Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации

1. Конституционное и гражданское процессуальное законодательство гарантирует гражданам право на судебную защиту как активного (права избирать), так и пассивного избирательного права (право быть избран­ным). Принятые в последние годы федеральные законы подробнейшим образом регулируют порядок проведения выборов, основания для призна­ния действий и решений, нарушающих избирательные права граждан и общественных объединений, участвующих в выборах, референдумах, не­законными, подведомственность и процессуальный порядок рассмотрения такого рода дел. Речь идет о следующих законах: от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправле­ния» (с изменениями и дополнениями)²; от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»³; от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ «О вы­борах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Россий­ской Федерации»⁴ и от 10 января 2003 г. «О выборах Президента Россий­ской Федерации»⁵.

¹ Сходная точка зрения в юридической литературе уже высказан (см.: Граж­данский процесс. Учебник / Под ред. М. А. Треушникова. М., 2003. С. 422, 438-441).

² СЗ РФ. 1996. №49 Ст. 5497; 1998. №26. Ст. 3005.

³ СЗ РФ. 2002 № 24. Ст. 2253.

⁴ СЗ РФ. 2002. № 2002. Ст 4982

⁵ СЗ РФ. 2003. №2 Ст. 171.

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

Существенным недостатком перечисленных законодательных актов яв­ляется громоздкость их структуры, многословие, повторы одних и тех же нормативных положений в разных законах и т. п. В то же время основные, хотя и не все положения этих законов, определяющие процессуальные осо­бенности рассмотрения данной категории дел, ныне инкорпорированы в гл. 26 ГПК «Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 259-261).

2. Подведомственность судам этих дел определена п. 1 ст. 75 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав» и ст. 259 ГПК. На основа­нии указанных норм в суд могут быть обжалованы решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного само­управления, общественных объединений и должностных лиц, а также реше­ния и действия (бездействие) избирательных комиссий, комиссий референ­дума и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме. Приведенная формулировка настолько широка и универсальна, что по существу исключает какие-либо практические проблемы с подведомственностью судам названной катего­рии дел. По существу любые заявления, в которых ставится вопрос о нару­шении избирательных прав гражданина либо объединения граждан, подве­домственны судам, поскольку каких-либо исключений законом не преду­смотрено. Под эту формулировку подпадают и ситуации, которые были предусмотрены ст. 233 ГПК РСФСР (невключение в список избирателей, исключение из списка, искажение фамилии, имени, отчества, неправиль­ное включение в список). Частично она воспроизведена в п. 3 ст. 27 ФЗ от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Рос­сийской Федерации», предусматривающем возможность обжалования в суд решения участковой избирательной комиссии о включении или невключении гражданина в список избирателей.

В соответствии со ст. 3 ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в соответствующих случаях суд рассматривает дела о назначении даты выборов депутатов представительных органов ме­стного самоуправления и выборных должностных лиц местного само­управления и устанавливает порядок их проведения.

Возможность возникновения оригинальной категории дел предусмот­рена подп. «д» п. 8 ст. 29 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». На основании указанной нормы соответствующая избирательная комиссия может обратиться в суд с заявлением о признании члена избирательной комиссии с правом решающего голоса систематически не выполняющим свои обязанности. Если вступившим в законную силу решением суда дан­ное обстоятельство будет установлено, то полномочия такого члена изби­рательной комиссии немедленно прекращаются.

В соответствии со ст. 31 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав» суды могут рассматривать дела о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума. Такого рода расформирование стано­вится возможным в случае нарушения избирательной комиссией права граждан на участие в референдуме, повлекшего признание Центральной избирательной комиссией РФ¹, избирательной комиссией субъекта РФ в установленном законом порядке недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов, референдума.

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

В соответствии с ч. 3 ст. 260 дело о расформировании избирательной ко­миссии, комиссии референдума рассматривается судом коллегиально в со­ставе трех профессиональных судей. Именно в таком порядке судебная коллегия по гражданским делам Красноярского краевою суда рассмотрела и удовлетворила заявление ЦИК РФ о расформировании краевой избира­тельной комиссии¹.

Как уже отмечалось, дел по жалобам на неправильности в списках из­бирателей, т. е. связанных с реализацией активного избирательного права, в судах РФ практически не было. Но в последние годы появилась доволь­но обширная судебная практика, связанная с реализацией пассивного из­бирательного права гражданами и объединениями граждан, причем число этих дел в судах неуклонно растет. Например, за первое полугодие 2000 г. в суды поступило 1418 дел, или на 87, 1% больше по сравнению с тем же периодом 1999 г.²

Если обратиться к материалам судебной практики, то по конкретным делам суды, например, признавали себя компетентными и разрешали по существу требования:

- о признании незаконным решения городской Думы о продлении полномочий ее депутатов на два года и о назначении новых выборов в го­родскую Думу;

- о назначении даты выборов выборных должностных лиц местного самоуправления; -

— об оспаривании решения территориальной избирательной комиссии об избрании депутатом Законодательного Собрания субъекта РФ и др.³

3. Подсудность дел о защите избирательных прав районным, судам субъектов Федерации либо Верховному Суду РФ определяется ст. 24, 26 и 27 ГПК. В соответствии с указанными нормами дела об оспаривании ре­шений (уклонении от принятия решений) Центральной избирательной ко­миссии РФ, за исключением решений, оставляющих в силе решения ни­жестоящих избирательных комиссий или соответствующих комиссий ре­ферендума, подсудны по первой инстанции Верховному Суду РФ. Еще одна категория дел о защите избирательных прав подсудна Верховному суду РФ на основании п. 1 ст. 79 ФЗ «Об основных гарантиях избиратель­ных прав» и ч. 1 ст. 259 ГПК. В названных нормах подчеркивается, что в случае, если нарушения избирательных прав касаются значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело осо­бое общественное значение, ЦИК РФ вправе обратиться в Верховный Суд РФ, который обязан рассмотреть жалобу по существу.

Если предметом судебного разбирательства является оспаривание ре­шений (уклонение от принятия решений) избирательных комиссий субъ­ектов РФ, окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, соответствующих комиссий референдума, за исключением решений,

¹ См.: Владимиров Д. Избирком не прав. В Красноярске принято решение о расформировании местной избирательной комиссии // РГ. 2003. 28 янв.

² См.: РЮ. 2000. № 12. С. 54-57.

³ ВВС РФ. 2001. №2. С. 22-23; 2002. №11. С. 4-5; 2003. №4. С. 7-8. См. также 2000. №1. С. 4, 17-18, 20, 23-24; №2. С. 5-6; №3. С. 11-12; №7. С. 2-7; №11. С. 7-9; 2001. №2. С. 22-23; 2002. №8. С 7.

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий или соответствующих комиссий референдума, то такие дела на основании п. 4 ст. 26 ГПК подсудны по первой инстанции судам соответствующих субъ­ектов РФ. Дела же об оспаривании решений (уклонении от принятия ре­шений) иных избирательных комиссий, а также комиссий референдума подсудны районным судам.

4. Субъекты, имеющие право на обращение в суд по данной категории дел, перечислены в ГПК, а также в нормах законодательства о выборах. Их круг весьма широк. Чисть 1 ст. 259 ГПК в качестве таковых называет изби­рателей, кандидатов, их доверенных лиц, избирательные объединеният^в¥ Гз-бирательные блоки и их доверенных лиц, политические партии, их регио­нальные объединения, иные общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума и наблюдателей, а также прокурора.

Перечисленные субъекты наделены правом обращения в суд, если они считают, что решением или действиями (бездействием) органа государст­венной власти, органа местного самоуправления, общественных объедине­ний, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностною лица нарушаются избирательные права и право на участие в референдуме граж­дан РФ.

А в ч. 2 ст. 259 закреплено право ЦИК РФ, избирательных комиссий субъектов РФ, окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий, соответствующих комиссий референдума обратиться с заявле­нием в суд в связи с нарушением избирательного законодательства, зако­нодательства о референдуме органом государственной власти, органом ме­стного самоуправления, должностными лицами, кандидатом, избиратель­ным объединением, избирательным блоком, политической партией, ее региональным объединением, а также иным общественным объединением, инициативной группой по проведению референдума, избирательной ко­миссией, комиссией по проведению референдума.

Другими словами, в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 259 ГПК избирательные комиссии разного уровня (от участковой до ЦИК РФ включительно) могут занять при рассмотрении дел в суде разное процессуальное положение. На основании ч. 1 ст. 259 ГПК они привлекаются к участию в деле в каче­стве органа, решения которого оспариваются в суде. А в ч. 2 той же статьи предусматривается право самой избирательной комиссии обращаться с за­явлением в суд в связи с нарушением избирательного законодательства, законодательства о референдуме органом государственной власти, органом местного самоуправления, общественным объединением, должностным лицом и иными перечисленными в данной норме субъектами.

Дела о назначении даты выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного само­управления, предусмотренных в уставе муниципального образования, в со­ответствии с п. 6 ст. ФЗ от 26 ноября 1996 г. суд рассматривает по заявле­нию прокурора, гражданина, проживающего на территории муниципаль­ного образования, общественных объединений либо их региональных и местных отделений.

Специальные, прямо названные в законах о выборах субъекты наделе­ны правом обращения в суд с заявлениями о расформировании избира­тельных комиссий. В частности, с заявлением о расформировании избира­тельной комиссии субъекта РФ вправе обратиться группа численностью не менее одной трети от общего числа членов Совета Федерации Федераль­ного Собрания РФ или депутатов Государственной Думы Федерального

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

Собрания РФ, либо не менее одной трети от общего числа депутатов зако­нодательного (представительного) органа данного субъекта РФ, либо груп­па депутатов любой из избираемых палат указанного органа численностью не менее одной трети общего числа депутатов этой палаты, а также Цен­тральная избирательная комиссия РФ.

С заявлением же о расформировании окружной, территориальной, участковой избирательной комиссии в суд вправе обратиться либо группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа соответствующего субъекта РФ, либо группа депутатов любой из избираемых палат указанного органа численностью не менее одной трети от общего числа депутатов этой пала­ты, либо группа депутатов соответствующего представительного органа ме­стного самоуправления численностью не менее одной трети от общего числа депутатов этого органа, а также ЦИК РФ, избирательная комиссия субъекта РФ.

5. В соответствии с ч. 3 ст. 260 ГПК дела о защите избирательных прав рассматриваются судом с участием заявителя, представителей соот­ветствующих органа государственной власти, органа местного самоуправ­ления, общественного объединения, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица, прокурора. Неявка в суд указанных лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения и разрешения дела. В то же время на основании ч. 4 ст. 246 ГПК суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. В случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до десяти уста­новленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда.

Многие дела о защите избирательных прав возбуждаются в чужих ин­тересах (ст. 259, 46 ГПК). Соответственно применительно к положениям ч. 2 ст. 38 ГПК лицо, в интересах которого начато дело по заявлению дру­гого лица, должно быть извещено судом о времени и месте рассмотрения дела и участвовать в нем в качестве заявителя.

По желанию заявителя до обращения в суд он может предварительно обратиться в вышестоящую избирательную комиссию, комиссию референ­дума.

Однако заявитель вправе непосредственно обратиться в суд (п. 8 ст. 75 ФЗ от 12 июня 2002г.).

6. Сроки обращения в суд и рассмотрения в суде заявления или жало­бы закреплены в ст. 260 ГПК и законодательстве о выборах. По общему правилу, заявление или жалоба могут быть поданы в суд в течение трех ме­сяцев со дня, когда заявителю стало известно или должно было стать из­вестным о нарушении избирательного законодательства, законодательства о референдуме или избирательных прав и права на участие в референдуме заявителя.

В то же время заявление, касающееся решения избирательной комис­сии, комиссии референдума о регистрации либо об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), инициативной группы по проведению ре­ферендума, отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) могут быть поданы в суд в течение десяти дней с момента принятия соответствующего решения избирательной комиссией, комиссией референдума.

Для рассмотрения заявлений или жалоб на решение избирательной ко­миссии, комиссии референдума об итогах голосования, о результатах вы­боров, референдума установлен двухмесячный срок со дня их подачи.

Пунктом 11 ст. 63 этого же Федерального закона установлены сокра­щенные сроки рассмотрения судами дел по жалобам, поступившим в ходе избирательной кампании или подготовки референдума. Как правило, на это отведен 5-дневный срок, с тем, однако, чтобы решение было принято не позднее дня, предшествующего дню голосования. Если же жалоба по­ступила в суд в день голосования или на следующий день, решение долж­но быть принято судом немедленно.

В случае, если факты, содержащиеся в жалобах, требуют дополнитель­ной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в 10-днев­ный срок.

По жалобе на решение избирательной комиссии, комиссии референ­дума об итогах голосования, о результатах выборов, референдума суд обя­зан принять решение не позднее чем в двухмесячный срок со дня подачи жалобы.

Для рассмотрения дел о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума установлен четырнадцатидневный срок со дня по­ступления соответствующих заявления или жалобы (п. 6 ст 31 ФЗ от 12 июня 2002 г.).

Как подчеркивается в п. 11 ст. 75 ФЗ «Об основных гарантиях избира­тельных прав», суды обязаны организовать свою работу (в том числе в вы­ходные дни) таким образом, чтобы обеспечить своевременное рассмотре­ние жалоб в соответствии со сроками, установленными законом.

Интересное правило, направленное на оперативное рассмотрение жало­бы судом в условиях сжатых сроков проведения избирательной кампании, установлено п. 9 ст. 75 ФЗ от 12 июня 2002 г. В случае принятия заявления к рассмотрению судом и обращения гражданина с аналогичным заявлени­ем в избирательную комиссию, комиссию референдума соответствующая комиссия приостанавливает рассмотрение до вступления решения суда в законную силу. Суд извещает избирательную комиссию о поступлении жалобы.

Полномочия суда, рассматривающего дело, сформулированы в ст. 261 ГПК и в законодательстве о выборах. Установив обоснованность заявле­ния, суд признает оспариваемые решение или действия (бездействие) не­законными. Одновременно он обязывает удовлетворить требование заяви­теля либо иным путем восстанавливает его нарушенные избирательные права и право на участие в референдуме в полном объеме.

Суд отказывает в удовлетворении заявления, если установит, что оспари­ваемые решение или действия (бездействие) являются законными. Толкуя ст. 261 ГПК в системе с положениями ст. 76-77 ФЗ от 12 июня 2002 г., необ­ходимо прийти к выводу о том, что своим решением суд может, в частности, аннулировать, отменить регистрацию кандидата, списка кандидатов, отме­нить регистрацию инициативной группы по проведению референдума, а так­же решения об итогах голосования, о результатах выборов референдума.

Основанием для принятия решения об удовлетворении заявления мо­жет явиться нарушение правил составления списков участников выборов или референдума, порядка формирования избирательных комиссий (ко­миссии референдума), нарушения правил ведения агитации и финансиро­вания подготовки и проведения выборов, референдума, использования членами инициативных групп по проведению выборов (референдума),

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

кандидатами, их доверенными лицами, руководителями общественных объединений должностного положения в интересах получения желаемого результата выборов либо ответа на вопрос референдума, установления фактов подкупа участников референдума этими лицами и общественными организациями в тех же целях, нарушения порядка голосования и подсчета голосов (включая воспрепятствование наблюдению за их проведением), других нарушений законодательства о выборах, если эти действия (бездей­ствие) не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявле­ния избирателей. Причем отмена решений участковых избирательных ко­миссий, комиссии референдума об итогах голосования более чем на одной четверти избирательных участков влечет за собой признание недействи­тельными выборов, референдума в избирательном округе, на территории референдума, в субъекте РФ либо в РФ в целом.

В соответствии с п. 9 ст. 3 ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в решении суда о назначении выборов должно быть указано:

а) основания для назначения даты выборов, дача выборов;

б) нормативный правовой акт, на основании которого будут прово­диться выборы;

в) в случае назначения даты выборов депутатов представительного ор­гана местного самоуправления — определенные в соответствии с этим Федеральным Законом срок полномочий и численность депутатов предста­вительного органа местного самоуправления;

г) в случае назначения даты выборов должностного лица местного са­моуправления — наименование выборной должности местного самоуправ­ления, предусмотренной уставом муниципального образования, и срок полномочий занимающего эту должность лица, который определяется в соответствии с настоящим Федеральным законом;

д) орган местного самоуправления или глава муниципального образо­вания либо в соответствии с уставом муниципального образования иное должностное лицо местного самоуправления, на которых возлагается ис­полнение решения суда в части обеспечения проведения выборов в соот­ветствии с нормативным правовым актом, определенным судом. В случае отсутствия правомочных органов местного самоуправления или должност­ных лиц местного самоуправления исполнение решения суда в части обес­печения проведения выборов в соответствии с нормативным правовым ак­том, указанным судом, возлагается на исполнительный орган государст­венной власти субъекта РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 261 ГПК решение суда по делам о защите изби­рательных прав, вступившее в законную силу, направляется руководителю соответствующих органа государственной власти, органа местного само­управления, общественного объединения, председателю соответствующих избирательной комиссии, комиссии референдума, должностному лицу и подлежит реализации по правилам, установленным ч. 2 ст. 206 ГПК.

На основании п. 9 ст. 3 ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» решение суда о назначении даты выборов под­лежит немедленному исполнению. Аналогичный порядок исполнения ус­тановлен и ст. 211 ГПК и в отношении решения суда о включении гражда­нина РФ в список.

Глава 18 ОСОБОЕ ПРОИЗВОДСТВО