Страхование занятости

Для регулирования ситуации на рынке труда в услови­ях безработицы была создана специальная служба занятости. Законом Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» от 19 апреля 1991 года № 1032-1 об­разован государственный Фонд занятости населения. Фонд занятости представляет собой совокупность федеральной части Фонда занятости, фондов занятости, формируемых в республиках в составе РФ, автономных областях, автоном­ных округах, краях, областях, городах и районах. Средства Фонда занятости направляются на:

мероприятия по профориентации, профессиональной подготовке и переподготовке безработных граждан;

организацию общественных работ;

выплаты пособий по безработице, компенсации матери­альных затрат граждан в связи с их добровольным пере­

ездом в другую местность по предложению службы заня­тости;

оказание материальной и иной помощи членам семьи

безработного, находящимся на его иждивении;

оплату периода временной нетрудоспособности безра­ботным гражданам;

возмещение затрат Пенсионному фонду РФ в связи с на­значением досрочных пенсий безработным;

мероприятия по созданию дополнительных или новых

рабочих мест и др.

Условия, размеры, продолжительность выплаты посо­бий по безработице определяются «Положением о порядке регистрации безработных граждан и условиях выплаты посо­бий по безработице», которое утверждено Постановлением Правительства РФ от 17.11.1992 г. № 877 с последующими изменениями и дополнениями. В настоящее время действует «Порядок регистрации безработных граждан», утвержденный

постановлением Правительства РФ от 22.04.1997 г. № 458.

В истории службы занятости можно выделить два эта­па. Первый из них, относимый к периоду 1991-1992 гг., -«нулевой» этап становления и развития в основном местных

служб занятости. Для него характерно довольно

быстрое создание на базе прежних бюро по трудоуст­ройству и отделов труда органов принципиально нового типа - бирж труда и центров занятости. Именно они взяли на себя практическую и методическую работу реализации Закона о занятости в условиях развала старых структур управления, центробежных тенденций в регионах страны и непоследова­тельной политики новой администрации.

Итак, в середине 1991 года из Минтруда РФ выделился

Комитет по занятости, к концу того же года он «влился» об­ратно, затем в 1992 году была вновь образована самостоя­тельная федеральная структура. С 1997 г. Федеральная служ­ба занятости вновь входит в структуру Министерства труда и социального развития. Решающую роль в становлении служ­бы занятости сыграли местные органы труда и занятости, действовавшие автономно от центра. Им в целом удалось справиться с новой ситуацией на рынке труда и принять на

себя хлынувший поток легализованных безработных. С нача­лом либерализации цен, а также с ростом числа высвобож­денных работников ввиду промышленного спада и затянув­шейся реорганизации органов управления в короткий срок были налажены регистрация и материальная поддержка без­работных, созданы новые формы посредничества на рынке труда, облегчавшие поиск работы, сбор средств в фонды за­нятости.

Невзирая на организационные и финансовые трудности начального этапа, отсутствие обученного персонала и прак­тического опыта работы с безработными, в течение 1992 года были «освоены» основные гарантии занятости, такие как профессиональное обучение, создание новых рабочих мест, временные работы. Поэтому стартовый уровень безработицы был незначителен и, как правило, не превышал 1% трудоспо­собного населения.

С 1993 года начинается новый этап развития государ­ственной службы занятости. В законодательство внесены из­менения и дополнения о ее статусе, гарантиях занятости, ре­гистрации безработных, обеспечивавшие усиление централи­зации регулирования рынка труда. Были в два раза увеличены платежи предприятий в фонды занятости, возросли и нормы отчислений в пользу центра. Федеральная служба занятости превращается в ведомство с разветвленной системой подчи­ненных ей местных органов, солидной финансовой и матери­альной базой. Центр объявляет на всероссийском уровне борьбу с растущей безработицей. Одновременно начинается передел сфер влияния на рынках труда, а фактически - «тяж­ба» за деньги, аккумулированные в Федеральном и регио­нальных фондах занятости.

С самого начала правительственная политика занятости рассматривалась как часть «социального блока» и была при­звана смягчить методы «шоковой терапии», снизить высокие социальные издержки на старте рыночных реформ. Каковы же ее итоги за шесть лет проведения?

Можно утверждать, что в России создана вполне со­временная, сопоставимая с западными аналогами служба за­нятости. Она располагает значительными финансовыми ре­

сурсами, обученным персоналом, средствами сбора и обра­ботки информации о рынке труда. Взятый на старте новой политики занятости курс на обслуживание незанятых граж­дан привел в действие механизм нового посредничества. В регионах были созданы информационные банки свободных рабочих мест с использованием компьютерных сетей, рабо­тают консультационные службы.

С 1993 года были установлены компенсационные вы­платы работникам, находящимся под угрозой увольнения, в том числе занятым неполный рабочий день (неделю) по неза­висящим от них причинам или находящимся в вынужденных отпусках без сохранения заработной платы. Таким образом Россия стала первой страной в мире, где заработную плату неработающим полное рабочее время выплачивают из фон­дов занятости.

Особое внимание службы занятости было обращено на людей, уже потерявших работу и заработок ввиду низкой конкурентоспособности на рынке труда. Именно для них -фактических аутсайдеров - в первую очередь предпринима­лись меры по содействию трудоустройству, организовыва­лось при необходимости профобучение, создавались новые рабочие места. Однако большая часть вновь трудоустроен­ных безработных была занята низкоквалифицированным и малооплачиваемым трудом.

Проводимая политика занятости сознательно была на­правлена против высвобождения работающих, то есть сокра­щения избыточной занятости. Предоставляемые государст­вом дотации убыточным предприятиям позволяли сохранять завышенную численность персонала. Это привело к падению производства, снижению производительности труда, деква­лификации простаивающих работников, получающих соци­альное пособие, потери безработными мотивации к труду. Резко возросли простои и потери рабочего времени вслед­ствие полных или частичных остановок производства, допол­нительных отпусков по инициативе администрации. Расту­щая из года в год неполная занятость на производстве увели­чивает потенциал безработицы. Безработица в скрытой под видом неполной занятости форме и не учитываемая на рынке

труда в 3-5 раз превышает официально зарегистрированный уровень. Содержание неработающих за счет государства об­ходится все дороже и дороже. Постепенно ведомство запро­граммированного трудоустройства и трудоприменения начи­нает трансформироваться в организацию социальной защиты неработающих «занятых» и «прилаживания» безработных к предприятиям со всеми вытекающими последствиями. Ради этого проводятся дорогостоящие и обременительные для фондов занятости мероприятия. Опережающим темпом рас­тут расходы на содержание бюрократического аппарата по

борьбе с безработицей.

За последние два года по мере нарастания кризиса со­циально-трудовых отношений началось размывание едва сложившихся рынков труда, а в отдельных случаях произо­шел их распад. Это выражается прежде всего в укреплении монопольного положения существующих предприятий, труд­ностей в развитии малого и среднего бизнеса и подрыве кон­куренции, падении жизненного уровня трудящихся. Реальная заработная плата рабочих и служащих резко снизилась по сравнению со скудным прожиточным, а фактически физиоло­гическим минимумом. Более того, даже урезанную зарплату на многих предприятиях не выплачивают по 3-4 и более ме­сяцев, не индексируют в связи с ростом цен и инфляцией. Выдаваемая рабочим заработная плата превратилась в даруе­мое им «жалованье», она утратила связь с эффективностью и производительностью труда, не обеспечивая даже простого воспроизводства рабочей силы. Все большая часчь рабочих, как во времена сплошной коллективизации, работают за «па­лочки» под будущий расчет, получая зарплату затоваренной продукцией предприятий, натурой по бартерным сделкам, талонами на питание, другими суррогатами оплаты. Мини­мум оплаты труда, установленный и регулируемый государ­ством, недостаточен даже для социальной поддержки неква­лифицированных и малоимущих работников. На деле он служит лишь базой для вычетов из заработка, штрафов, побо­ров и платежей. Этот труд без меры, нормы и оплаты по иро­нии можно назвать воплощением труда коммунистического,

но на новых хозяев.

«Разгосударствление» политики доходов в пользу крупных монополий и увязанные с этим отраслевые перекосы (до 10 раз) в оплате труда в сочетании насаждением единой тарифной системы в бюджетной сфере, на «казенных» пред­приятиях, и замораживанием заработной платы на минималь­ном уровне ускорили процесс обнищания основной массы

трудящихся.

«Новые бедные» в России - это работающие, но незара­батывающие люди. Рост их бедности становится чрезвычайно разрушительным фактором экономики. Если рабочий полу­чает все меньше и живет все хуже, он еще хуже работает и подрывает собственное благосостояние. Бедность работаю­щих нарушает равновесие между трудом и капиталом, угро­жает социальному миру, является причиной конфликтов и

напряженности в обществе.

В это же время недопустимо выросла «резервная армия

труда». Скрытая под видом неполной занятости безработица на рабочих местах еще больше понижает цену рабочей силы, устраняя конкуренцию работников на открытом рынке. Раз­рушая механизм спроса и предложения, она угрожает распа­дом локальных трудовых рынков, деформирует отраслевую структуру занятости. Более того, искажая истинное положе­ние дел на рынке труда и производстве, она накапливает по­тенциал обвальной безработицы.

Монополизация рынков жилья и его непомерная по

сравнению с заработками цена, особенно в столичных мега­полисах, препятствует трудовой мобильности мигрантов из депрессивных районов. Тем не менее центры занятости почти не занимаются переселением высвобождаемых работников и наборами по контрактам безработных в районы с благопри­ятной экономической конъюнктурой.

На фоне общей разбалансированности спроса и пред­ложения на рынке труда переподготовка кадров крайне слабо увязана с потребностями предприятий в квалифицированных работниках. Она имеет в основном социальную направлен­ность на обеспечение занятости зарегистрированных безра­ботных на доступных для них вакансиях без учета их реаль­ной трудопригодности. В результате значительное число ра-

бочих мест постоянно остается незаполненным.

Социальные пособия стандартизованы по срокам, усло­виям и нормам для всей страны и предоставляются без учета трудового вклада и материального положения безработных. Большинство из граждан, стоящих длительное время на учете в центрах занятости подрабатывают на стороне. Но вместе с тем уровень пособий многих «мнимых» безработных завы­шен по отношению к реально утраченному заработку. Поэто­му отсутствует заинтересованность безработных со «стажем» в профессиональном труде. Долговременная, оплачиваемая за казенный счет безработица принимает хроническую, ижди­венческую форму. Службы занятости в регионах со сложной социально-экономической ситуацией, особенно в тех, где пе­ренаселение и неучитываемую занятость путают с безработи­цей, просят дотаций из бюджета на программы, не дающие эффекта. Причем упор делается на дорогостоящие, престиж­ные мероприятия. В результате создается видимость активно­сти на рынке труда. Фактически теряется контроль за реаль­ной ситуацией в социально-трудовой сфере, растут сверхэкс­плуатация и бедность работающих, ширятся потоки нерегу­лируемой трудовой миграции, вновь расцветают «черный рынок» и теневые структуры, которые мультиплицируют не­легальную занятость и неучитываемые налогообложением доходы. На фоне видимых ведомственных успехов в содейст­вии занятости деградирует система наемного труда, без кото­рой немыслима рыночная экономика.

Чтобы вывести из кризиса отношения труда и капитала, достичь баланса эффективности и социальной справедливо­сти, необходима целостная социально-трудовая политика как составная организационная часть рыночных реформ, способ­ная создать сбалансированную систему наемного труда и страхования безработицы, сформировать свободный рынок труда. Нужно связать воедино заработную плату, трудовые отношения, эффективную занятость, рынок труда и социаль­ное страхование.

Необходимо пересмотреть отношение к безработице. Следует признать, что безработица - неотделимый элемент рынка труда. Более того, это оборотная сторона свободы тру­

да, а в условиях движения к рынку - постоянно возрастающий социальный риск, особенно при трансформации латентной безработицы в открытые формы. Пора, наконец, перейти от призывов к профилактике недопущения массовой безработи­цы к выработке профилактических мер, включающих ряд моментов.

Рынки труда должны стать более гибкими в первую очередь за счет отмены административных ограничений на свободный перелив рабочей силы. Биржи труда обязаны опе­ративно информировать, предпринимать усилия по трудоуст­ройству высвобождаемых работников за счет территориаль­ного их перемещения. Необходимы действенные меры в сфе­ре профессиональной переподготовки рабочей силы для ее адаптации к структурным перекосам на рынках труда, кото­рые должны стать составной частью федеральных и регио­нальных программ.

Представляется целесообразным дифференцировать по регионам России с учетом реального положения и перспектив единые в настоящее время для всей страны условия предос­тавления гарантий занятости, нормы и сроки выплаты посо­бий, материальной помощи безработным. Социальные гаран­тии по безработице целесообразно привести в соответствие с экономическими возможностями субъектов Федерации и ре­сурсами местных фондов занятости. Надо стремиться к большей открытости рынков труда и высокой трудовой мо­бильности безработных, нежели перераспределять средства фондов в порядке дотаций на консервацию архаичных и не­эффективных структур занятости. Такой подход обусловли­вает изменения в самом понимании статуса безработного. В полной мере на него и на соответствующее пособие могут претендовать работники наемного труда, имеющие стаж, профессию, заработок, включенные в страховую систему.

В условиях неизбежного роста структурной безработи­цы важно отделить вынужденно безработных, обеспечивае­мых пособиями, от «профессиональных» бездельников, чис­лящихся в гарантированных списках безработных. Чтобы на­дежно защитить трудящихся от угрозы и последствий вынуж­денной безработицы в эпоху болезненных для занятости пе-

ремен, необходимо создать адекватную рынку труда систему социального страхования. Важно добиться реального выхода страховых фондов из-под контроля и управления исполни­тельных государственных органов и местной администрации, установления их финансовой самостоятельности на базе со­циального партнерства.

Здесь речь идет об обязательном, предусмотренном за­коном страховании всех работников наемного труда. С вве­дением дифференцированных страховых систем будет после­довательно реализован принцип предоставления гарантий занятости и оплаченного трудом социального пособия по безработице. Он позволит отсечь социальных иждивенцев и направить мнимых безработных на биржи труда за работой, а не за государственной помощью. Страхование безработицы соответствует идеологии трудовых отношений рынка, где наем рабочей силы связан с риском потери рабочего места по экономическим причинам. Оно как бы компенсирует этот объективный риск за счет предоставления заработанных, а не дарованных государством гарантий работникам, включенным в страховую систему, и тем самым укрепляет связь труда и капитала, служит целям поддержания социального мира. В итоге расширяется социальная база реформ, растет авторитет администрации, осуществляющей рыночные преобразования. Страхование вселяет уверенность в надежность защиты при вынужденной безработице. Это понятная для трудящихся со­циальная защита, когда увязаны трудовой вклад и страховка по нему, размеры и сроки выплаты пособий, компенсации и льготы, дополнительная помощь и услуги. Оправдано и более широкое использование средств страховых фондов на струк­турные преобразования на рынке труда, мероприятия по по­вышению конкурентоспособности работников, а также их участие в финансировании специальных, социально значи­мых программ борьбы с застойной безработицей в кризисных регионах страны.

Таким образом, создание в полном объеме системы со­циального страхования безработицы становится необходи­мым условием реформирования трудовых отношений, пере­хода к эффективной занятости и формирования цивилизован­ного рынка труда.