции всех уровней было рассмотрено свыше 4300 дел о гщи; -знании нормативных актов недействующими. В том числе Верховным Су­дом РФ по первой инстанции было рассмотрено 111 дел о признании пра­вовых актов незаконными².

В качестве примеров, когда суды проверяли законность норматив­ных актов, нарушающих весьма важные права и свободы большого чис­ла граждан, а также юридических лиц, можно привести следующие чрезвычайной важности дела. Соответственно Верховным Судом РФ, а также судами субъектов РФ были признаны полностью или частично незаконными и недействительными (недействующими) следующие нор­мативные акты:

— постановление Правительства РФ «О некоторых мерах реализации льгот по проезду и перевозкам личного имущества военнослужащих, граж­дан, уволенных с военной службы, и членов их семей, установленных За­коном РФ «О статусе военнослужащих», и части не предоставления пере­численным категориям граждан права на бесплатный проезд к месту про­ведения отпуска и обратно по территории стран СНГ;

- постановление Правительства РФ «Об утверждении Списка должно­стей, работа в которых засчитывается в выслугу лет в связи с педагогиче­ской деятельностью в школах и других учреждениях для детей»;

— примерные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жи­лищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР;

— Инструкция о порядке выдачи документов, удостоверяющих времен­ную нетрудоспособность граждан;

— Разъяснение Министерства труда и социального развития РФ «О по­рядке выплаты денежных сумм в возмещение вреда в размере заработка (или соответствующей его части) в зависимости от степени утраты трудо­способности граждан, пострадавшим вследствие чернобыльской катастро­фы (с установлением инвалидности)»;

— постановление Московской городской Думы «О Положении о по­рядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве»;

— Инструкция о принятии на учет для обеспечения жилой площадью реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политиче­ских репрессий, возвращающихся в Санкт-Петербург на постоянное про­живание;

¹ Прямой и косвенный судебный контроль В. М. Жуйков именует соответст­венно непосредственным и опосредованным оспариванием нормативных актов (см.: Жуйков В. М. Проблемы гражданского процессуального права. М., 2001. С. 115-117).

² См.: Судебная статистика за первое полугодие 2002г. // РЮ. 2003. № 1.

11 -1588

Раздел II Производство в суде первой инстанции

- Закон Республики Татарстан «О внешнеторговой деятельности в Республике Татарстан»¹.

И число подобных примеров можно было бы продолжить.

Рассматриваемой категории дел законодатель дает двойное наименова­ние В ст. 24, а также ст. 251—253 гл. 24 ГПК они именуются делами об ос­паривании нормативных правовых актов В то же время сама гл. 24 носит название «Производство по делам о признании недействующими норма­тивных правовых актов». В сложившейся ситуации указанные термины следует признать синонимами.

2. В отдельных случаях возникают сложности с разграничением инди­видуальных и нормативных актов². Понятие нормативного правового акта сформулировано в п 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Россий­ской Федерации». Пленум разъяснил, что под нормативным актом пони­мается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то ор­гана государственной власти, органа местного самоуправления или долж­ностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неодно­кратное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. В от­личие от этого, ненормативный правовой акт носит индивидуальный ха­рактер. Он устанавливает, изменяет или прекращает права и обязанности конкретных лиц.

3. Круг субъектов, обладающих правом на обращение в суд с заявле­нием о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части, перечислен в ч. 1 и 2 ст. 251 ГПК. Прежде всего, это — гражданин или организация, считающие, что принятым и опублико­ванным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, местного самоуправления либо должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами.

Как подчеркивается в п. 11 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г., дела об оспаривании нормативных правовых ак­тов подведомственны судам общей юрисдикции независимо от того, физи­ческое или юридическое лицо обращается в суд, а также какие правоотно­шения регулирует оспариваемый нормативный правовой акт.

В соответствии с ч 5 ст 251 ГПК и п. 11 и 14 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. в заявлении об оспаривании нор­мативного акта должно быть указано, какие субъективные права и свободы гражданина или организации нарушаются этим актом или его частью

С заявлением о признании нормативного правового акта противореча­щим закону полностью или в части имеет право обратиться и прокурор, однако исключительно в пределах своей компетенции. Например, проку­рор района не вправе оспорить в судебном порядке нормативный акт, принятый Законодательным собранием субъекта РФ Прокурор области не

¹ См ВВС РФ 2002 № 1 С 18, №4 С 3, № 10 С 4 № 11 С 5. 2002 №3 С 7, 12, 2003 № 1 С 10-11, и др

² См, например ВВС РФ 1999 № 3 С 7-9, 2002 № 9 С. 4-5

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений 323

может оспорить в судебном порядке нормативный акт, принятый органом государственной власти соседнего субъекта РФ, и т. п.

В случаях, предусмотренных законом (ч. 1 ст 46 ГПК), по делам этой категории в суд могут обращаться субъекты, действующие в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. На практике по­добные обращения являются не так уж редкими¹

В соответствии с ч. 2 ст. 251 ГПК Президент РФ, Правительство РФ и иные субъекты, перечисленные в указанной норме, также могут обра­титься в суд с заявлением о признании нормативного акта противореча­щим закону Однако они могут возбуждать такого рода дела только в те#* случаях, если считают, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным актом нарушена их компетенция.

Как разъяснено в п. 15 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г., под нарушением компетенции перечисленных в ч. 2 ст 251 ГПК лиц следует понимать регулирование оспариваемым норма­тивным правовым актом тех отношений, которые в соответствии с зако­ном должны регламентироваться нормативными правовыми актами, изда­ваемыми этими лицами. Поэтому в заявлении названных субъектов долж­но быть указано, в чем конкретно состоит нарушение их компетенции оспариваемым нормативным правовым актом.

В то же время приведенное выше ограничение не распространяется на органы местного самоуправления и глав муниципальных образований. Для такого вывода имеются следующие основания. В ст. 133 Конституции РФ среди гарантий местного самоуправления называются право на судебную защиту и запрет на ограничение прав местного самоуправления, установ­ленных Конституцией и федеральными законами. Поэтому органы местно­го самоуправления и главы муниципальных образований вправе обращаться в суды с заявлениями об оспаривании нормативных актов не только по ос­нованиям нарушения их компетенции, но также в связи с нарушением ос­париваемым нормативным актом других прав местного самоуправления².

4. Большая часть дел об оспаривании нормативных актов полностью или в части подведомственна судам общей юрисдикции. В то же время проверку соответствия Конституции федеральным законам осуществляет Конституционный Суд РФ. Кроме того, в 14 субъектах РФ созданы кон­ституционные (уставные) суды. А в соответствии с ч. 3 ст. 191 АПК РФ в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом, дела об оспари­вании нормативных актов рассматриваются арбитражными судами. Следу­ет подчеркнуть, что, проанализировав действующее российское законода­тельство, Пленум ВАС РФ нашел только три случая, когда в силу прямого указания закона дела об оспаривании нормативных актов отнесены к ком­петенции арбитражных судов³. Однако не исключено, что со временем число таких случаев будет расти.

¹ См пункт 16 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г, а также подтверждающие данный вывод конкретные дела из судебной практики ВВС РФ 2002 №1 С. 11-12, №2 С 1-3, №5 С 9-11

² См например ВВС РФ 2002 № 9 С 4-5

³ См пункт 16 постановления Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процес­суального кодекса Российской Федерации» // РГ 2003 15 янв

И-

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

При разграничении компетенции отдельных ветвей судебной власти по проверке законности нормативных правовых актов необходимо также иметь в виду постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П¹. Указанным постановлением признана не соответствую­щей Конституции РФ содержащаяся во взаимосвязанных пункте 2 части 1 статьи 26, частях 1, 2 и 4 статьи 251, частях 2 и 3 ст. 253 ГПК РФ норма, которая наделяет суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов РФ, в той мере, в ка­кой она допускает разрешение судом общей юрисдикции дел об оспарива­нии конституций и уставов субъектов РФ. Указанным постановлением Конституционный Суд признал, что дела об оспаривании конституций и уставов субъектов РФ судам общей юрисдикции неподведомственны и могут разрешаться исключительно Конституционным Судом РФ.

Следует подчеркнуть, что в судебном порядке может быть обжалован не любой нормативный акт. Так, по конкретному делу Верховный Суд РФ указал, что нормативные акты, действие которых прекращено, сами по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей не являются и, следовательно, каких-либо нарушений охраняемых зако­ном прав и свобод граждан повлечь не могут. Соответственно такие акты не могут выступать в качестве предмета непосредственного судебного об­жалования².

По другому делу Верховный Суд признал правильным отказ судьи в принятии заявления, в котором содержалось требование обязать законо­дательный орган субъекта РФ принять закон, устанавливающий порядок и сроки официального опубликования решений избирательной комиссии субъекта РФ. Верховный Суд резонно обратил внимание на то, что требо­вание обязать законодательный орган субъекта РФ изменить, дополнить или принять какой-либо закон неподведомственно судам общей юрисдик­ции³. Не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства (п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК) заявление о признании недейст­вительными постановления Пленума Верховного Суда РФ либо его от­дельных пунктов⁴. То же самое касается постановлений Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ⁵. С выводами судов по указанным делам нельзя не согласиться, поскольку Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ не наделены правом принятия нормативных актов. В соответствии с п. 5 ст. 19 и п. 5 ст. 23 ФКЗ от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» Пленумы названных высших судебных органов лишь дают разъяснения по вопросам судебной практики.

¹ По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21, и 22 Феде­рального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Госу­дарственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан // СЗ РФ. 2003. №30. Ст. 3101.

² ВВС РФ. 2001. № 1. С. 15-16.

³ ВВС РФ. 2002. № 1. С. 12.

⁴ ВВС РФ. 2001. № 1. С. 17.

⁵ См.: КонсультантПлюс: Судебная практика.

5. Глава 24 ГПК, посвященная производству по делам о признании недействующими нормативных актов, весьма невелика по объему и состо­ит всего из трех статей (251— 253). Это стало возможным потому, что при рассмотрении данной категории дел применяется основная масса общих правил искового производства (ч. 1 ст. 246). В частности, здесь примени­мы такие институты, как процессуальное соучастие, соединение и разъе­динение заявленных требований и многие др.¹

6. Закон не устанавливает каких-либо сроков, в пределах которых можно обратиться в суд с заявлением о признании нормативного акта не­действующим. Если соответствующий акт не признан утратившим сияу, то сроков для его оспаривания в суде быть не может, поскольку отноше­ния, возникающие в связи с изданием нормативною акта, носят длящийся характер.

7. Подсудность дел об оспаривании нормативных актов установлена ст. 24, 26 и 27 ГПК. Дела об оспаривании нормативных актов, не отнесен­ные к подсудности судов субъектов РФ и Верховного Суда РФ (ст. 26 и 27), рассматриваются районными судами. Что же касается территориаль­ной подсудности, то заявление подается в районный (областной) суд по месту нахождения органа государственной власти, местного самоуправле­ния или должностного лица, принявших соответствующий нормативный правовой акт².

8. Заявление об оспаривании нормативного акта должно соответство­вать общим требованиям, предусмотренным ст. 131 ГПК. Кроме того, в нем дополнительно должны содержаться данные о наименовании органа государственной власти, местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный акт о его наименовании и дате принятия. В заявлении должно быть также указано, какие права и свободы гражданина, организации, местного самоуправления или неоп­ределенного круга лиц нарушаются этим актом или его соответствующей частью.

В соответствии с ч. 6 ст. 251 ГПК к заявлению об оспаривании норма­тивного акта должна быть приобщена копия оспариваемого акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опуб­ликован этот акт. Названную норму вряд ли можно применять буквально. Не исключены случаи, когда в силу объективных причин текстом оспари­ваемого нормативною акта гражданин или организация не располагают. В подобных случаях заявителю достаточно указать известные ему сведения об оспариваемом нормативном правовом акте (название, номер, дату при­нятия, а также, насколько это известно заявителю, содержание акта). В та­кой ситуации суд по ходатайству заявителя может истребовать норматив­ный правовой акт от органа или должностного лица, которые его вынесли (ч. 1 ст. 35, ст. 57, п. 2 ч. 1 ст. 149 и ст. 249 ГПК).

Как правило, к заявлению в суд невозможно приложить лишь часть акта (статью, параграф, пункт, абзац и т. д.). Правда, можно сделать надле­жащим образом заверенную выписку из такого акта. Самое же главное за­ключается в том, что для установления действительного смысла оспари­ваемой правовой нормы суд всегда должен иметь возможность ознако-

¹ См., например: ВВС РФ. 2002. № 5. С. 6-9; № 10. С. 3-4, и др.

² См., например: ВВС РФ. 2003. № 2. С. 7.

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

миться с нормативным правовым актом в целом. Поэтому вряд ли разумно с самых разных точек зрения, располагая «полной» копией нормативного правового акта, прикладывать к заявлению в суд только его соответствую­щую часть.

Важно подчеркнуть, что в соответствии с ч. 7 ст. 251 ГПК подача заяв­ления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавли­вает действие оспариваемого акта. Такие дела должны рассматриваться в со­кращенный, месячный срок (ч. 2 ст. 252 ГПК), включая подготовку дела к судебному разбирательству и составление мотивированного решения.

9. Существенная процессуальная особенность рассмотрения этих дел заключается в том, что, по общему правилу, здесь не требуется установле­ния конкретных обстоятельств дела, собирания и исследования в этих це­лях судебных доказательств и т. п. Задача суда сводится лишь к проверке соответствия закону нормативного акта. Поэтому рассмотрение дела по су­ществу сводится, главным образом, к заслушиванию соображений лиц, участвующих в деле, и их представителей, по поводу законности оспари­ваемого акта.

Предмет доказывания по данной категории дел определяется путем анализа ч. 1 ст. 249, ч. 1 и 2 ст. 253, а также ч. 3 ст. 246 в системе с другими нормами российскою права. Суд должен установить обстоятельства, по­служившие основанием для принятия нормативного акта. Самое же глав­ное, безотносительно к основаниям и доводам заявленных требований, суд в полной мере должен проверить, соответствует ли оспариваемый акт за­кону или иному нормативному правовому акту, обладающему большей юридической силой. Суд должен также выяснить, издан ли оспоренный нормативный акт в пределах полномочий органа или должностного лица¹ и соответствует ли закону содержание, форма, порядок принятия н опуб­ликования оспариваемого акта.

Следует иметь в виду, что основные требования, предъявляемые к со­держанию, форме, порядку принятия и опубликования нормативных ак­тов, сформулированы в Указе Президента РФ от 23 мая 1996г. №763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Россий­ской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (с после­дующими изменениями н дополнениями)², а также в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной вла­сти и их государственной регистрации, утв. постановлением Правительст­ва РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (с изменениями и дополнениями)³. Одновременно необходимо подчеркнуть следующее. В предмет дока­зывания не входит и судом не проверяется, были ли на самом деле нару­шены права и свободы заявителя вынесением незаконного, по его мне­нию, нормативного акта. Данное обстоятельство является лишь процессу­альным условием, при наличии которого имеется принципиальная возможность возбуждения такого рода дела в судах конкретым заявителем (ч. 1 ст. 247 ГПК).

¹ См.. например: ВВС РФ. 2002. № 10. С. 3-4; № 22. С. 1-2, и др.

² СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663; 1997. № 20. Ст. 2242; 1998. № 33. Ст. 3967.

³ СЗ РФ. 1997. №33. Ст. 3895; №50. Ст. 5689; 1998. №47. Ст. 5771; 1999. № 8. Ст. 1026.

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

Основания заявления об оспаривании нормативного акта делятся на два вида: обстоятельства — юридические факты и правовые доводы. К пер­вым относятся факты регистрации нормативного акта и опубликования его для всеобщего сведения либо их отсутствие. Что же касается правовых доводов, то к ним относятся противоречие нормативного акта норматив­ному акту, обладающему большей юридической силой, или (и) превыше­ние органом, принявшим нормативный акт, своих полномочий¹.

10. По делам о признании недействующими нормативных актов как и по исковым делам, возможен полный или частичный отказ лица, обра­тившегося в суд, от заявленного требования. На практике это обычно име­нуется «уточнение требований»². В отдельных случаях возможно призна­ние заявленного требования властными структурами, принявшими оспа­риваемый нормативный акт. Однако в соответствии с ч. 3 ст. 252 ГПК названные волеизъявления не порождают тех процессуальных последст­вий, которые влекут за собой сходные волеизъявления сторон в исковом производстве (отказ от иска, признание иска). В случае отказа заявителя от своего требования суд не может прекратить производство по делу. Хотя в суд обращается конкретный заявитель, имеющий в исходе дела субъек­тивную заинтересованность, объективно он действует также в интересах неопределенного круга лиц и даже государства и общества в целом, кото­рые не менее его о заинтересованы в признании незаконного нормативно­го акта недействующим. Поэтому, отказавшись от требований субъектив­ного характера, заявитель не имеет возможности влиять на прекращение производства, которое после этого продолжается по существу в интересах неопределенного круга лиц, а также государства и общества в целом

В то же время было бы неправильным считать, что отказ лица, обра­тившегося в суд, от своего требования, а также признание заявленного требования властной структурой, принявшей оспариваемый нормативный акт, вовсе не имеет никакого юридического значения. Отказывая в удовле­творении требования о признании нормативного акта недействующим суд, вне сомнения, наряду с обстоятельствами, свидетельствующими о за­конности оспоренного акта, сошлется также на отказ заявителя от своего требования. И, напротив, удовлетворяя требование заявителя о признании незаконного акта недействующим, суд укажет и на признание этого требо­вания со стороны конкретной нормотворческой структуры.

11. Заслушав доводы лиц, участвующих в деле, и их представителей но поводу законности или незаконности правового акта, суд, исходя из обстоятельств дела, применяет одно из двух имеющихся у него полномо­чий. Установив, что заявление обоснованно, суд выносит решение об его удовлетворении и признании нормативного акта, нарушающего права и свободы заявителя, незаконным. Если же суд придет к вывод\, что нор­мативный акт был принят в соответствии с законом и в пределах полномо­чий органа, его издавшего, он выносит решение об отказе в удовлетворе­нии заявления (ч. 1 и 2 ст. 250 ГПК).

На основании ст. 13 ГПК орган, зарегистрировавший нормативный правовой акт, признанный судом недействующим, обязан аннулировать запись о его регистрации.

¹ См.: Носенко М. С. Указ. соч. С. 5—6.

² См., например: ВВС РФ. 2002. №5. С. 9-11; №10. С. 2-3.

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

Практика показывает, что лишь в сравнительно редких случаях пред­метом судебного рассмотрения является проверка законности всего норма­тивного правового акта в целом¹. Значительно чаще суд признает недейст­вующими в силу противоречия закону соответствующие части норматив­ных правовых актов. В частности, речь может идти как об определенных законченных нормативных единицах — статьях, пунктах, подпунктах и т. д.² Чаще же всего на практике проверяется законность лишь отдель­ных фрагментов нормативного правового акта, которые обозначаются вы­ражением «в части слов»³.

Важно также подчеркнуть следующее. ГПК предписывает признавать положения нормативных актов, которые не соответствуют нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, не действующими, а не не­действительными. Данное положение основано на постановлении Консти­туционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. № 6-П. КС РФ разъяснил, что признание закона недействительным по существу означало бы его отмену самим судом общей юрисдикции с лишением такого закона юридической силы с момента издания. По мнению КС РФ, это противоречило бы прин­ципу разделения властей. И напротив, признание закона недействующим и не подлежащим применению с момента вступления решения суда в силу находится в пределах компетенции суда общей юрисдикции.

Вместе с тем такой подход к разграничению компетенции в области нормоконтроля между Конституционным Судом РФ и другими судами не отрицает правомочия судов общей юрисдикции подтверждать недействи­тельность законов субъекта РФ, содержащих такие же положения, какие уже были признаны неконституционными КС РФ, т. е. основывать свое решение на соответствующем решении КС РФ, что вытекает из ч. 2 ст. 87 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»⁴.

В ст. 253 ГПК прямо не указано, обязаны ли властные структуры, ко­торые приняли нормативный акт, признанный судом незаконным, привес­ти его в соответствие с действующим законодательством. Однако вывод о наличии у соответствующего субъекта такого рода обязанности вытекает из систематического и логического толкования законодательства. В част­ности, на основании ч. 3 ст. 254 ГПК нормативный акт или его части, признанные судом недействующими, в соответствующей части утрачивают силу. Это последствие распространяется и на другие нормативные право­вые акты, которые основаны на признанном недействующим норматив­ном правовом акте или воспроизводят его содержание. А в ч. 4 ст. 253 под­черкивается, что решение суда о признании нормативного правового акта недействующем не может быть преодолено повторным принятием такого акта.

¹ См., например: ВВС РФ. 2002. № 3. С. 12.

² См., например: ВВС РФ. 2002. №2. С. 1-3, 5-7; 2002. № 11. С. 1-3.

³ См., например: ВВС РФ. 2002. № 10. С. 1-2, 4-5; 2002. №5. С. 9-11.

⁴ «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокура­туре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по граждан­ским делам Верховного Суда Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1774.

I

I

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений 329

На основании ч. 3 ФЗ РФ 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (в ред. ФЗ от 21 марта 2002 г. № 31-ФЗ) представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявший (издавший) нормативный пра­вовой акт, который признан судом противоречащим федеральному закону или другому нормативному правовому акту, обладающему большей силой, обязаны не позднее трехмесячного срока со дня вступления в законную силу решения суда отменить данный нормативный правовой акт или его соответствующие части. За нарушение этой обязанности предусмотрели^ весьма жесткие правовые санкции вплоть до роспуска представительного органа местного самоуправления и отрешения от должности главы муни­ципального образования¹. А ч. 5 ст. 195 АПК РФ устанавливает обязан­ность органа или лица, которые приняли нормативный правовой акт, при­знанный арбитражным судом недействующим, привести его в соответст­вии с законом или иным нормативным правовым актом, имеющими большую юридическую силу.

Нормативные акты, принятые органами местного самоуправления и главами муниципальных образований, по своей правовой природе в принципе не отличаются от нормативных актов, принятых иными субъ­ектами нормотворческого процесса. Соответственно правовая сущность решений арбитражных судов и судов общей юрисдикции кардинальных различий не имеет. Поэтому из приведенных правовых норм со всей оче­видностью следует следующий вывод. Обязанность привести в соответст­вие с законом или иным нормативным актом, имеющими большую юри­дическую силу, имеется у всех субъектов нормотворческого процесса, без­относительно к тому, каким судом (общей юрисдикции или арбитражным) принятый ими нормативный акт признан незаконным и недействующим.

Таким образом, решения судов по делам об оспаривании нормативных актов в пределах компетенции этих органов могут вносить определенные коррективы в содержание источников права, порой довольно существен­ные. В связи с этим роль судов в нормотворческом процессе можно оха­рактеризовать в качестве «негативного законодателя».

12. В соответствии со ст. 250 ГПК вступившее в законную силу реше­ние суда по делу об оспаривании нормативного правового акта не имеет субъективных пределов действия и распространяется на всех субъектов российского права. В связи с этим сведения о состоявшемся решении и его содержании в кратчайший срок должны стать широкоизвестными.

Текст решения суда или сообщение о нем после вступления решения в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был офици­ально опубликован нормативный правовой акт, а в случае, если данное пе­чатное издание прекратило свою деятельность, — в соответствующем дру­гом печатном издании (ч. 3 ст. 253 ГПК). Исходя из конкретных обстоя­тельств дела, может возникнуть необходимость в публикации решения суда и в иных изданиях, о чем указывается в резолютивной части решения.

Решения суда о признании нормативных актов, противоречащими за­кону либо об отказе в этом, как и любое другое решение, могут быть обжа­лованы в кассационном порядке.

¹ СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 2002. № 12. Ст. 1093.

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

Производство по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих

1. С заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) го­сударственных органов, органов местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, т. е. ненорматив­ных правовых актов, вправе обратиться заинтересованное лицо. В соответ­ствии с ч. 1 ст. 254 ГПК этим лицом может быть гражданин или органи­зация, считающие, что решениями и действиями (бездействием) вышепе­речисленных субъектов нарушены их права и свободы. Однако в дальнейшем в ст. 254, а также в ст. 255-258 ГПК в качестве субъекта права обжалования называется только гражданин. В то же время система­тическое и логическое толкование ст. 254-258 в их связи с положениями ст. 46 Конституции РФ приводит к однозначному выводу о том, что нор­мы гл. 25, касающиеся гражданина, в полной мере распространяются и на организации при условии, что данное дело подведомственно судам общей юрисдикции.

2. В ч. 1 ст. 254 ГПК (как и в ч. 2 ст. 46 Конституции) идет речь о воз­можности судебного оспаривания решений и действий лишь органов госу­дарственной власти, но не органов государственного управления. Между тем необходимость в оспаривании ненормативных актов органов государ­ственной власти встречается сравнительно редко. В качестве одного из случаев такого рода можно указать на решение Верховного Суда РФ от 25 марта 1997г., которым ненормативный акт органа государственной власти - постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ, приостановившем аккредитацию при Государственной Думе ряда кор­респондентов телекомпании «ОРТ» — был признан незаконным и недейст­вующим¹. И напротив, анализ судебной практики показывает, что объек­тами судебного обжалования, как правило, являются ненормативные акты органов государственного управления.

В соответствии со ст. 1 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. «Об оспарива­нии в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» допускалось обжалование в суд неправомерных действий не только госу­дарственных органов и органов местного самоуправления, но и учрежде­ний, предприятий и их объединений, если такими действиями были нару­шены права и свободы гражданина. Ныне возможность оспаривания таких действий не исключается, однако дело должно рассматриваться не в каче­стве возникшего из публичных правоотношений, а обычного искового.

При сравнении формулировок Конституции и ГПК обращает на себя внимание следующее. Если в ч. 2 ст. 46 Конституции говорится об обжало­вании, то в гл. 25 ГПК - об оспаривании действий перечисленных там субъ­ектов. Кроме того, Конституция предусматривает возможность обжалова­ния в суд решений и действий (или бездействия) общественных объедине­ний, а в ГПК об этом речи не идет. Напротив, Кодекс допускает возможность оспаривания действий (бездействия) не только должностного

¹ См.: КонсультантПлюс: Судебная практика.

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений 331

лица, но и государственного или муниципального служащего, а в Консти­туции об этих субъектах прямого упоминания нет.

Вместе с тем приведенные «разночтения» не носят сколько-нибудь принципиального характера. Термины «обжалование» и «оспаривание» яв­ляются словами-синонимами.

Действующее гражданское процессуальное законодательство в прин­ципе не запрещает возбуждения спора о праве в отношении любых субъек­тов, в том числе и общественных объединений. В то же время обществен­ные объединения лишь в сравнительно редких случаях в силу прямого nft^ ручения государства наделяются властными полномочиями в той или иной" сфере.

Например, одним из своеобразных общественных объединений в РФ является судейское сообщество. В частности, по поручению государства органы судейского сообщества в лице квалификационных коллегий судей субъектов РФ и Высшей квалификационной коллегии судей РФ налагают на судей дисциплинарные взыскания, а также прекращают их полномочия. В подобных случаях решения, принятые органами общественного объеди­нения, могут быть оспорены в суде в порядке производства по делам, воз­никающим из публичных правоотношений¹. Во всех же остальных случаях спор гражданина или организации с общественным объединением может быть разрешен в рамках искового производства.

И напротив, по действующему законодательству властными полномо­чиями в ряде случаев наделены государственные или муниципальные слу­жащие, которые в силу их правового статуса не могут быть отнесены к ка­тегории должностных лиц. Однако действия указанных субъектов на осно­вании ч. 1 ст. 254 также могут быть оспорены в суде.

В рамках производства по одному делу можно одновременно обжало­вать в суд действия нескольких государственных органов, должностных лиц или государственных служащих, а также действия органа местного са­моуправления и муниципального служащего (служащих).

3. В соответствии с нормами гл. 25 ГПК могут быть оспорены реше­ния, действия (бездействие) лишь индивидуального характера, т. е. ненор­мативные правовые акты, поскольку процессуальные особенности рас­смотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов регулируются гл. 24 ГПК.

Под ненормативными правовыми актами следует понимать любые юридически значимые действия как оформленные документально, так и никак не оформленные и носящие чисто фактический характер. Ненор­мативный правовой акт характеризуют два момента. Такой акт содержит в себе определенные властные веления - распоряжения, предписания и т. д. Эти веления влекут юридические последствия для прямо указанных в них субъектов.

Значение ненормативного правового акта имеет и противозаконное бездействие властной структуры. В подобных случаях, ссылаясь на соот­ветствующее нормативное правовое предписание, заявитель указывает, что властный орган должен был совершить определенное действие, вынести решение, однако не сделал этого. В результате были нарушены права

¹ См.: ст. 17, 19 и 26 ФЗ от 14 марта 2002 г. № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 11. Ст. 1022.

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

и свободы гражданина или организации. Другими словами, термин «не­нормативный правовой акт» является обобщенным понятием, под которое подпадают любые порождающие правовые последствия решения и дейст­вия (бездействие) государственных или муниципальных органов, должно­стных лиц, государственных или муниципальных служащих.

Большая часть такого рода актов оформляется документально. Являясь по своей сущности решениями, на практике они облекаются в различные правовые или фактические формы - собственно решения, постановления, приказа, распоряжения, письма, в котором гражданину или организации предлагается совершить определенные действия. Ненормативным право­вым актом будет и резолюция должностного лица на заявлении граждани­на или организации при условии, что она порождает соответствующие правовые последствия (например, резолюция должностного лица органов внутренних дел об отказе в регистрации гражданина на соответствующей жилой площади).

4. В ст. 255 ГПК содержится нормативное толкование понятия нару­шения прав и свобод гражданина. Из нее следует, что под нарушением по­нимаются не только нарушения прав и свобод гражданина в собственном, узком смысле этого слова. К нарушениям прав и свобод гражданина ст. 255 ГПК относит также создание препятствий к осуществлению прав и свобод, а равно незаконное возложение на гражданина какой-либо обя­занности или незаконное привлечение к юридической ответственности.

Для того чтобы иметь возможность возбудить производство по делу, заинтересованному лицу достаточно указать, что оспариваемый ненорма­тивный правовой акт нарушает его права и свободы, создаст препятствия для осуществления прав и свобод либо незаконно возлагает на него какие-либо обязанности. В качестве примера незаконного возложения на гражданина обязанности по обстоятельствам конкретного дела суд может признать возложенную на лицо вопреки закону обязанность уплачивать налоги. А примером создания препятствий для осуществления граждани­ном его прав и свобод можно указать на создание соответствующими орга­нами государственного управления и должностными лицами препятствий в свободном выезде из РФ либо в свободном въезде в РФ (ч. 1 ст. 27 Кон­ституции, абз. 2 ч. 2 ст. 254).

Мнение заинтересованного лица о существовании названных в ст. 255 ГПК обстоятельств носит характер предположения. При рассмотрении дела суд может установить, что высказанные гражданином или организа­цией предположения о нарушении их прав и свобод соответствуют дейст­вительности, в связи с чем заявленное требование подлежит удовлетворе­нию. Не исключен и другой вариант, когда наличие названных в ст. 255 ГПК обстоятельств в результате рассмотрения дела судом отвергается. Со­ответственно отклоняется и требование заявителя.

Разница в правовом интересе, заставляющем в соответствующих слу­чаях перечисленных и иных субъектов обращаться в суд, заключается в следующем. В большинстве случаев указанные лица полагают, что дейст­виями (решениями) государственных органов или должностных лиц, госу­дарственных служащих нарушены их субъективные права или свободы. В то же время в отдельных случаях может идти речь о нарушении тем или иным органом или должностным лицом пределов своей родовой или тер­риториальной компетенции, ущемлении прерогатив или компетенции иного субъекта права, который вынужден в связи с этим обращаться в суд.

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений 333

Что же касается круга прав и свобод гражданина, подлежащих судеб­ной защите, то здесь прежде всего нужно исходить из такого основопола­гающего законодательного акта, как Декларация прав и свобод человека и гражданина, которая была принята Верховным Советом РСФСР 22 нояб­ря 1991 г. Ныне практически все положения Декларации вошли в действую­щую Конституцию РФ. В частности, в ст. 17 Конституции провозглашено, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией. А в ее ст. 18 подчеркивается, что права и свободы человека и гражданина являются.,,»,, непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Перечень прав и свобод, закрепленных Конституцией, не является ис­черпывающим и не умаляет других прав и свобод человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституцион­ного строя, нравственности, здоровья и интересов других людей в демо­кратическом обществе. Осуществление человеком своих прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц.

В соответствующих случаях могут быть обжалованы в суд действия го­сударственных или иных органов и должностных лиц, ущемляющие госу­дарственные, административные, финансовые, гражданские, брачно-се-мейные, трудовые и иные субъективные права граждан. Имеются в виду ситуации, когда субъективные права граждан могут быть реализованы не иначе как путем принятия административного акта, вынесенного соответ­ствующим компетентным государственным или муниципальным органом, либо должностным лицом, государственным или муниципальным служа­щим. Рассматривая жалобу на действия государственного органа или должностного лица, суд исследует сложный комплекс административных и иных взаимосвязанных и взаимообусловленных правоотношений. Кроме того, возможно обращение в суд в связи с нарушением прав, предусмот­ренных общепризнанными международными нормами, относящимися к правам человека (ст. 32 Конституции РФ).

Соответственно в законе не может быть предусмотрено каких-либо ис­ключений из судебной компетенции: заявления об оспаривании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, не могут быть отнесе­ны к исключительному ведению несудебных органов и т. п.

С положениями ст. 46 Конституции РФ и ст. 255 ГПК как бы перекли­каются, развивая и конкретизируя их, и некоторые нормы ряда иных зако­нодательных актов. Имеются в виду, например, соответствующие положе­ния Законов РФ «О гражданстве», «Об основах градостроительства», «О психиатрический помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»¹ и многих других законов РФ, а также действующих в пределах, не проти­воречащих республиканскому законодательству, законов бывшего СССР, в которых содержатся прямые указания о возможности оспаривания тех или иных неправомерных действий в суд. В частности, в силу прямого

¹ См.: СЗ РФ. 2002. №22. Ст. 2031; ВВС РФ. 1992. №32. Ст 1877- №33 Ст. 1913.

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых огношений

указания закона в суде можно оспорить отказ в государственной регистра­ции предприятия, устава религиозного общества или религиозной органи­зации, а также решение о прекращении деятельности перечисленных субъ­ектов, обжаловать действия государственных налоговых инспекций и мно­гое другое.

Однако отсутствие прямого указания в законе на возможность судеб­ного оспаривания того или иного акта не свидетельствует о том, что по поводу соответствующего акта нельзя подать заявление в суд. Каких-либо ограничений судебной компетенции по проверке законности и обоснован­ности действий государственных органов, органов местного самоуправле­ния, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в настоящее время практически не существует.

Судебная практика рассмотрения жалоб на неправомерные действия государственных органов и должностных лиц в последние годы достаточно богата. Предметом судебного обжалования по конкретным делам, напри­мер, являлись следующие действия и решения:

- об оспаривании действий Управления пенсионного фонда, отказав­шего в назначении пенсии по выслуге лет в связи с педагогической дея­тельностью;

— по заявлению муниципального совета муниципального образования «город Ломоносов» о признании недействительным распоряжения губер­натора Санкт-Петербурга «О возвращении исторических названий проез­дов в г. Лом'оносове»;

-об оспаривании распоряжения Правительства РФ от 15 октября 1998 г. № 1483-р о приеме на переработку ограниченного количества отра­ботанного ядерного топлива из Венгерской Республики;

- по заявлению военнослужащих, которые после реорганизации части, в которой они проходили службу, были переведены на воинские должно­сти с меньшими месячными окладами без сохранения окладов по ранее занимаемым должностям;

- об оспаривании действий начальника учреждения Государственной службы медико-социальной экспертизы управления социальной защиты населения субъекта РФ, отказавшего в освидетельствовании гражданина для установления инвалидности в связи с имеющимся заболеванием¹.

В то же время оспорить бездействие должностного лица в судебном порядке можно лишь в том случае, если соответствующая властная струк­тура обязана вынести соответствующий ненормативный правовой акт и в связи с ее бездействием нарушаются субъективные права или свободы гражданина. В тех же случаях, когда у органа государственной власти или должностного лица правовая обязанность отсутствует, нет возможности вести речь и о нарушении субъективного права заявителя.

X. обратился в Верховный Суд РФ с требованием обязать Президента РФ назна­чить его судьей федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа. Рассматри­вая данное дело, Президиум Верховного суда РФ указал следующее.

Сформулированное заявителем требование предполагает наличие у него субъек­тивного права быть назначенным судьей и соответствующую этому праву обязанность

¹ См.: ВВС РФ. 2001. № 12. С. 17-18; 2002. №9. С. 4-5; 2003. № 1.С. 13-14; №3. С. 19-20; №5. С. 10-11, и др.; см. также: Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу РСФСР (Научно-практический) / Под ред. М. С. Шака-рян. М., 2001. С. 530-533.

должностного лица произвести такое назначение. Между тем действующим законода­тельством такого правомочия гражданину не предоставлено. Законом предусмотрено лишь право гражданина РФ, отвечающего требованиям, предъявляемым к кандидату на должность судьи, обратиться в квалификационную коллегию судей с заявлением о рекомендации на эту должность и соответствующая обязанность квалификационной коллегии рассмотреть такое заявление. Возможное нарушение такого права граждани­на может быть предметом судебного обжалования.

Равным образом законом не предусмотрено и обязанности Президента РФ назна­чить гражданина на должность судьи. В соответствии с п. 5 ст. 13 Федерального кон­ституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» Президент РФ назначает судей федеральных арбитражных судов округов с соблюдением установлен­ного порядка. Следовательно, заявленное требование не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства¹.

Таким образом, в суде в порядке гл. 25 ГПК можно обжаловать любые ненормативные правовые акты, принятые органами государственной вла­сти, государственного управления, местного самоуправления, должност­ными лицами, государственными и муниципальными служащими в силу утверждения заявителя о том, что указанные правовые акты не соответст­вуют закону и нарушают права и свободы гражданина или организации. Так ли это на самом деле, решит суд после рассмотрения дела по существу.

5. Процессуальные особенности рассмотрения данной категории дел за­ключаются в следующем. Закон устанавливает определенные особенности подсудности как родовой, так и территориальной. В зависимости от харак­тера нарушений прав и свобод граждан дела по таким жалобам могут быть подсудны районному (городскому) суду, военному суду, суду субъекта РФ либо Верховному Суду РФ (ст. 24-27, ч. 2 ст. 254 ГПК).

Большинство жалоб на нарушение прав и свобод граждан подсудны районным (городским) судам. Вместе с тем жалобы военнослужащих на действия органов военного управления и воинских должностных лиц под­судны военным судам.

Если же гражданин утратил статус военнослужащего, то по своему ус­мотрению он вправе обжаловать действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц в суд общей юрисдикции или военный суд.

В соответствии со ст. 27 ГПК Верховный Суд РФ, в частности, рас­сматривает по первой инстанции дела:

- об оспаривании ненормативных актов Президента, палат Федераль­ного Собрания и Правительства РФ;

— об оспариваний постановлений о прекращении полномочий судей;

- о приостановлении деятельности или (и) ликвидации политических партий, общероссийских и международных общественных объединений, о ликвидации централизованных религиозных организаций, имеющих ме­стные религиозные организации на территории двух и более субъектов РФ.

А на основании ст. 26 ГПК судам субъектов РФ подсудны дела:

— об оспаривании нормативных правовых актов органов государствен­ной власти субъектов РФ, затрагивающих права, свободы и законные ин­тересы граждан и организаций;

— о приостановлении деятельности или ликвидации регионального от­деления либо иного структурного подразделения политической партии,

¹ См.: КонсультантПлюс: Судебная практика.

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

межрегиональных и региональных общественных объединений; о ликвида­ции местных религиозных организаций, централизованных религиозных организаций, состоящих из местных религиозных организаций, находя­щихся в пределах одного субъекта РФ; о запрете деятельности не являю­щихся юридическими лицами межрегиональных и региональных общест­венных объединений и местных религиозных организаций, централизо­ванных религиозных организаций, состоящих из местных религиозных организаций, находящихся в пределах одного субъекта РФ; о приостанов­лении или прекращении деятельности средств массовой информации, рас­пространяемых преимущественно на территории одного субъекта РФ.

Частью 2 ст. 254 ГПК по делам об оспаривании ненормативных право­вых актов установлена альтернативная территориальная подсудность. По своему усмотрению заявитель может обратиться в суд по своему месту жи­тельства или месту нахождения (для организаций). Исключение составля­ют лишь дела об оспаривании отказа в разрешении на выезд из РФ в связи с тем, что заявитель осведомлен о сведениях, составляющих государствен­ную тайну. Такие заявления рассматриваются судами субъектов РФ по месту принятия решения об отказе в удовлетворении просьбы о выезде (п. 1 ч. 1 ст. 26 ГПК).

В соответствии с ч. 1 ст. 254 ГПК заинтересованное лицо вправе по­дать заявление об оспаривании ненормативного правового акта непосредст­венно в суд. Однако оно не лишено возможности обратиться с такого рода заявлением и к вышестоящему в порядке подчиненности органу или к вы­шестоящему должностному лицу. Таким образом, подача заявления в по­рядке подчиненности не является обязательным условием возбуждения дела в суде. Жизнь показывает, что в отдельных, сравнительно редких случаях такого рода обращение ведет к удовлетворению заявления заинтересованно­го лица и к устранению нарушений его прав и свобод. В большинстве же случаев это приводит лишь к затяжке разрешения вопроса по существу. На основании п. «б» ст. 2 Закона Российской Федерации от 9 декабря 1991 г. «О государственной пошлине» заявление подданной категории дел должно быть оплачено пошлиной в размере 15% МРОТ.

По аналогии с положениями, сформулированными в ч. 6 ст. 251 ГПК и ч. 2 ст. 199 АПК, к заявлению в суд целесообразно приложить текст ос­париваемого ненормативного правового акта, если он имеет какое-либо документарное закрепление. В случаях, когда в силу тех или иных объек­тивных причин такого акта у заявителя нет, ему достаточно указать извест­ные ему сведения об оспариваемом ненормативном правовом акте (назва­ние, номер, дату принятия, а также, насколько это известно заявителю, содержание документа). В такой ситуации на основании ст. 249 ГПК суд истребует соответствующий акт от органа или должностного лица, кото­рые его вынесли.

В гл. 25 ГПК не содержится норм, посвященных процессуальным осо­бенностям подготовки этих дел к судебному разбирательству. Следователь­но, здесь в полной мере должны применяться общие правила искового производства (ст. 147—153 ГПК). В частности, по ходатайству заявителя суд может приостановить действие оспариваемого решения (ч. 4 ст. 254 ГПК). По своей юридической природе эта мера весьма близка к обеспече­нию иска. Поскольку в нормах гл. 25 ГПК не предусмотрено иного, ука­занное процессуальное действие должно совершаться в порядке, преду­смотренном гл. 13 Кодекса для обеспечения иска. Эти срочные временные

I I

меры могут быть приняты судом, если их непринятие может затруднить или сделать невозможным исполнение решения. В некоторых случаях приостановление исполнения оспариваемого решения по существу являет­ся просто необходимым. Так, в порядке подготовки к судебному разбира­тельству дела по заявлению мэра г. Ставрополя, оспаривавшего законность приказа начальника УВД Ставропольского края о ликвидации городского отдела внутренних дел, судом было вынесено определение о приостанов­лении действия этого приказа и начальнику краевого УВД было запреще­но совершать какие-либо действия по реализации данного акта¹.

Установленный ч. 1 ст. 256 ГПК трехмесячный срок для обрашения с заявлением в суд является излишне жестким. Нет оснований сомневать­ся в том, он определен таким образом с единственной целью - по возмож­ности ограничить поток заявлений в суды об оспаривании неправомерных действий государственных и муниципальных органов и должностных лиц. Между тем российскому менталитету не свойственна оперативность в реа­лизации гражданами и организациями права на судебную защиту. Кроме того, не такими уж редкими бывают ситуации, когда негативные правовые последствия подлежащего судебному обжалованию акта становятся очевид­ными лишь спустя относительно длительное время со дня, когда граждани­ну или организации стало известно о нарушении их права или свободы.

Вряд ли существование подобного сжатого срока соответствует общему смыслу демократического института судебного контроля за законностью в управлении, а также содержанию ст. 46 Конституции РФ. В будущем за­конодательстве установленный ч. 1 ст. 256 срок следовало бы сделать более разумным в плане продолжительности. Таким сроком могли бы стать шесть месяцев со дня, когда гражданину или организации стало известно о нарушении их права.

Названный в ч. 1 ст. 256 ГПК срок носит не процессуальный, а материально-правовой характер. Его пропуск не является основанием для отказа в принятии заявления. Однако со ссылкой на пропуск заявите­лем без уважительных причин трехмесячного срока суд может отказать в удовлетворении заявления. Причины пропуска срока должны быть выяс­нены в предварительном судебном заседании или судебном заседании. В соответствии со ст. 5 ФЗ от 27 апреля 1993 г. уважительной причиной считаются любые обстоятельства, затруднившие получение информации об обжалованных действиях (решениях) и их последствиях.

Интересное разъяснение по вопросу о правовых последствиях пропус­ка сроков для обращения в суд содержатся в п. 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 14 февраля 2000 г. «О некоторых вопросах приме­нения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих». Там записано следующее:

«Жалобы военнослужащих на неправомерные действия воинских должностных лиц и органов военного управления, содержащие требования о защите нарушенного права, должны приниматься судом к рассмотрению независимо от истечения указанных сроков. Истечение срока на обраще­ние в суд, о котором заявлено лицом, действия (бездействие) которого об­жалуются, является основанием к вынесению судом решения об отказе в удовлетворении жалобы, если отсутствуют уважительные причины про-

¹ См Щелкунова Ж. Судились мэр с генералом.. // РГ. 1998. 6 февр.

I

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

пуска этого срока»¹. Другими словами, если органом или лицом, действия (бездействие) которого оспариваются, не было заявлено о пропуске срока, предусмотренного ст. 256 ГПК, то оснований для отклонения жалобы по мотиву пропуска срока на обжалование не имеется. И с такой постановкой вопроса нельзя не согласиться.

Статья 257 ГПК называется «Рассмотрение заявления об оспаривании ре­шения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа мест­ного самоуправления, должностного лица, государственного и муниципаль­ного служащего». Однако эта статья весьма лаконична, в ней сформулирова­ны лишь некоторые процессуальные особенности рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов. Следовательно, поскольку не предусмотрено иного, во всем остальном при рассмотрении этих дел долж­ны применяться общие правила искового производства (ч. 1 ст. 246 ГПК)².

В виде исключения из общих правил искового производства дела об ос­паривании ненормативных правовых актов должны быть рассмотрены более оперативно по сравнению с исковыми делами. Часть 1 ст. 257 ГПК устанав­ливает, что срок рассмотрения дела не должен превышать десяти дней со дня поступления соответствующего заявления в суд. По смыслу закона в этот срок должен быть включен срок на подготовку дела к судебному разбиратель­ству, а также принятие и изготовление решения по делу в полном объеме. Вряд ли столь жестко сформулированный срок на самом деле соответствует процессуальным особенностям этих дел и является сколько-нибудь реальным.

Суд должен известить о времени и месте судебного заседания заявите­ля, а также орган или должностное лицо, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие). Неяв­ка указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, и их представителей не является препятствием для рассмотрения дела. Однако на основании ч. 4 ст. 246 ГПК суд может при­знать обязательной явку в судебное заседание представителя органа госу­дарственной власти, местного самоуправления или должностного лица.

Предмет доказывания по данной категории дел обладает определенной спецификой. Прежде всего, суд должен проверить, соответствует ли оспа­риваемый ненормативный правовой акт, решение или действие (бездейст­вие) закону или иному нормативному правовому акту. Проверяется нали­чие у органа или лица, которые приняли оспариваемый ненормативный правовой акт, полномочий на издание акта или совершение соответствую­щего действия, выясняются обстоятельства, послужившие основанием для их принятия или совершения, а также устанавливается, нарушают ли оспа­риваемый акт, решение и действия (бездействие) пр