Функции государственного управления

Как один из элементов государственного управления, функции государственного управления имеют важнейшее значение, которое определяется прежде всего тем, что функции государственного управления по своей сути являются основанием для установления компетенций государственных органов в сфере управления, их организационной структуры, форм и методов управленческой деятельности. Именно реализация функций позволяет судить о сущности государственного управления и его адекватности общественным запросам. Функции государственного управления олицетворяют главным образом реальные, необходимые взаимосвязи государства и общественной системы и могут быть определены как объективно обусловленные виды властных организующих и регулирующих воздействий государства, отличающихся друг от друга по предмету, содержанию и способу сохранения и преобразования управляемых объектов и его собственных управляющих компонентов.

Функции государственного управления отличаются юридически-властным, организующим и регулирующим предметно-практическим преобразующим характером.

Юридическая властность этих функций состоит в том, что они формируются государством (его органами) в соответствии с определенными нормами права, сами в большинстве выражены посредством таких норм, содержат в себе момент властеизъявления, оказывают преобразующее влияние через действие права, с его помощью, с использованием его возможностей, обеспечиваются при своем осуществлении всей силой государства.

Функции государственного управления являются сложнейшими правовыми образованиями, которыми охватываются как способы воздействия государства на общественную систему, так и способы поддержания стабильности и обеспечения функционирования самого государства. Поэтому существует значительное число самых разнообразных функций государственного управления, рассмотрение которых невозможно без их дифференциации по родовым признакам, без их классификации.

Реально существуют очень сложные взаимосвязи между государством как организационной целостностью и общественной системой, а также между их отдельными компонентами. Эти взаимосвязи имеют различную природу, форму выражения и функции. Одни из них раскрывают основные, необходимые, объективно обусловленные самой природой государства линии взаимодействия между компонентами субъекта управления и управляемых объектов, другие устанавливаются самим субъектом, закреплены за определенными его компонентами. Поэтому есть основания различать функции государственного управления, связанные с государством как целостным субъектом управления, и с его отдельными элементами, т.е. в зависимости от генетической основы и способа выражения ввести разграничение понятий.

Подобное разделение функций не в полной мере охватывает сегодняшние реалии Российского государства. Введение на практике института разделения властей, а также института Президента породило в России принципиально новые виды управленческих функций, связанных с деятельностью этих институтов. Так, например, при рассмотрении системы властных воздействий Президента Российской Федерации, с одной стороны, нужно учитывать, что они имеют объективную основу, т.е. определены самой сутью действующего сегодня правового механизма Российского государства, с другой стороны, не всегда осуществляются всей организационной структурой государства, а наоборот, нередко реализуются лишь структурами президентской власти. Подобно этому особое место занимают и функции государственного управления, реализуемые системой исполнительных, законодательных и судебных органов. Причем властные воздействия как органов, входящих, например, в систему исполнительной власти, так и исполнительной власти как единого субъекта управления, принципиально отличаются как от властных воздействий органов, входящих в систему законодательных органов, так и от воздействий самой системы органов законодательной власти.

Исходя из этого, представляется оправданным введение не двухуровневой структуры понятий функций государственного управления, а трехуровневой:

1) интегральные функции государственного управления, которые осуществляются всей организационной структурой государства и представляют собою интегральное воздействие государства как единого субъекта на управляемую общественную среду;

2) институциональные функции государственного управления, которые осуществляются институтом Президента, системами органов законодательной, исполнительной и судебной власти как целостными субъектами управления;

3) управленческие функции государственных органов, которые осуществляются отдельно взятыми государственными органами.

При этом понятие институциональные функции государственного управления можно определить как юридически выраженное содержание властных, планово-организующих и регулирующих воздействий института Президента, систем органов законодательной, исполнительной и судебной власти, осуществляемых постоянно и в условиях непрерывной взаимосвязи между собой и управляемыми объектами.

Второй способ классификации функций государственного управления основывается на том факте, что в своей совокупности органы президентской власти, системы органов законодательной, исполнительной и судебной властей и все государственные органы образуют сложную управляющую систему, которая оказывает воздействие на управляемые объекты и одновременно обеспечивает (точнее, призвана обеспечивать) собственное эффективное функционирование. Поэтому обосновано в государственном управлении разграничение двух основных сторон: внутреннее управление деятельностью самого государственного аппарата и внешнее управление общественной жизнедеятельностью.

Исходя из этого, как институциональные функции государственного управления, так и управленческие функции государственных органов можно разделить на внутренние и внешние. Данное разделение справедливо только для институциональных функций государственного управления и управляющих функций государственных органов.

Внутренние управленческие функции отражают процесс управления самой сложно-организационной государственной управляющей системой. Их существование обусловлено многокомпонентным строением государства как субъекта управления, необходимостью управления его подсистемами и звеньями.

Внешние функции характеризуют непосредственно процесс воздействия Президента, ветвей власти и отдельных государственных органов на общественные процессы. В них - основной смысл и содержание государственного управления. Система внешних управленческих функций государственных органов определяется, с одной стороны, вертикальным и горизонтальным строением организационной структуры государства, а с другой - особенностями содержания функционирования разных управляемых объектов (экономических, социальных, культурных, политических).

Третий способ классификации основывается на разделении всех функций государственного управления на общие и специфические.

Специфические функции отражают особенное содержание отдельных воздействий, обусловленное качественным разнообразием многих взаимодействующих в управлении компонентов. Они реализуются, как правило, в определенных сферах, отраслях и на участках государственного управления и детерминированы, в основном, запросами управляемых объектов. Можно выделить подгруппы специфических функций в сфере политики, экономики, социальной сферы. Среди них функции обеспечения научно-технического прогресса, социального обеспечения, налогового регулирования и т.д.

Общими являются те функции (внешние и внутренние), которые преимущественно отражают сущностные моменты государственного управления, его основные объективно необходимые взаимосвязи. Общие функции - это всеобщие, типичные взаимодействия между субъектами и объектами государственного управления, устойчивые, относительно самостоятельные, специализированные виды управленческой деятельности вообще. Каждая функция управления объективно необходима и отличается устойчивостью, стабильностью. Эти функции имеют место практически в любом управленческом взаимодействии ветвей власти, государственных органов между собой и с управляемыми объектами, характерны для функционирования всех компонентов субъекта государственного управления.

По содержанию следует различать три группы общих функций:

а. Ориентирования системы:

- прогнозирование;

- планирование;

- нормативное регулирование;

- методическое руководство.

б. Обеспечения системы:

- кадровая;

- материально-технического обеспечения;

- финансирования;

- организационно-структурного обеспечения Эта функция включает в себя создание организаций, их структурных подразделений, реорганизацию систем, определение, перераспределение полномочий и т.д.;

- информационного обеспечения.

в. Оперативного управления системой:

- непосредственного регулирования деятельностью (текущее распорядительство);

- учета;

- контроля;

- оценки.

Следует подчеркнуть, что все вышеперечисленные общие функции в той или иной мере присущи и государству как единому субъекту управления, и системам ветвей власти, и отдельным государственным органам. То есть в зависимости от рассматриваемого субъекта управления они могут играть роль и интегральных, и институциональных функций государственного управления, а также управленческих функций государственного органа. С другой стороны, они могут быть как внутренними, так и внешними. При этом в каждом случае они приобретают свое своеобразие и особенности.

Все виды функций государственного управления не только имеют свою специфику, но и значительные линии соприкосновения, пересечения. Общее в них проявляется, во-первых, в содержании, характере отражающих свойств управления, ибо и те, и другие являются управляющим воздействием государства; во-вторых, в направленности, целевом назначении - их смысл оказывать влияние на развитие общественной системы, обеспечивать выполнение актуальных государственных задач. Все они являются частями одного целого.

Контрольные вопросы

1. Назовите основные черты организационной структуры государственного управления.

2. Раскройте сущность функций государственного управления.