Поняття консульського права, його джерела та кодифікація

Консульське право є частиною міжнародного права, яке складається із правових норм і принципів, що закріплюють статус членів консульського представництва у зв'язку з ви­конанням ними консульських функцій у приймаючій дер­жаві, а також під час їхнього переміщення через територію третьої держави. Воно визначає найважливіші консульські функції, права та обов'язки консулів, їх класи, правовий статус консульського представництва, а також рухомого і не­рухомого майна, що перебуває в його віданні.

Як відомо, дипломатичний представник, який здійснює дипломатичні зносини і веде переговори, може при потребі здійснювати консульські функції у державі перебування. Консул, за загальним правилом, не виконує функцій полі­тичного представника. Отже, формально консульський ін­ститут не входить у дипломатичний корпус. Багато держав не визнають за консулом статус дипломата, інші поєднують їхні функції, ще інші — консульські зносини, не маючи дип­ломатичних зносин.

Консульське право закріплює правові основи діяльності консульського представництва та його членів у приймаючій державі, встановлює чіткі межі його компетенції і дає змо­гу належно реалізувати свої функції з використанням приві­леїв та імунітетів.

На відміну від дипломатичного права консульське пра­во майже до початку XX ст. існувало як звичаєве право, тобто ґрунтувалося на звичаєвих нормах і національному законодавстві держав. Сучасне консульське право прийня­то вважати конвенційним правом, оскільки за останнє сто­річчя воно зазнало суттєвих змін як у плані кодифікації, так і в розширенні сфери застосування.

Однак упродовж цього сторіччя була проведена значна робота щодо кодифікації норм консульського права, яка завершилась прийняттям Віденської конвенції про кон­сульські зносини від 24 квітня 1963 р. Усвідомлюючи ту обставину, що держави довший час не зможуть відмовитись від можливості врегулювання консульських зносин на дво­сторонній основі, розробники цієї Конвенції прийняли до­сить компромісне і гнучке рішення, за яким її положення не будуть відбиватися на інших міжнародних угодах, що діють між державами. Ст. 73 Віденської конвенції про кон­сульські зносини констатує, що жодне з положень Конвенції не заважає державам укладати міжнародні угоди, які під­тверджують і розширюють їх положення.

Поряд з Віденською конвенцією 1963 р. держави й на­далі обирають різні способи врегулювання статусу кон­сульського представництва та його членів. Існуюча кількість двосторонніх консульських конвенцій засвідчує, що пере­важна їх більшість закріплює аналогічні положення, які вміщуються у Віденській конвенції. Така практика має особливо важливе значення у діяльності тих держав, які ще не стали учасниками Віденської конвенції про кон­сульські зносини 1963 р.

Отже, звідси випливає, що до найважливіших міжна­родно-правових актів — джерел консульського права — належать: Віденська конвенція про консульські зносини від 24 квітня 1963 р., регіональна Гаванська конвенція про консульських чиновників від 28 лютого 1928 р., ратифіко­вана 12 американськими державами, і Каракаська конвен­ція 1911 р. про консульські функції, укладена між п'ятьма латиноамериканськими державами (Болівія, Колумбія, Ек­вадор, Перу і Венесуела), а також значна кількість дво­сторонніх конвенцій.

У преамбулі Віденської конвенції зазначено, що норми міжнародного звичаєвого права продовжують регулювати питання, прямо не передбачені її положеннями. Важливим джерелом сучасного консульського права є консульська практика, закріплена в нормах внутрішньодержавного пра­ва, рішення і висновки міжнародних судових органів, на­ціональних судів, а також загальна доктрина міжнародно­го права.

Важливе місце в аналізі питань, пов'язаних з поняттям і джерелами консульського права, посідають питання про його кодифікацію.

Перші спроби кодифікації у сфері консульського права здійснені в XIX ст. відомими спеціалістами в галузі міжна­родного права. За своїм характером вони мали неформаль­ний характер. Значну увагу цьому питанню приділив Інсти­тут Міжнародного права на декількох сесіях у Лозанні (1888 р.), Гамбурзі (1891 р.) та Женеві (1892 р.). На одній із сесій Інституту у Венеції (1896 р.) було прийнято проект Конвенції з питань консульських імунітетів, що складався із 21 статті. Проект, що стосувався правового статусу кон­сулів, був також підготовлений Гарвардською школою пра­ва в 1932 р. Однак комітет експертів з питань кодифікації міжнародного права Ліги Націй, розглянувши ці матеріа­ли, не зумів довести справу до кодифікації норм консуль­ського права.

Більш вдалою була спроба, хоч і в регіональному мас­штабі, проведення кодифікації в 1928 р. у Гавані з питань щодо правового статусу консульських чиновників. На ній було прийнято також Кодекс Бустаманте, норми якого сто­сувалися окремих питань консульського права. Незважаю­чи на регіональний характер, ці документи мали значний вплив на консульську діяльність не лише латиноамери­канських, північноамериканських, але й європейських дер­жав. Але до Другої світової війни так і не вдалося провести всезагальну кодифікацію норм консульського права.

Після утворення Організації Об'єднаних Націй уже під час своєї першої сесії у 1949 р. серед 14 найважливіших питань Комісія Міжнародного права виділила питання про кодифікацію норм консульського права. Але жодних прак­тичних дій у цьому напрямі до 1955 р. не було зроблено. І лише на VII сесії Комісія Міжнародного права прийняла рішення розпочати роботу з вивчення і аналізу всього прак­тичного і теоретичного матеріалу у цій сфері та призначила відповідальним чехословацького юриста Ярослава Жоуре-ка. На наступних сесіях комісія зверталася до цієї теми, вносячи конструктивні зауваження щодо формування кон­цепції побудови майбутньої Конвенції та необхідності вико­ристання матеріалів, що паралельно готувалися для коди­фікації дипломатичного права.

Конференція відбувалась у Відні з 4 березня по 24 квітня 1963 р. за участю представників 92 держав. Вибір столиці Австрії як місця проведення конференції зумовлений кіль­кома обставинами. По-перше, саме тут двома роками рані­ше була прийнята Конвенція про дипломатичні зносини. Подруге, Відень щедро обдарований багатою правовою спад­щиною й ідеально розташований для проведення такої кон­ференції. Крім цього, місто було не лише одним з головних центрів вивчення міжнародного права, але й місцем зарод­ження відомої Консульської академії, заснованої в 1754 р. імператрицею Марією Терезією спеціально для підготовки консулів.

Конференція ухвалила Конвенцію з консульських зно­син, яка містила 79 статей, разом із факультативним про­токолом щодо набуття громадянства, протоколом щодо обо­в'язкового врегулювання спорів і завершальним актом, до яких були приєднані Резолюція про притулок і резолюції, що віддавали належне Комісії з міжнародного права, Феде­ральному урядові та народові Австрії.

Конвенція складається з преамбули, ст. 1, присвяченої визначенню термінів, що трапляються в Конвенції, з метою одноманітного їх розуміння і тлумачення, і п'яти частин (глав).

Перша глава присвячена Загальним положенням про консульські зносини. Розділ І цієї глави закріплює поло­ження про встановлення і здійснення консульських зносин, а розділ II — про припинення консульських функцій.

У другій главі вміщені положення про переваги, при­вілеї та імунітети консульських установ, штатних кон­сульських посадових осіб та інших працівників консуль­ських установ.

У третій главі закріплений режим, що застосовується для почесних консульських посадових осіб та консульських установ, очолюваних такими посадовими особами.

У четвертій главі передбачені загальні постанови, що стосуються консульських агентів, які не є главами кон­сульських установ, виконання консульських функцій дип­ломатичними представництвами, громадянами держави перебування й особами, які постійно проживають у ній як працівники консульської установи, питання про недопущен­ня дискримінації між державами та відношення цієї Кон­венції до інших міжнародних угод.

У п'ятій главі зафіксовані заключні положення, що сто­суються підписання, ратифікації, приєднання та набуття чинності Конвенції.

За змістом Віденська конвенція являє собою кодифіка­ційний документ, який схвалив існуючі принципи і норми звичаєвого права, закріплені у двосторонніх консульських конвенціях, що виступали головним джерелом консуль­ського права. Треба також зазначити, що конференція не ставила собі за мету провести кодифікацію всіх питань у сфе­рі консульських зносин, що було б, очевидно, надто склад­но у цей період. А тому її положення передбачали можли­вість урегулювання нових питань на двосторонній основі, оскільки вона більш чітко враховує національні інтереси кожної із зацікавлених держав. Ця ідея знайшла своє за­кріплення у ст. 73 Конвенції.

Згідно зі ст. 73 Віденської конвенції 1963 р., її положен­ня, з одного боку, " не впливають на інші міжурядові угоди, що діють між державами", а з іншого — жодне з положень цієї Конвенції " не перешкоджає державам укладати міжна­родні угоди, що підтверджують, доповнюють, поширюють і розширюють її положення". Отже, важливе значення тут має вказівка на те, що двосторонні консульські конвенції можуть лише підтверджувати, доповнювати і розширюва­ти зміст Віденської конвенції 1963 р., тобто випереджати її у питанні надання консульським установам і їх персона­лові привілеїв та імунітетів, розширюючи тим самим їх обсяг. При цьому вони не повинні скорочувати обсяг їх привілеїв та імунітетів при укладенні двосторонніх кон­венцій. Це суперечило б ст. 73 Віденської конвенції 1963 р.

Віденська конвенція про консульські зносини виконала два основні завдання: конкретизувала норми звичаєвого права, надавши їм форму договірного права; закріпила кон­сульські функції і привілеї, що за своїм змістом значно ширші порівняно з тими, що виникають зі звичаєвого пра­ва. Загалом Конвенція визначила мінімальний стандарт, яким мають керуватися держави при встановленні та під­триманні консульських зносин. Ст. 5 Конвенції дає досить широкий перелік консульських функцій, кількість яких удвічі перевищує кількість закріплених функцій щодо дип­ломатичних представництв. Характерною особливістю Ві­денської конвенції про консульські зносини є те, що її нор­ми визначають лише класи глав консульських установ, не обмежуючи при цьому право будь-якої із договірних сторін визначати найменування решти консульських службових осіб, які не є главами консульських установ.

Конференція " поскупилася" на розширення консуль­ських привілеїв та імунітетів. Домінувала позиція англосак­сонських держав, яка зводилася до розширення повнова­жень приймаючої держави стосовно іноземних консульських представництв та їх членів. Певною мірою вона відображена у ст. 31 Конвенції, яка передбачає, що представники влади держави перебування можуть заходити у консульство без згоди глави консульської установи у випадку пожежі чи іншого стихійного лиха, що вимагає невідкладних заходів захисту. Формулювання статті залишає щілину для мож­ливих зловживань з боку влади країни перебування. А це, своєю чергою, не може сприяти підтриманню та розвитку стабільних і дружніх взаємовідносин між державами.

Що стосується України, то за останні десять років вона уклала понад 20 консульських конвенцій з країнами, що налагодили з нею консульскі зносини.

Ні Віденська конференція, ні Комісія міжнародного права не ставили собі за мету кодифікацію всіх аспектів, що стосуються консульських зносин. Вони вважали, що окремі аспекти цих зносин мали бути врегульовані на дво­сторонній основі з урахуванням власних інтересів держав.

За відсутності консульських конвенцій, а також з пи­тань, не врегульованих укладеними конвенціями, застосо­вуються норми звичаєвого консульського права.

Заслуговує на увагу спроба кодифікації консульського права на реґіональному рівні. Це стосується Європейської Конвенції про консульські функції, підготовленої в рамках Ради Європи і підписаної 11 грудня 1967 р. у Парижі. Як випливає із назви, основну увагу Конвенція приділяє кон­сульським функціям, особливо тим, що пов'язані зі спад­щиною, морським і повітряним судноплавством. Певні но­вовведення були передбачені у двох додаткових протоколах до Конвенції: Протоколі про захист біженців і Протоколі щодо консульських функцій стосовно цивільної авіації.

Незважаючи на давність прийняття цієї Конвенції ста­ном на 1 січня 2002 р. її ратифікувала незначна частина держав-членів Ради Європи.

У 1968 р. за ініціативою Ради Європи також була прий­нята Європейська конвенція про скасування необхідності засвідчення документів, виданих дипломатичними агента­ми та консульськими посадовими особами.

Метою цієї Конвенції є досягнення більшої єдності між її членами, яка ґрунтується на взаємній довірі. На думку держав-членів цієї Конвенції, скасування необхідності за­свідчення документів має зміцнити зв'язки між державами і надати змогу використовувати закордонні документи так само, як і документи, видані внутрішньодержавними орга­нами.

Діяльність консульських установ, зазвичай, регламен­тується і внутрішнім законодавством, у якому закріплю­ються юридичні підстави функціонування консульських установ, порядок проходження консульської служби, соці­альне забезпечення тощо. Як приклад наведемо Консуль­ський Статут України, затверджений указом Президента України 2 квітня 1994 р. Він складається із 9 розділів, 19 глав і 94 статей. Консульський статут визначає завдання й організацію українських консульських установ, закріп­лює функції консулів щодо юридичних і фізичних осіб Ук­раїни, вчинення нотаріальних дій тощо.

Певні консульські функції виникають згідно з Кодексом України про шлюб і сім'ю, Законом України " Про громадян­ство України", Цивільним кодексом України.

Важливим джерелом консульського права є Постанова Верховної Ради України від 2 липня 1993 р. " Про Основні напрями зовнішньої політики України", яка серед основ­них завдань виділяє:

• забезпечення національної безпеки;

• створення належних умов нормального функціонуван­ня національної економіки;
• сприяння науково-технічному прогресу в Україні та розвитку її національної культури й освіти;

• контакти з українською діаспорою;
• інформаційне забезпечення.

Перелічені фрагменти Постанови Верховної Ради Украї­ни засвідчують, що значення консульських функцій під­тверджується не лише Консульським статутом, але й у прий­нятому парламентом документі, в якому закріплені акту­альні та перспективні напрями зовнішньої політики.

Наведені внутрішньодержавні нормативні акти, висту­паючи джерелами національного права, не вважаються джерелами міжнародного права. Між такими внутрішньо­державними актами і міжнародними договорами чи конвен­ціями визначено достатньо чіткі співвідношення, які зво­дяться до того, що закони держави не повинні суперечити її зобов'язанням, що випливають із міжнародних договорів, укладених нею, а у випадку суперечності між ними засто­совуються положення міжнародного договору, а не закону.