Нормативно-правове забезпечення системи соціального страхування в Україні

Перехід України до змішаної, багатогранної економіки потребує не тільки глибоких економічних реформ, а й реформ у галузі соціальної політики відповідно до нових принципів формування соціально орієнтованої ринкової економіки, що закладена в Конституції України. Цивілізована держава зобов’язана захищати права громадян від негативних соціальних наслідків ринкової економіки, від соціальних ризиків, пов’язаних з утратою роботи, доходу та працездатності. Сучасна ринкова економіка створює адекватну систему соціального захисту населення, найважливішою ланкою якої є соціальне страхування.

З набуттям у 1991 р. незалежності Україна успадкувала систему соціального страхування, яка в умовах панування державної власності виконувала функцію захисту від соціальних ризиків на патерналістських засадах. Держава, як основний роботодавець та власник засобів виробництва, гарантувала певну економічну та соціальну стабільність і несла відповідальність за соціальні ризики.

Однак механізми соціального захисту населення, що діяли в дореформений період, не відповідали новим соціально-трудовим відносинам. Розмаїття форм власності та лібералізації цін, по-перше, різко скоротило можливості державного забезпечення, по-друге, значно збільшило кількість громадян, які відчули на собі дію нових соціальних ризиків. За цих умов в Україні втрачалася керованість соціальними процесами. Про це свідчило скорочення середньої тривалості життя, збільшення масштабів бідності, зростання загальної і професійної захворюваності, різке зниження народжуваності, погіршення у сфері зайнятості, збільшення фінансування соціальних витрат та інші фактори, які мали негативні наслідки для фінансової системи країни [28, 75-77].

Для досягнення прийнятних параметрів соціальної захищеності населення в принципово нових умовах виникла потреба в запровадженні страхових принципів та об’єднанні на постійній і довготривалій основі зусиль держави, робітників, роботодавців, як суб’єктів, що відповідають за соціальний захист. Таким чином, змістом реформи соціального забезпечення населення України шляхом запровадження системи державного соціального страхування було:

-створення стійкої фінансової системи для економічного захисту людини в разі настання безробіття, тимчасової втрати працездатності, вагітності та пологів, народження дитини, нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, старості та інших випадках, передбачених законодавством, за рахунок страхових внесків роботодавців та застрахованих осіб.

-створення ефективної системи управління соціальним страхуванням за участю представників трьох сторін соціального партнерства (держави, профспілок та роботодавців).

-удосконалення системи виплат.

-контроль за цільовим використанням коштів страхових фондів.

Головна ознака соціальної політики перехідного періоду полягала в тому, що вона формувалася в умовах історичного поєднання процесів докорінного оновлення держави і суспільства загалом. Просування до демократії під час трансформації соціально-економічних відносин передбачало відхід від домінування державного управління над соціальною сферою і подолання пасивності громадян у захисті свого соціального становища. Логіка перебудови неминуче приводила до зміни форм і механізмів соціального захисту. Місце одержавленого соціального забезпечення посідають інститути соціального захисту, засновані на особистій відповідальності індивіда, колективно-групових формах обов’язкового і добровільного соціального страхування, державної допомоги певним верствам населення.

Отже, перебудова всієї соціальної політики грунтувалася на принципах демократичної соціальної держави, що відповідали змісту Конституції України:

-пріоритеті прав людини та його основних свобод у поєднанні з індивідуальною відповідальністю населення за власний матеріальний добробут;

-солідарності, що обумовлена взаємозв’язками і взаємною відповідальністю суспільства та його членів;

-оптимальної підтримки і з боку держави, і з боку страхових фондів, некомерційних і недержавних структур, здатних розв’язувати багато соціальних проблем [38, 18].

В Україні 21 грудня 1993 р. постановою Верховної Ради схвалена Концепція соціального забезпечення населення. Відбулося кардинальне реформування фінансових і організаційних інститутів соціального забезпечення держави. Система захисту населення отримала закінчену, гармонійну форму, що відповідала вимогам нового суспільного устрою.

Сформовано два структурних блоки соціального забезпечення населення України:

-матеріальне забезпечення шляхом соціального страхування в разі безробіття, тимчасової або постійної непрацездатності;

-соціальна допомога непрацездатним і малозабезпеченим громадянам, підтримання рівня життя в умовах зростання споживчих цін, компенсації та пільги громадянам, які постраждали від техногенно-екологічних і природних катастроф.

У соціальному страхуванні відокремлено чотири інституційні форми соціального захисту населення:

-страхування на випадок безробіття;

-медичне страхування;

-страхування від нещасного випадку на виробництві;

-пенсійне страхування.

Концепція соціального забезпечення населення України визначила основоположні принципи і окреслила контури структурної моделі соціального страхування в ринкових умовах.

У 1998 р. Верховною Радою України прийнято Закон України «Основи законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування», яким встановлено принципи і порядок перерозподілу відповідальності за соціальне забезпечення між державою, роботодавцями і населенням на страхових принципах [19].

На підставі цього рамкового закону створено і напрацьовано законодавчу базу соціального страхування, яка регламентує діяльність основних суб’єктів правовідносин у цій сфері, а саме:

-Закон України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності» від 23 вересня 1999 р. № 1105-XIV;

-Закон України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття» від 2 березня 2000 р. № 1533-ІІІ;

-Закон України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням» від 18 січня 2001 р. № 2240-ІІІ;

-Закон України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» від 9 липня 2003 р. № 1058-ІV.

Для науки права соціального страхування у період його становлення було характерним намагання виділити особливий та специфічний метод правового регулювання, притаманний саме цій галузі. Головним чином у науці права соціального забезпечення домінували дві позиції з цього приводу. Одна група учених, представниками якої були Є.І. Астрахан, О.Д. Зайкін, І.В. Гущин, як ключову характеристику методу права соціального забезпечення називали соціально-аліментарний характер розподілу соціальних благ і послуг. Інші названий критерій відкидали і називали критерії безоплатності і безеквівалентності надання соціального забезпечення (М.Л. Захаров, Т.В. Іванкіна, Я.М. Фогель, В.Ш. Шайхатдінов).

Нині ж ситуація з розумінням права соціального страхування є дещо іншим. Так, наприклад, Б.І. Сташків наголошує на використанні правом соціального страхування двох основних методів правового регулювання: імперативного і диспозитивного, поєднаних із використанням таких прийомів правового впливу, як дозвіл, припис (наказ), заборона. Він констатує, що два основних методи так чи інакше використовують у всіх галузях права [11, с. 77–83].

Право соціального страхування, як вказує І.М. Сирота, є комбінацією імперативного і диспозитивного способів – прийомів регулювання. Більшість норм у праві соціального забезпечення є диспозитивними, нормами заборони і дозволу. Диспозитивний метод регулювання знаходить, на думку вченого, своє втілення у такому різновиді, як метод соціально-забезпечувальних вимог і надань. Серед основних ознак права соціального страхування автор називає також сукупність способів соціально-страхової компенсації втраченої працівником працездатності [12, 17–19]. С.М. Прилипко і О.М. Ярошенко також виділяють кілька особливих рис права соціального страхування. Він находить втілення у такому різновиді, як метод права надання соціально-забезпечувальних вимог. Вимога громадянина на отримання певного виду соціального страхування і надання його державними органами на передбачених законодавством умовах, – це основна схема поведінки учасників відповідних правовідносин. Додатковою характеристикою права автори називають безеквівалентність надання соціальних благ. Особливості правового регулювання соціального страхування, на думку вказаних учених, є наступні:

1) поєднання централізованого, регіонального і локального регулювання за збереження централізованим головної ролі;

2) поєднання нормативних і договірних засобів впливу, тобто особливе поєднання імперативного і диспозитивного методів у правовому регулюванні;

3) специфічність правового статусу суб’єктів правовідносин, а також обумовленість виникнення, зміни та припинення цих правовідносин певними юридичними фактами;

4) необхідність волевиявлення громадянина на реалізацію свого права на соціальне забезпечення і рішення відповідного органу про надання громадянину такого права;

5) наявність у суб’єктів правовідносин істотних повноважень, відсутність субординації і підпорядкування один одному;

6) поєднання різноманітних джерел фінансування забезпечення [36, 106].

Треба зазначити, що остання характеристика, на нашу думку, стосується, скоріше, не правового регулювання, а економічної природи соціального страхування.

Загалом же характеристика методу через суто економічні категорії: аліментарність, безоплатність, нееквівалентність соціального забезпечення не є коректними, виходячи із загальнотеоретичного розуміння методу права. Відбувається підмінення ознак правового регулювання рисами, якими характеризується метод надання того чи іншого виду соціального страхування.

Це, окрім іншого, свідчить про непродуктивність намагань визначити якісь особливі риси, притаманні методу права соціального страхування. О.Є. Мачульська, К.В. Добромислов називають метод права соціального страхування «методом позитивного зобов’язання (припису), адресованого державним органам, установам чи іншим суб’єктам (публічним агентам) з метою надання соціального забезпечення особам, які постраждали від соціальних ризиків».

Аналізуючи сучасний стан права соціального страхування, М.В. Лушникова і А.М. Лушников наголошують на тому, що воно характеризується «єдністю публічних і приватних засад правового регулювання. Останні особливо яскраво виявляються в договірних режимах соціального страхування і соціального обслуговування, розширенні кола суб’єктів, а також отримувачів соціальних виплат і послуг» [27, 62-70].

Треба відзначити, що аналіз правових засобів, за допомогою яких право соціального страхування здійснює регламентацію відповідних суспільних відносин, а також способів нормотворчості (централізований і децентралізований) дає можливість зробити висновок, що дана галузь права має переважно імперативні засади регулювання, забезпечені переважно централізованим способом прийняття правових норм. Цей висновок випливає з аналізу основної схеми побудови соціально-забезпечувальних правовідносин, яка полягає в існуванні правового зв’язку: людина – компетентний орган, що надає той чи інший вид соціального забезпечення.

Той факт, що в межах правовідносин соціального страхування в цьому зв’язку виступає не держава, а відповідний фонд соціального страхування, ситуації принципово не змінює. У цих відносинах практично відсутня рівність сторін за винятком деяких з них, наприклад щодо добровільного пенсійного страхування.

Коли мова йде про взаємодію соціально нерівних суб’єктів, один з яких (фізична особа) ще й перебуває у стані соціальної незабезпеченості, зумовленої дією соціального ризику, а інший належить до публічної сфери і наділяється значними повноваженнями у сфері соціального захисту, неможливо інакше гарантувати здійснення суб’єктивного права на соціальне забезпечення, ніж встановити чіткі загальнообов’язкові правила поведінки, що спираються на авторитет держави, примус з боку її органів.

Однією з суттєвих ознак правового регулювання в праві соціального страхування, на думку С.М. Прилипка, є наявність елементів імперативності правового регулювання соціальної сфери. При цьому він одночасно наголошує на поширенні диспозитивних засад регулювання соціально-забезпечувальних відносин, зокрема через колективно-договірне встановлення прав і обов’язків у сфері соціального страхування, визначення засад соціального захисту в соціально партнерських угодах, посилення регіонального регулювання, розвиток недержавного пенсійного забезпечення [31, 128–133].

Отже, підсумовуючи викладене, характеристика права соціального страхування з позицій інструментального підходу до правового регулювання полягає в наступному. Між учасниками соціально-забезпечувальних відносин немає ані відносин влади та підпорядкування, ані стану рівності.

Крім того, саме держава і публічні фонди соціального страхування є зобов’язаними суб’єктами правовідносин із надання соціального забезпечення, але цей обов’язок не є добровільним, а має публічний характер, зумовлений загальним суспільним розумінням ролі держави в сучасних умовах співіснування із громадянським суспільством, а також необхідністю забезпечувати ставлення до людини як найвищої соціальної цінності.

Там, де діє соціальне страхування, право на отримання матеріальних благ і соціальних послуг зумовлюється: по-перше, фактом володіння статусом застрахованої особи; по-друге, наявністю страхового стажу певної тривалості, тобто сплатою страхових внесків, щонайменше, у мінімальному розмірі протягом певного часу; по-третє, настанням страхового випадку, тобто дією стосовно особи соціального ризику, що призводить до стану незабезпеченості.

У відносинах, пов’язаних із соціальною допомогою, щодо особи достатньо лише встановити реально існуючу потребу в наданні соціального забезпечення через дію соціального ризику. Самі ж правовідносини виникають за фактом звернення особи до уповноваженого суб’єкта за наданням того чи іншого блага чи послуги.

Як наслідок, доходимо висновку, що концепція поєднання двох методів правового регулювання у праві соціального забезпечення не дозволяє виявити суттєвих особливостей правового регулювання відповідного масиву правових відносин, тому вона не має ані теоретичного, ані практичного значення для подальшого розвитку галузі [8, 6-13].

Таким чином, прийняття відповідної нормативно-правової бази надало можливість створити сучасну систему загальнообов’язкового державного соціального страхування України, якій притаманні певні досягнення і прорахунки, що, по перше, підтверджує її життєздатність, а по-друге, не стримує її подальше удосконалення. Це пов’язано, насамперед, з динамічним формуванням інфраструктури фондів соціального страхування та адаптацією їх до ринкових реалій з орієнтацією на власні економічні ресурси.