Глава 3. Правовое регулирование, реализация права и правотворчество: проблемы соотношения

Соотношение реализации права со смежными правовыми категориями, в частности – с правовым регулированием и правотворчеством – является одной из дискуссионных проблем юридической науки, что обусловлено не только сложностью указанных процессов на практике, но и, в первую очередь, неоднозначностью существующих трактовок указанных фундаментальных категорий юриспруденции. Рассмотрим наиболее устоявшиеся в науке подходы к пониманию как правового регулирования, правотворчества и правореализации, так и собственно к вопросу об их соотношении, исходя из хронологии появления указанных точек зрения в юридической литературе.

Следует отметить, что большинство разногласий относительно соотношения указанных правовых категорий обусловлено различиями в понимании правового регулирования и правового воздействия либо как синонимичных (правовое регулирование в широком смысле), либо, соответственно, как части и целого (правовое регулирование в узком смысле). В этой связи применительно ко всем анализируемым ниже подходам сделаем общую оговорку: ни с научной, ни с практической стороны неприемлемо чрезмерное расширение содержания понятия «правовое регулирование» за счет включения в его содержание всех средств юридического воздействия, их результатов, правосознания и иных правовых явлений^[16].

Поскольку такая трактовка, по справедливому замечанию Ф.Н. Фаткуллина, «не только размывает грани между существенно отличающимися друг от друга правовыми явлениями, но и выхолащивает реальное содержание общеправовой категории «правовое регулирование», растворяя ее в юридическом воздействии вообще, саморегулятивных действиях, правосознании и в остальных явлениях правой действительности»^[17].

Рассмотрим первую позицию по обозначенным проблемам, представленную в трудах профессора С.С. Алексеева.

Правовое воздействие, как предельно широкая категория юридической науки, характеризует все направления и формы влияния права на общественную жизнь, в том числе и функционирование права в качестве идеологического, воспитательного фактора. В свою очередь правовое регулирование выступает в качестве специфического воздействия, осуществляемого правом как особым социально-институциональным нормативным регулятором, своеобразие которого заключается в следующем:

1) является такой разновидностью социального регулирования, которая имеет целенаправленный, организованный, гарантированно-результативный характер, представляет собой нормативно-организационное регулирование общественных отношений, их государственно-властное, ценностное нормирование;

2) осуществляется при помощи целостной системы средств, обеспечивающих достижение необходимых результатов (т.е. механизма правового регулирования).

Как отмечает С.С. Алексеев, правовое регулирование по своему фактическому итогу выражается в реализации права, т.е. в поведении участников общественных отношений, в котором воплощаются требования и возможности, содержащиеся в праве. Реализация права осуществляется в различных формах. Особенности этих форм ближайшим образом зависят от способов правового регулирования, от того, реализуются ли в данном случае обязывание, дозволение или запрет. В соответствии с этим различаются три формы реализации: исполнение, использование, соблюдение^[18].

Кроме того, формы реализации права (особенно использование и соблюдение) необходимо рассматривать с учетом типов правового регулирования. «При использовании всегда есть и соблюдение: при общедозволительном регулировании – в виде ненарушения конкретных запрещающих норм, при разрешительном – в виде строгого следования поведению в границах, очерченных субъективным правом, в несовершении того, что выходит за эти границы.

Как при общедозволительном, так и при разрешительном типах регулирования управомоченный субъект действует активно. По своей сути активное поведение субъектов – результат прямого осуществления материальных, политических, духовных и иных интересов, основанных на объективно обусловленных потребностях социальной действительности. Реализация же соответствующих юридических норм – управомочивающих и запрещающих, а также общих дозволений и запретов заключается лишь в том, что создаются типовые конструкции, общие и абсолютные правоотношения, в соответствии с которыми субъекты строят свое, продиктованное социальными потребностями активное поведение»^[19].

Если же обратиться к таким формам реализации, как использование и соблюдение, то возникает иная картина: в данной плоскости право предстает как такой регулятивный и охранительный социальный механизм, который призван гарантировать правомерное поведение, выражающее действие экономических, социальных закономерностей, и функционирование которого находится в органичной взаимосвязи со всей системой экономических, социальных, психологических стимуляторов поведения людей и их коллективов^[20].

В контексте соотношения правового регулирования и правореализации одним из дискуссионных остается и вопрос об определении места правотворчества в анализируемых процессах.

По мнению С.С. Алексеева, правотворчество осуществляется еще до самого процесса правового регулирования и потому не включается в его механизм^[21]. Вместе с тем правотворчество и правовое регулирование находятся в глубоком единстве не только потому, что первое – предпосылка и формирующее начало для второго, но и по самой природе, характеру рассматриваемых правовых явлений.

И правотворчество, и правовое регулирование выражают единый «срез» правовой действительности в том ее состоянии, когда юридические нормы вступают в действие. Но правовая система имеет свою динамику и до начала функционирования юридических норм. Вопросы правотворчества и призваны охарактеризовать правовую систему в этой, предрегулятивной фазе. Именно правотворчество является главным каналом воздействия государственной власти на социальную жизнь через механизм правового регулирования и в связи с этим – главным каналом придания нормам юридической силы, значения критерия правомерности поведения. Следовательно, в своем единстве, взаимосвязи правотворчество и правовое регулирование дают целостную картину динамики правовой системы^[22].

Хронологически следующей научной позицией по анализируемой проблематике выступает монография профессора Ф.Н. Фаткуллина, определяющего правовое регулирование как « специфическую деятельность, рассчитанную на то, чтобы юридически обозначить русло тех или иных жизненных отношений, упорядочить их путем определения «правил игры» и обеспечения их соблюдения. Своим непосредственным назначением оно имеет юридическое закрепление и, стало быть, возведение в официальный ранг оптимального направления динамики организуемых отношений»^[23].

Характеристику правового регулирования, считает Ф.Н. Фаткуллин, следует проводить по следующим параметрам: а) разграничить субъект и объект регуляции; б) выделить регулирующую и регулируемую подсистемы; в) определить функциональные задачи; г) выявить внешние операции, предпринимаемые для направления внешнего поведения регулируемой подсистемы.

«Правовое регулирование – это властная, направляющая деятельность, нацеленная на четкое определение контуров организуемых общественных отношений. Оно охватывает лишь такое властное юридическое воздействие, которое касается непосредственно внешнего поведения (действия, бездействия) участников упорядочиваемых общественных отношений. В нем задействованы сами правовые нормы со всеми их производными и индивидуальные правовые акты компетентных органов и лиц, необходимые при регулировании определенной группы жизненных отношений для надлежащей индивидуализации диспозиций или санкций норм права в процессе их реализации. Под производными здесь подразумеваются сформулированные в виде соответствующих правил (образцов, масштабов) поведения субъективные права, свободы, юридические обязанности, полномочия и средства их обеспечения. Что касается правоотношений, то регулирующую роль выполняет та их часть, которая выступает в качестве юридической модели этих отношений с обозначением видов и мер возможного, должного или возможно-должного поведения их участников»^[24].

Поэтому такие виды правовой деятельности, как инкорпорация нормативных правовых актов, толкование содержащихся в них норм, координация деятельности правотворческих, правоприменительных и иных органов, организация исполнения принятых решений индивидуального порядка, надзор и контроль за законностью, целесообразностью и эффективностью юридически значимых актов, предупреждение, пресечение и профилактика правонарушений, изучение, обобщение, объективизация и внедрение в практику положительного опыта составляют, по мнению Ф.Н. Фаткуллина, иные разновидности правовой деятельности, призванные «обслуживать» правовое регулирование.

Кроме того, не подпадают под понятие правового регулирования и саморегулятивные действия индивидов. «Юридически значимая саморегуляция связана с правовым регулированием, поскольку речь идет о сообразовании участниками общественных отношений своего поведения с нормами права. Однако она не только не поглощается им, но и образует относительно самостоятельную категорию, которая имеет решающее значение в достижении целей права и относится к сфере реализации права»^[25].

В юридической науке на необходимость отграничения правового воздействия на общественные отношения от ответной реакции их участников одним из первых обратил внимание В. М. Горшенев^[26]. На специфическую роль саморегуляции, отличную от правового регулирования, и на важность изучения ее механизма справедливо указывали и другие авторы^[27].

Таким образом, делает вывод Ф.Н. Фаткуллин, «подпонятие правового регулирования не подпадают ни само правомерное поведение участников упорядочиваемых общественных отношений, заключающееся в сообразовании ими собственного поведения с нормами права и образующее сферу саморегуляции, ни идеологическое воздействие юридическими средствами на сознание и психологию членов общества, ни некоторые разновидности властной правовой деятельности государственных органов и должностных лиц»^[28].

Исходя из предложенной дефиниции, Ф.Н. Фаткуллин соотношение правового регулирования, правореализации и правотворчества определяет следующим образом. Выделяя два вида правового регулирования – общее и индивидуальное правовое регулирование – первое он олицетворяет с правотворчеством. «Если правотворчеству свойственен собственный, автономный и вполне целостный механизм, то механизм индивидуально-правового регулирования подчинен интересам правореализации и составляет один из крупных блоков ее механизма»^[29].

Неоднозначность в определении категории «реализация права» (в том числе встречающихся в юридической литературе порой в качестве синонимичных – категорий «правореализаиия» и «реализация норм права»), а также использование иных, близких по значению правовых конструкций (например, осуществление права^[30]) не только не способствует приращению научных знаний относительно познаваемых правовых явлений и процессов, но и значительно снижает эффективность указанных явлений на практике.

Многими авторами реализация права трактуется как воплощение его предписаний непосредственно в правомерном поведении^[31], в общественных отношениях^[32], как фактические акты по осуществлению этих предписаний в практической деятельности людей, их общностей^[33]. При этом специально подчеркивается, что речь идет именно о конкретных правомерных действиях, а не об общественных отношениях, поскольку моменты окончания правореализации и правового регулирования не совпадают и правомерные действия сами выступают «как одно из средств регулирования общественных отношений»^[34].

Критикуя указную точку зрения, Ф.Н. Фаткуллин отмечает, что «в тех сферах жизнедеятельности людей, где применяется нормативное регулирование, актуальные общественные отношения, выступая в качестве формы и содержания осуществляемой деятельности, встречаются как в идеальном, так и в реальном, фактическом виде. Они существуют «идеально», пока функционируют в образе той модели, которая намечена в соответствующей норме, и наполняются живым содержанием, когда данная модель находит конкретное жизненное воплощение в реальном поведении участников этих отношений.

Объяснение же правореализации только через непосредственно правомерное поведение ведет к тому, что за ее пределами остаются и идеальные формы бытия регулируемых правом общественных отношений, и те виды фактического волеизъявления их участников, которые не подпадают под понятие правомерного поведения. Полемизируя с С.С. Алексеевым, Ф.Н. Фаткуллин критически оценивает трактовку реализации права как воплощения в правомерном фактическом поведении «требований и возможностей, содержащихся в праве», как воплощения позитивного обязывания в исполнении, дозволения – в использовании, запрета – в соблюдении^[35]. «Тем самым, - считает он, - невольно создается впечатление, будто субъективные права, юридические свободы, юридические обязанности и другие подобные феномены, олицетворяющие юридическую модель регулируемых правом общественных отношений, а равно сами правовые отношения в целом не участвуют непосредственно в правореализации»^[36].

Следует согласиться с теми авторами, которые считают правореализацию процессом, органически включающим в себя субъективные права, юридические свободы, юридические обязанности или полномочия, которыми наделяются участники регулируемых общественных отношений. «При «соприкосновении» реализуемой правовой нормы с определенными жизненными ситуациями образуются указанные правовые феномены, составляющие юридическую модель (точнее – идеальную фазу) возникающего при этом общественного отношения, именно здесь берет свое начало реализация нормы права. Правомерное же поведение имеет место позднее, в рамках возникшего общественного отношения, в результате сообразования его участниками собственного волеизъявления с уже имеющимися у них правами, свободами, обязанностями и полномочиями»^[37].

В связи с таким подходом к анализируемым явлениям правовой действительности Ф.Н. Фаткуллин критически оценивает существующее в юридической литературе утверждение, что «исходной формой реализации права... является законодательствование»^[38]. Не стоит смешивать правотворчество и правореализацию, тем более что они связаны с функциями двух разных социальных подсистем, а именно – правотворчество с регулирующей, правореализация в основном с регулируемой подсистемами в обществе^[39].

Отдельные авторы рассматривают правореализацию и как определенную деятельность, и как ее результат^[40]. Общие правила, трансформируясь в субъективное право, юридическую свободу, юридическую обязанность или в полномочия, вместе с велениями по поводу цели, субъектного состава и требуемых жизненных ситуаций воплощаются в общественных отношениях, регулируемых диспозициями правовых норм, а веления относительно средств юридического обеспечения, превращаясь в меры юридических ответственности, восстановления, ничтожности, превенции или поощрения – в общественных отношениях, упорядочиваемых санкциями правовых норм. И те, и другие отношения наполняются живым содержанием, когда их участники, сообразуя свое фактическое волеизъявление с имеющимися правами, свободами, обязанностями или полномочиями, совершают правомерное или даже специально поощряемое поведение.

В юридической науке изучение правового регулирования и правореализации с неизбежностью выводится в плоскость деятельностной сущности права, при этом отмечается, что действие права не сводится к правореализации или к правовому регулированию. Последние суть специфические стороны действия права. Отдельными авторами отмечается, что процессы правореализации выступают как «часть, более высокая ступень действия права»^[41], которое, в свою очередь, охватывает:

1) процессы функционирования правовых норм во времени, в пространстве и по кругу лиц;

2) все формы воздействия правовых норм на общественные отношения и на сознание их участников;

3) результаты такого воздействия;

4) связанные с ним социальные, психологические и другие факторы, участвующие в переводе правовых предписаний в правомерное поведение, правовое сознание, правовую культуру людей, их общностей^[42].

«Рассмотрение права в аспекте его действия высвечивает главное качество права – способность оказывать реальное воздействие на поведение людей, и, соответственно, осуществлять изменения в обществе, утверждать во взаимоотношениях людей начала цивилизованности и социального партнерства. Как научное понятие, категория «действие права» призвана отразить правовую материю с позиций философских категорий
«возможность» и «действительность». В этом смысле оно характеризует движение сущности права. Если действительность есть
осуществленная сущность права, то возможность есть сущность
права « в себе». Действие права в определенном смысле охватывает
и то и другое. Назначение категории «действие права» состоит в
том, чтобы отобразить все возможные формы и сферы проявления
права – охарактеризовать его в процессе формирования (генезис права), восприятия индивидуальным и общественным правосознанием и осуществлении в практической деятельности людей.

Действие права в указанном смысле есть его свойство (способность) в определенной среде оказывать идейно-мотивационное воздействие на личность, общности людей и вследствие этого обеспечивать соответственно своим целям, принципам и предписаниям правомерный характер человеческой деятельности. Действие права есть определенный срез права, в некотором
смысле функционирующая правовая система. Оно отражает бытие права на различных уровнях: применительно к отдельной личности, общественным группам, обществу в целом.

Каждая из составляющих действия права – правовое воздействие, восприятие права, правовое действие, правопорядок – соответственно позволяет охарактеризовать право на этапе его формирования и влияния на участников регулируемых отношений (правовое воздействие), соприкосновения с индивидуальным и общественным правосознанием и выработки на этой основе внутренней мотивации к соответствующему поведению (восприятие права), осуществления гражданами, их объединениями, органами государства правоприменительных актов (правовое действие), придания вследствие этого регулируемым отношениям качества правовых (упорядоченных), обеспеченных и гарантированных государством, всей системой юридических средств (правовой порядок)»^[43].

Для того чтобы деятельностная сторона сущности права проявилась, необходим специальный «агрегат», который приводил бы в действие его механизм, когда возникают соответствующие потребности и интересы, удовлетворение которых возможно и объективно необходимо средствами права. Таким «агрегатом» в механизме действия права, по мнению профессора В.В. Лазарева, выступает правовое регулирование, которое является частью действия права, характеризующей специально-юридическое воздействие права на поведение и деятельность его адресатов, но непосредственно с ними не связанной. В результате правовой регуляции формируется юридическая основа, определяются фиксированные в правовых нормах ориентиры для организации деятельности участников регулируемых отношений и достижения фактических целей права^[44].

Схожую позицию высказывает Ю.С. Решетов, определяя место правового регулирования в механизме действия права, исходя из социальной роли права. «Социальным предназначением права является регулирование общественных отношений. Поэтому регулятивная функция является главной, определяющей функцией права. Будучи собственно юридическим, это направление воздействия права на жизнь общества отличается от информационной, воспитательной и ценностно-ориентационной функций права. Можно определенно сказать, что правовое регулирование предстает в качестве специально-юридической составляющей механизма действия права»^[45].

Исходя из представленного выше понимания соотношения правового регулирования и действия права, В.В. Лазарев выделяет следующие составляющие процесса правового регулирования:

1) специфическая деятельность государства (его нормотворческих органов), связанная с выработкой юридических установлений и определением юридических средств обеспечения их
действенности;

2) деятельность непосредственных участников общественных
отношений, направленная на поиск и привлечение средств юридического регулирования, для согласования своего поведения с правом (его принципами, целями, назначением)^[46].

Третья научная позиция по вопросу о соотношении правового регулирования и правореализации представлена в трудах профессора Ю.С. Решетова^[47].

Определяя правореализацию в качестве поведенческого процесса, Ю.С. Решетов выделяет три основных составляющих этого поведения.

«Во-первых, реализацию права можно рассмотреть в плане выделения целостного участка правомерного поведения граждан, их организаций, являющихся непосредственными участниками общественных отношений, урегулированных правом. Причем конкретный характер этого правомерного поведения проистекает из природы общественных отношений, регулируемых различными правовыми нормами. Анализ реализации права в этом аспекте позволяет уяснить, каким образом непосредственно достигается её результат. Такой подход вскрывает активную роль самих участников общественных отношений в их движении, стабилизации, осуществлении. Здесь происходит саморегулирование участниками общественных отношений собственного поведения, поскольку последнее согласуется с предписаниями правовых норм по воле самих этих субъектов без вмешательства каких-либо специальных органов. Таким образом, происходит воплощение в жизнь прямо заданной общественной программы, зафиксированной в нормах права и направляющей поведение людей по каналам прямой связи.

Во-вторых, реализацию права следует рассмотреть в аспекте выделения целостного участка правомерной деятельности соответствующих субъектов, которые осуществляют индивидуальное правовое регулирование. Это позволяет выяснить, как, каким образом стимулируется, направляется, организуется, обеспечивается правомерное поведение участников правореализации. В данном случае дается правовое обоснование поведения определенных субъектов правореализации, задается направленность их действий и осуществляется внешний контроль над ними. Реализация норм права представляет здесь осуществляемое индивидуальное правовое регулирование. Характеристика реализации правовых норм под этим углом зрения предполагает учитывать специфику всех тех общественных отношений, движение которых связано с индивидуальным правовым регулированием.

Третий, относительно самостоятельный аспект рассмотрения правореализации фиксирует целостный участок правомерного поведения, представляющего собой реализацию индивидуальных правовых актов. Данный участок правореализации наиболее тесно связан со вторым, относительно самостоятельным участком реализации права, так как он актуализируется индивидуально-правовым регулированием»^[48].

В свою очередь правовое регулирование определяется указанным автором как «деятельностный процесс по упорядочению общественных отношений, четкому направлению поведения участников организуемых общественных отношений», который может быть односторонне-властным (вертикальным) и договорным (горизонтальным). Данные виды правового регулирования дополняют друг друга, что позволяет эффективнее использовать его организующий потенциал^[49].

Познание правового регулирования, как сложного и многогранного явления, считает Ю.С. Решетова, требует всестороннего анализа, поскольку, во-первых, правовое регулирование взаимодействует со всеми основными сферами жизни общества; во-вторых, правовое регулирование является частью системы социального регулирования; в-третьих, правовое регулирование связано с такими сложными общественными явлениями, как поведение людей, общественные отношения, социальное управление; в-четвертых, правовое регулирование является неотъемлемой частью правовой системы общества; в-пятых, само правовое регулирование представляет собой сложное системное образование.

Ю.С. Решетов, выявляя обозначенные аспекты познания правового регулирования, в вопросе о соотношении правового регулирования с реализацией права обосновывает ряд положений, конкретизирующих представления о взаимодействии указанных явлений правовой действительности^[50].

1. Сложность решения вопроса о взаимодействии реализации права и правового регулирования объясняется тем, что нормы права, являясь средством юридического воздействия на людей, сами реализуются по каналам внешних и внутренних форм регуляции поведения. Формы регуляции поведения есть различные составляющие процессов реализации права. Причем эти процессы формируются и развиваются под влиянием не только правовых норм, но и реальных экономических, социальных, политических и духовных условий жизни людей. Кроме того, реализация права получает специфическую конкретизацию через такие явления правовой действительности, как правосознание, юридическая ответственность, правопорядок.

2. Во взаимодействии правового регулирования и реализации права определенную роль играет правотворчество. Если в ходе правотворчества происходит нормативное правовое регулирование, устанавливаются, изменяются и отменяются нормы права, то реализация права охватывает собой поведение людей и их организаций по претворению норм права в жизнь. Это позволяет не только провести размежевание правотворчества и правореализации, но и выявить различные аспекты взаимодействия этих процессов. Правотворчество создает нормы права для их реализации, так как только в ней они обретают смысл и действенность.

Главный канал, в рамках которого происходит воздействие на правореализацию со стороны правотворческой деятельности, связан с ее результатом, который выражается в установленных правовых нормах. Правовые нормы призваны отражать постоянное развитие общественных отношений, что является одним из проявлений реагирования правовой системы на изменения в жизни общества. Такое реагирование выражается также в совершенствовании механизма реализации права, который, несомненно, обладает и своими, относительно самостоятельными возможностями в преобразовании общества.

3. Поскольку в реализации права концентрируются результаты как специально-юридического, так и информационного, воспитательного и ценностно-ориентационного воздействия права, это является дополнительным аргументом в пользу признания правореализации в качестве взаимосвязанного с правовым регулированием процесса, который, тем не менее, им не поглощается.

4. Правовое регулирование и реализация права представляют собой отдельные, обладающие специфическими чертами грани правовой жизни, связанной с функционированием права. Нормы права, являясь средством юридического воздействия на людей, реализуются через внешние и внутренние формы регуляции поведения. Поэтому действия участников реализации права, которые завершаются изданием индивидуальных правовых актов, входят в правовое регулирование. Поведение же участников реализации правовых норм, которое не получает институционального воплощения в виде средств правового воздействия и отличается саморегулятивными началами, не входит в правовое регулирование.

Четвертая позиция по вопросу о соотношении правового регулирования и правореализации может быть представлена авторами данного учебного пособия.

В частности, взяв за основу понимание правового регулирования как целенаправленного воздействия на общественные отношения с помощью системы юридических средств, а правореализацию рассматривая в статике и динамике (подробнее см. главу 2 учебного пособия), в качестве творческого задания для самостоятельной работы возможен анализ соотношения указанных юридических категорий.