Классификация форм деятельности органов управления

Классификация форм управленческой деятельности также понимается различными авторами неоднозначно. По мнению Ю.М. Козлова, «общепризнанной классификации такого рода не существует»[20]. Хотя, по его же мнению, «в административно-правовой литературе данная проблема решается принципиально однообразно»[21].

Попытки классифицировать формы управленческой деятельности предпринимались неоднократно. Так, И.И. Евтихиев предложил следующую классификацию форм управленческой деятельности: а) материально-техни-ческие операции; б) организационные мероприятия; в) гражданско-правовые сделки; г) меры непосредственного принуждения; д) акты государственного управления[22].

Недостатком данной классификации является то, что, во-первых, акты государственного управления поставлены на последнее место, а это существенно принижает их роль среди других форм деятельности, во-вторых, гражданско-правовые сделки не могут являться самостоятельной формой управленческой деятельности, так как подобные сделки не связаны напрямую с реализацией властных полномочий и осуществлением управления, в-третьих, меры непосредственного принуждения также не могут быть формой управленческой деятельности, т.к. принуждение основывается на правоприменительных актах, поэтому формой деятельности здесь может быть или издание индивидуальных правовых актов, или осуществление юридически значимых действий.

Можно сказать, что первым наиболее точно, хотя и с серьёзными оговорками, смог классифицировать формы управленческой деятельности польский административист Е. Старосьцяк. Он выделил следующие формы:
«а) установление общеобязательных норм; б) издание административных актов; в) заключение договоров; г) осуществление общественно-организационной деятельности; д) совершение материально-технических действий»[23].

Первые два пункта данной классификации также вызывают возражения. Е. Старосьцяк под административными актами понимает только индивидуальные акты управления, а это может привести к искажению смысла данной классификации. Поэтому пункт а) следовало бы изложить так: издание нормативных правовых актов; пункт б) – издание индивидуальных актов.

Ц.А.Ямпольская предложила следующую классификацию форм управленческой деятельности: «а) издание актов управления; б) совершение иных юридически значимых действий; в) проведение непосредственно организационных мероприятий; г) совершение материально-технических действий»[24]. Новое в этой классификации заключается в том, что введена такая форма, как совершение юридически значимых действий. Эта форма деятельности – правоприменительная, не всегда требующая издания акта управления.

Следующая классификация предложена В.Н. Новосёловым. Он считает, что «формы работы аппарата управления могут быть представлены следующим образом: а) издание нормативных актов управления; б) издание ненормативных индивидуальных актов; в) проведение непосредственных организационных мероприятий; г) осуществление материально-технических мероприятий»[25].

Ю.М. Козлов к классификации форм управленческой деятельности подходит по-разному: в 1973 г. он выделял следующие формы: а) издание нормативных актов управления; б) издание ненормативных актов управления; в) проведение организационных мероприятий; г) осуществление материально-технических операций[26].

В настоящее время в число форм управленческой деятельности он включает заключение административно-правовых договоров, но считает, что организационно-технические и материально-технические действия не могут относиться к числу управленческой деятельности, так как их роль исключительно вспомогательная (делопроизводство, экспедиция, транспорт, охрана и т.п.), а форма выражения – неправовая[27].

Общепризнанное деление форм деятельности на правовые и неправовые вызывает определённые возражения, так как не отражает в достаточной степени суть рассматриваемого явления. Недостатки данной классификации заключаются в том, что, во-первых, термин «правовой» и «неправовой» имеют несколько значений, а это может породить путаницу и исказить смысл видовой характеристики форм государственного управления; во-вторых, те формы деятельности, которые традиционно относят к неправовым (осуществление организационно-технических действий, семинары и т.д.) – по существу являются правовыми формами, так как в той или иной степени они нормативно урегулированы, основаны на соответствующей правовой базе.

Некоторые основные законы субъектов Российской Федерации делают попытку классифицировать формы деятельности исполнительных органов. Так, например, п. 2 ст. 55 Устава Красноярского края от 29.02.1996 г. (в ред. закона от 01.02.2002 г.) гласит: «реализуя указанные в пункте 1 настоящей статьи функции, администрация края осуществляет нормотворческую, распорядительную и исполнительную деятельность[28]. Очевидно, что распорядительная и исполнительная деятельность выражается в издании правовых актов и других формах деятельности. Поэтому данное положение носит неопределённый характер, что для законодательного акта является недостатком.

Формы внутренней организации деятельности, в свою очередь, можно подразделить на те, которые непосредственно связаны с управленческой деятельностью и реализацией властных полномочий (заседания высших исполнительных органов государственной власти) и те, которые направлены на обеспечение осуществления управленческих действий (инструктаж и т.д.).

Принципиально важное значение для классификации форм управленческой деятельности имеют формы реализации полномочий исполнительных органов управления, которые непосредственно направлены на осуществление государственно-властных полномочий. Среди таких форм деятельности можно выделить следующие:

1) издание нормативных правовых актов. Суть данной формы деятельности сводится к осуществлению административного нормотворчества. Это основная форма деятельности, о которой ниже будет сказано подробно;

2) издание индивидуальных актов. Эта форма деятельности имеет правоприменительный характер и направлена на совершение различного рода управленческих действий, а именно: составление административного протокола, выдача лицензии и т.д.;

3) заключение договоров и соглашений. Эта форма деятельности получила своё развитие в последние годы, в условиях становления федеративного государства. У субъектов Федерации появилась возможность заключать договоры и соглашения о сотрудничестве и взаимопомощи между органами исполнительной власти субъектов Федерации и между органами управления субъектов Федерации и органами местного самоуправления;

4) разработка и передача в законодательный орган проектов бюджетов, законопроектов, связанных с расходованием бюджетных средств, других законопроектов, а также программ социально-экономического, политического и культурного развития. Особенность данной формы деятельности заключается в том, что она не заканчивается для исполнительных органов изданием акта;

5) высшие должностные лица субъектов Федерации, в силу своего статуса, осуществляют законотворческую форму деятельности, которая выражается в возможном обсуждении законопроектов, подписании и обнародовании законов.