Понятие форм деятельности органов управления

Деятельность любого государственного органа всегда имеет две стороны: содержательную и внешне формальную. Содержательная сторона деятельности — это главное, основное, смысл этой деятельности. Она состоит из двух взаимосвязанных элементов - функций и методов можно определить компетенцию конкретного органа, место, которое он занимает в системе органов государственной власти.

Реализуя государственно-властные полномочия, соответствующий орган должен действовать определенным образом. Внешнее выражение этой деятельности и будет составлять формальную сторону, так как форма - это внешнее выражение деятельности государственных органов.

Раскрытие содержания деятельности государственных органов в научной литературе получило достаточно широкое освещение. Связано это с тем, что содержательная сторона деятельности подробно регламентирована законами и иными нормативными правовыми актами.

Определение же понятия, видов и сущностиформ деятельности государственных органов достаточно противоречиво и носит полемический характер. Причем эта проблема характерна как для науки государственного права, так и для науки административного права. Возникнув более пятидесяти лет назад, она не получила окончательного разрешения и к настоящему времени.

Существо этой проблемы двухаспектно: во-первых, в некоторых случаях происходит смешение понятий «форма» и «содержание», форму путают с видами, функциями или методами государственной деятельности. Во-вторых, до настоящего времени не выработано четкое определение понятия «правовая форма деятельности» и нет общепризнанной классификации форм деятельности.

Большинство авторов, разрабатывающих данную проблему, уделяют определенное внимание понятию формы деятельности государственных органов. «Так С.С. Студеникин характеризовал формы в качестве имеющих самостоятельное значение элементов, из которых складывается деятельность государственного управления. Вместе с тем, существует мнение, что роль таких элементов выполняют не формы, а функции управления»[12].

Очевидно, что форма деятельности элементом являться не может, так как она представляет собой совокупность определенных действий, имеющих внешнее выражение. Функции управления не могут быть формой деятельности в принципе, так как они относятся к содержательной стороне деятельности государственных органов.

Исходя из сказанного, можно сделать вывод о том, что форма деятельности государственных органов — это выражение функций и методов деятельности государственных органов и должностных лиц с целью реализации государственной воли. Это практическое выражение направленности действий органов власти и должностных лиц.

Невозможно охарактеризовать деятельность государственных органов, учитывая только содержательную сторону, без внешнего выражения такая деятельность теряет всякий смысл.

Вместе с тем, при раскрытии содержания форм деятельности государственных органов следует учитывать то принципиально важное обстоятельство, что данное явление носит сложный неординарный характер и состоит из двух тесно взаимосвязанных, но в то же время и относительно автономных явлений:

1) формы внутренней организации деятельности органов государственной власти (организационно-правовые формы деятельности), в рамках которых государственные органы осуществляют свои полномочия (заседания правительства и т.д.);

2) формы непосредственно реализаций полномочий государственных органов, заключающейся в подготовке и принятии правовых актов и практической деятельности по претворению их в жизнь.

Поэтому более объективным следует считать определение форм деятельности государственных органов, предложенное Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявским, а именно: «как совокупность имманентных этим органом типичных, установленных в правовом порядке, их внутренних структурных устройств, организации их деятельности; проявление и реализация компетенции, характеризующие в целом жизнедеятельность этих органов»[13].

Понятие форм деятельности органов исполнительной власти и их классификация в административно-правовой науке понимается и толкуется неоднозначно. Этой теме посвящено несколько крупных теоретических работ и уделено серьёзное внимание в научной и учебной литературе. Пристальный интерес к данной проблеме можно объяснить тем, что органы исполнительной власти наделены значительной компетенцией, позволяющей им осуществлять разнообразные функции с помощью различных методов. Безусловно, реализация властных полномочий органов исполнительной власти нуждается в серьёзной регламентации в целях её упорядочения и оптимизации.

Е.Старосьцяк в своей работе, посвящённой правовым формам административной деятельности, не даёт определения формы деятельности.
Не содержат такого определения работы И.И. Евтихиева, С.С. Студеникина, Ц.А. Ямпольской и других авторов. Данное определение появляется на рубеже 60-70 гг. прошлого века. Так, М.И. Еропкин высказал мысль, что «формы управленческой (административной) деятельности – это внешнее организационно-правовое выражение конкретных однородных действий аппарата государственного управления, совершаемых в целях практического осуществления поставленных перед ним задач»[14].

Ю.М. Козлов считал, что под формой управленческой деятельности понимается её «практическое выражение в конкретных действиях органов и других субъектов управления»[15]. М.И. Пискотин определял формы государственного управления как «организационно-правовое выражение конкретных однородных действий аппарата государственного управления, совершаемых в целях практического осуществления поставленных перед ним задач»[16].

Близкое по смыслу мнение было высказано Ю.М. Козловым, который считал, что формы управления «могут выступать в роли:

а) форм реализации исполнительной власти,

б) форм государственно-управленческой деятельности»[17].

Формы внутренней организации деятельности органов исполнительной власти – это собственно внутриаппаратная работа, направленная на взаимодействие между структурными подразделениями органа управления начальником и подчинёнными с целью создания условий для реализации функций конкретного органа и имеющая внешнее выражение. Но более важное и даже первичное значение имеют формы реализации полномочий органов управления, в которых выражено непосредственное воздействие управляющего на управляемый объект (нижестоящий орган, граждан и т.д.). Именно в этих формах проявляется сущность и назначение исполнительной власти в целом.

С учётом вышеизложенного, более взвешенную позицию высказал Н.М. Конин, по мнению которого «под формами управленческой деятельности в общем смысле обычно понимают способы выражения её содержания, систему внутренне взаимосвязанных способов осуществления функций управления, определённое внешнее выражение конкретных управленческих действий как части управленческой деятельности»[18]. Данное определение наиболее полно раскрывает содержание данного явления, отражает его суть.

В новейшей литературе по административному праву также содержатся объективные, научно обоснованные определения. Например, А.П. Алёхин считает, что «форма деятельности органов исполнительной власти – это внешнее выражение видов их действий, предусмотренных нормами административного права, совершаемых в целях осуществления возложенных на них задач, функций и полномочий»[19].