IV. Организационные (административно-правовые) и справочно-информационные 1 страница

выдача документов, удостоверяющих право землевладения (землепользования)

подготовка информации о количестве, качестве и местоположении земель

Рис. 1. Система землеустроительных действий

Экспроприацией называется принудительное отчуждение земель за определенное справедливое вознаграждение для государствен­ных или общественных надобностей (для строительства автомаги­стралей, железных дорог, объектов промышленности и т.д.). Иногда вместо термина «экспроприация» используют равнознач­ный термин «реквизиция».

В процессе приватизации земельные участки, находящиеся в государственной или коллективной собственности, разделяются и закрепляются за частными землевладельцами. В ходе национализа­ции, наоборот, земля передается в собственность народа или госу­дарства как представителя общественных интересов.

При коллективизации земли также могут объединяться, перехо­дя в коллективную или государственную собственность. Другими словами, юридически переход права собственности на землю все­гда связан с изъятием и предоставлением земельных участков.

Реквизиция — это временное изъятие земельного участка у соб­ственника при наличии обстоятельств, носящих чрезвычайный характер (стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотии и др.), уполномоченными исполнительными органами государст­венной власти в целях защиты жизненно важных интересов граж­дан, общества и государства от возникающих угроз с возмещением собственнику земли причиненных убытков и выдачей ему доку­мента о реквизиции.

Реституцией называется восстановление земель в прежнем правовом и имущественном отношении, то есть возвращение зе­мельной собственности прежним законным владельцам. Напри­мер, в процессе земельных реформ в республиках Прибалтики, на территории Восточной Германии (бывшей ГДР), в ряде других стран в 1992—1999 гг. были осуществлены меры по передаче зе­мель бывшим собственникам (или их наследникам), потерявшим их в 40-е годы и доказавшим свои права на землю.

Коренные изменения в земельной собственности и связанное с ними перераспределение земель обычно осуществляются в ходе земельных реформ.

Земельные реформы всегда регулируются государством и осу­ществляются под его контролем. Они представляют собой кон­центрированное выражение земельной политики государства и обеспечиваются соответствующими правовыми, экономическими, техническими, организационными мерами.

Коренное преобразование земельных отношений — централь­ное звено любой земельной реформы. Такие реформы имеют дол­госрочные последствия и существенно влияют на уровень благо­состояния народа. Поэтому, прежде чем начинать земельную ре­форму, необходимо глубоко изучить опыт различных государств на различных исторических этапах их развития, с тем чтобы выя­вить соответствующие закономерности и учесть возможные по­следствия. Особенно важно это для России, где большая земель-

ная территория, сложные природные условия сочетаются с разно­образием национальных традиций и социально-экономических факторов земельного строя.

Анализ результатов земельных реформ в других странах может внести существенные коррективы в характер аграрных преобразо­ваний, определить перспективные формы землевладения и земле­пользования, организации сельскохозяйственного производства, положительные и отрицательные стороны реформирования зе­мельных отношений.

2. ЗЕМЕЛЬНЫЕ РЕФОРМЫ В ЛАТИНСКОЙ АМЕРИКЕ

За несколько последних десятилетий во всех странах Латинс­кой Америки были проведены земельные реформы, масштабы и трудности осуществления которых определялись различными фак­торами. Основные из них следующие:

характер политического режима, устойчивость политической власти, степень влияния внешней политики США и СССР;

исходное состояние земельных отношений, включая формы собственности на землю, землевладения и землепользования;

площади используемых земель, их плодородие, размещение, потенциальные резервы вовлечения земель в сельскохозяйствен­ный оборот;

численность населения, традиционный уклад жизни, доля кре­стьян, их социальная активность и землеобеспеченность.

Говоря о политическом аспекте земельных реформ, следует от­метить три варианта их осуществления: в результате гражданских войн, военных переворотов и обычных законодательных действий. Так, в Мексике и Боливии реформы начались после гражданских войн, в Перу их провело военное правительство, а в Чили и Коста-Рике — законодательная власть. Идеологическая направленность земельных реформ в странах, ориентировавшихся на США и Запад­ную Европу, предполагала безальтернативную идею семейной фер­мы как основного производителя продукции сельского хозяйства. В странах, находившихся ранее под влиянием СССР, приоритет­ными направлениями считались сельскохозяйственные кооперати­вы и другие формы коллективного хозяйства.

Традиционные земельные отношения в странах Латинской Америки базировались на господстве крупной земельной соб­ственности. Например, в Колумбии 4 % лендлордов до сих пор контролируют 43 % сельскохозяйственных угодий, в то время как 66 % крестьян полностью или почти полностью безземельны. Даже после осуществления земельной реформы в Сальвадоре 1 % землевладельцев контролирует 41 % угодий, а 60 % крестьян прак­тически не имеют земли. Примерно 88 % всех ферм в Гватемале размещаются на 16 % обрабатываемых земель. В то же время фер-

мы размером 450 га и более (около 1 % всех ферм) занимают около 34 % всех пахотных земель страны.

В Бразилии мелкие фермы размером до 50 га занимают 12% всей земельной площади, однако они производят 50 % всей сельс­кохозяйственной продукции. В них занято около 70 % трудовых ресурсов аграрного сектора.

В странах с высокой землеобеспеченностью земельные рефор­мы не представляли большой важности. Например, в Аргентине на душу населения приходится относительно много земли, при­чем крестьяне в основном проживают в районах с наиболее плодо­родными почвами. Напротив, в Перу, где ощущается нехватка пригодных для сельскохозяйственного использования земель, лучшие из них еще в колониальные времена были монополизиро­ваны землевладельческой элитой, масса крестьян страдала от без­работицы, что обусловливало его дискриминацию и бедность.

Земельные реформы в странах Латинской Америки проводи­лись с целью:

наделения крестьян землей, ослабления благодаря этому соци­альной напряженности между крупными землевладельцами и ос­новной массой населения;

обеспечения роста экономики, увеличения сельскохозяйствен­ного производства как для внутренних потребностей, так и на экс­порт, в том числе за счет освоения, «колонизации» новых земель.

Образование новых форм землевладения и землепользования привело к повышению занятости трудоспособного населения. Вместе с тем нередко политические аспекты явно превалировали над экономическими. Так, например, в Сальвадоре и Никарагуа земельные реформы проходили с переменным успехом и опреде­лялись ходом гражданской войны.

В процессе реформирования земельного строя использовались следующие методы:

национализация земли с последующей передачей ее крестьянам, образованием государственных предприятий и сельскохозяйствен­ных кооперативов (Куба, 1959—1981 гг.; Никарагуа, 1979—1983 гг.);

«колонизация» земель — создание преимущественно семейных ферм на пограничных территориях, на неиспользуемых или вы­купленных государством у частных лиц землях (Бразилия, 1964— 1969 гг.; Аргентина, 1940-1968 гг.);

частичная экспроприация или выкуп земель, образование на них новых семейных ферм или сельскохозяйственных производственных кооперативов (Боливия, 1953—1975 гг.; Гватемала, 1954—1969 гг.).

Во всех случаях наиболее остро стоял вопрос о способах пере­дачи земель, а также о преимуществах или недостатках мелких се­мейных ферм и более крупных производственных кооперативов.

Так, например, в Чили, Перу, Доминиканской Республике, от­части в Сальвадоре, Гондурасе, Никарагуа, Панаме и прибрежных районах Эквадора сразу же после земельной реформы были созда-

ны производственные кооперативы, базирующиеся в основном на коллективной собственности на средства производства и разделе доходов в конце года пропорционально количеству отработанных в хозяйстве дней.

В Колумбии, Венесуэле, Парагвае (после 1964 г.), в Боливии, Коста-Рике и ряде других стран в результате земельных реформ возникали прежде всего новые семейные фермы. Основные ре­зультаты проведения реформ и площадь земель, охваченных пере­делом, показаны в табл. 3.

3. Некоторые характеристики земельных реформ в странах Латинской Америки*

* Составлено по данным: Тисенхьюзен У. К. Анализ земельных реформ, про­веденных в странах Латинской Америки. Докл. на семинаре ФАО. — М.: ВАСХ-11 ИЛ, 1991.-С. 6-9.

Производственные кооперативы в Латинской Америке не вы­держали испытания временем. В 1980-х годах страны региона одна за другой отказывались от такого способа сельскохозяйственного производства и переходили к индивидуальному фермерству (табл. 4).

И)

4. Площади земель и число хозяйств, охваченных земельной реформой

Даже в Никарагуа идея государственных ферм и производствен­ных кооперативов была поддержана только там, где выращивались экспортные культуры.

В пореформенный период никарагуанские крестьяне явно ста­ли склоняться к созданию своих собственных ферм, а государ­ственные сельскохозяйственные предприятия были сильно ослаб­лены в ходе войны. Производственные кооперативы, первона­чально созданные в Сальвадоре в ходе аграрной реформы, в пос­ледующем также стали дробиться.

Переход к индивидуальному фермерству был обусловлен рядом причин:

правые правительства искали поддержку крестьян, поэтому всячески поощряли раздел земель государственных и кооператив­ных структур;

для налаживания производства кооперативам нужны были круп­ные кредиты и высококвалифицированные специалисты (экономи­сты, менеджеры, бухгалтеры), которые практически отсутствовали;

с получением земли крестьяне были заинтересованы в осво­бождении от опеки различных инстанций и обретении самостоя­тельности;

при распределении доходов в кооперативах почти всегда имела место уравниловка, оплата труда практически не дифференциро­валась в зависимости от его количества и качества;

наиболее деятельные крестьяне были заинтересованы в получе­нии земли в собственность, чтобы свободно распоряжаться ею, передавать по наследству и осуществлять другие операции. Кроме того, большинство крестьян предпочитали свободу выбора раз­личных форм землевладения и землепользования;

эффективность мелкого крестьянского хозяйства выше в усло­виях преобладания ручного труда, отсутствия кредитов и матери­ально-технической поддержки.

Следует, однако, отметить, что при наделении крестьян зем­лей, в особенности в условиях крайней их бедности, определенная степень производственной кооперации является абсолютно необ­ходимой. В дальнейшем, когда доходы крестьян возрастают, про­изводственная кооперация может заменяться обслуживающей и маркетинговой. Кроме того, при правильной организации и опла­те труда, стимулировании экономических интересов производите­лей крупные коллективные предприятия за счет применения сис­темы машин и прогрессивных технологий получают большие пре­имущества по сравнению с мелкими.

Анализ земельных реформ в странах Латинской Америки по­зволяет сделать следующие выводы:

земельные реформы в данном регионе в основном определя­лись политическими мотивами;

эти реформы имели успех, когда обеспечивались не только по­литической, но и экономической поддержкой государства;

при организации различных форм землевладения и землеполь­зования важное значение имеет свобода их выбора;

наиболее эффективными для условий региона с производ­ственной точки зрения оказались семейные фермы (индивидуаль­ные крестьянские хозяйства).

3. ЗЕМЕЛЬНЫЕ РЕФОРМЫ В ИНДИИ

К началу XX в. в результате колониальной политики европейских держав страны Южной и Восточной Азии представляли собой фео­дальные общества с преимущественно аграрной экономикой, замед­ленным развитием и преобладанием помещичьего землевладения. После освобождения от колониальной зависимости необходимость развития промышленности и роста производительности сельского хозяйства потребовала коренных преобразований в экономике, про­ведения радикальных земельных и аграрных реформ.

Земельные преобразования в основном осуществлялись по двум альтернативным направлениям:

развитие капиталистических отношений в сельском хозяйстве, основанных на частной собственности на землю, аренде земель, переходе к сельскохозяйственным предприятиям капиталистичес­кого типа (Индия, Южная Корея, Пакистан и др.);

переход к коллективным формам ведения сельского хозяйства, развитие кооперации и социалистических производственных от­ношений (Монголия, Китай, Вьетнам, Северная Корея).

При проведении земельных реформ использовались различные методы: национализация, экспроприация земель, регулирование землевладения и землепользования законодательными и экономи­ческими средствами (кредитование, субсидирование, налогообложе­ние). Наиболее сложными, многообразными и в то же время харак­терными для стран региона путями шли реформы в Индии и Китае.

Индия — одно из крупнейших государств мира; площадь сельс­кохозяйственных угодий здесь составляет 181 млн га, в том числе 166 млн га пашни (чуть более 0, 2 га на одного жителя); 70 % эко­номически активного населения занято в сельском хозяйстве. Страна является крупнейшим экспортером чая, арахиса, джута, сахарного тростника, хлопка и клещевины, поставляет также кау­чук, кофе, пряности. Аграрная структура и земельные отношения до середины XX в. находились под сильным воздействием тради­ционной кастовой системы (более 3, 5 тыс. каст и подкаст). Преоб­ладали формы землепользования и виды прав на землю, сложив­шиеся еще во времена монгольской династии и на первом этапе британского колониального правления.

Обширными территориями владели помещики (заминдары) на праве «хасс» (близком к частной собственности). Им же была пере­дана часть крестьянских земель, с которых они собирали арендную

плату. Из этих поступлений заминдары ежегодно выплачивали го­сударству заранее назначенную сумму в виде земельного налога.

Некоторые виды прав на землю предоставлялись феодальной знати в качестве вознаграждения за особые заслуги перед государ­ством (военные, экономические, управленческие). К ним относи­лись, в частности, инамы — земли, налог с которых собирался в пользу данного лица (позже они были включены в право соб­ственности на землю), а также джагиры — землевладения, частич­но или полностью освобожденные от уплаты земельного налога.

Определенная часть земель находилась в непосредственном владении крестьян, которые обрабатывали ее и платили земель­ный налог правительству. Значительные территории (в основном на севере и северо-востоке страны) находились под контролем сельской общины; отдельные участки передавались в пользование ее членам (жителям данной деревни) для обработки. Землевладе­лец оставался хозяином земли, пока продолжал жить в деревне. Если он уезжал, его участок возвращался общине, которая затем передавала ее другим общинникам. Такая система переходящей обработки называлась «джум»¹.

Индия — многонациональное государство с разнообразными природными условиями, поэтому формы землевладения и земле­пользования всегда имели местные особенности. Вместе с тем в производстве сельскохозяйственной продукции повсюду преобла­дали мелкие и мельчайшие крестьянские хозяйства. В ряде круп­ных помещичьих землевладений применялся наемный труд, опре­деленное распространение получили издольщина и аренда земель на условиях продуктовой и денежной оплаты или отработки.

С точки зрения опыта земельных реформ представляют инте­рес попытки британской администрации первой половины XX в. стимулировать развитие сельского хозяйства страны. Ставилась задача изменить систему использования земли и увеличить по­ступления государству за счет разрушения помещичьего землевла­дения, расширения крестьянской частной собственности и повы­шения заинтересованности сельхозпроизводителей в росте произ­водства. Было испытано несколько вариантов реформы.

1. Так называемая английская система помещичьего землевла­дения, чтобы, с одной стороны, заинтересовать заминдаров вкла­дывать дополнительные средства в сельское хозяйство и тем са­мым активизировать сельскохозяйственное производство, с дру­гой — передать неэффективно используемые помещичьи земли частным предпринимателям. Для этого часть земель заминдаров была объявлена свободной и выставлена на аукционах для прода­жи лицам, предлагавшим наивысшую цену.

¹ Джакоб X. А. Земельные реформы в Индии. Доклад на семинаре ФАО 7 июня 1991 г.-М.: ВАСХНИЛ, 1991.-240 с.

Кроме того, англичане ввели так называемый постоянный сет-тельмент, то есть установили навечно для заминдаров фиксиро­ванную сумму земельного налога, оставляя себе весь дополнитель­ный доход от обложения налогом крестьян-землепользователей.

Действие этой системы ограничивалось в основном восточны­ми провинциями (Западный Бенгал, Бихар и Орисса). Ощутимых результатов она не дала, так как на аукционах обычно сами замин-дары предлагали за свои бывшие земли максимальную цену. Вхо­дя в огромные долги, они сохраняли и все свои привилегии. Кро­ме того, крестьяне теперь были вынуждены платить большую арендную плату, что способствовало их обнищанию и увеличению социальной напряженности. Заминдары по-прежнему вели жизнь рантье и были заинтересованы в максимальном обложении крес­тьянства земельным налогом.

2. В Мадрасе и Бомбее британцы использовали французскую мо­дель крестьянской собственности, которая в Индии получила назва­ние «райотвари». При этой системе земля передавалась в собствен­ность крестьянам непосредственно государством по специальному соглашению, согласно которому крестьянин признавался собствен­ником земли с правом отдать ее в поднаем, заложить, подарить или продать. Крестьянин-землевладелец был защищен от выселе­ния, пока платил правительству установленный земельный налог.

3. Еще один тип землевладения (махалвари) был установлен в Объединенных провинциях и распространен затем на Пенджаб; при этом договор заключался с целой деревней. Государство до­полнительно к индивидуальному получало теперь и коллективный земельный налог.

Названные системы также не дали ожидаемых результатов, так как от 50 до 70 % валового продукта изымалось за пользование землей в форме земельного налога, не считая других подзаконных сборов и обложений. У крестьян не оставалось ни средств, ни сти­мулов (за исключением увеличивать производство сверх прожи­точного минимума).

По данным экономического обзора последствий земельных ре­форм, в период между 1900 и 1945 г. население Индии увеличилось на 37, 9 %, размеры культивируемых площадей — на 18 %, выпуск пи­щевой продукции остался неизменным, а производство товарных культур возросло на 59, 3 %. В то время как в 80-е годы XIX в. произ­водство продуктов питания увеличилось на 5 млн т, в 1945 г. наблю­дался их дефицит, исчисляемый в 10 млн т. К этому времени около 30 % населения Индии страдало хроническим недоеданием¹.

Опыт земельных преобразований в Индии в колониальный пе­риод позволяет сделать следующие выводы:

успешное осуществление аграрных преобразований и повыше­ние эффективности сельскохозяйственного производства возмож-

¹ Джакоб X. А. Земельные реформы в Индии. — М.: ВАСХНИЛ, 1991. — С. 5—6.

ны лишь при передаче земли в собственность непосредственным производителям, охране прав на эту собственность и отказе от их эксплуатации в налоговой или какой-либо иной форме;

крестьяне должны свободно распоряжаться производимой ими продукцией и иметь денежные средства для вложения получаемой прибыли в свое хозяйство; государство через систему налогов, цен, кредитов, других экономических рычагов должно стимулиро­вать осуществляемую им земельную политику и тем самым опи­раться на экономические интересы крестьян;

любые планы по проведению земельных реформ должны учи­тывать политическую, социально-экономическую и историческую ситуацию в стране и не должны выходить за возникающие в силу этой ситуации ограничения.

После обретения Индией независимости назрела необходи­мость осуществления новой земельной реформы. Предстояло ре­шить следующие вопросы:

отмена системы крупного землевладения (заминдари);

установление, закрепление и охрана прав арендаторов;

введение ограничений на максимальный размер землевладений;

объединение землевладений.

Отмена системы крупного землевладения производилась на ос­новании законов, принятых штатами; суть ее заключалась в лик­видации налоговых посредников между государством и крестьяна­ми. Тем самым была сделана попытка ликвидировать остатки фео­дализма в земледелии и подготовить почву для развития прибыль­ного сельского хозяйства.

За отдаваемые земли помещики получали денежную компенса­цию, учитывающую уровень земельного налога и размер годового дохода. В распоряжении землевладельцев тем не менее продолжа­ли оставаться обширные площади (приусадебные земли, земли в деревнях, а также обрабатываемые самими землевладельцами сво­ими силами или с использованием наемного труда и арендаторов).

Государство получило от бывших частных владельцев около 173 млн акров земли (69, 9 млн га) и установило прямые отноше­ния с 73 млн землевладельцев; этот процесс продолжается и в на­стоящее время. Развитие сельского хозяйства связывалось также с укреплением прав арендаторов, которые нередко притеснялись помещиками и даже выселялись ими с арендуемых земель, лиша­ясь единственного источника существования. Поэтому в первом пятилетнем плане были заложены основы реформы по использо­ванию земель на правах аренды. Было рекомендовано всем земле­владельцам и землепользователям подтвердить свои права на зе­мельные участки (на основе поземельных книг, договоров аренды, квитанций об уплате арендной платы и др.).

Арендаторы получили право обеспечения их занятости, а соб­ственники — право вернуть себе ограниченную земельную площадь для обработки ее своими силами. Для этих целей была введена нор-

ма возврата земли собственнику в размере 3 семейных землевладе­ний. Под землевладением одной семьи понималась площадь, кото­рую могли обрабатывать взрослые члены семьи с помощью работ­ников. Если земля в течение 5 лет не была затребована собственни­ком, то арендаторам предоставлялось право ее покупки.

Вместе с тем, если арендаторы не представляли документ на право аренды (из-за плохого земельного учета таковые во многих случаях отсутствовали), крупные землевладельцы выселяли всех арендаторов со своих земель. Поэтому в ходе земельной реформы были налажены учет земель и регистрация всех земельных сделок, которые осуществлялись, начиная с 3-го пятилетнего плана, нало­говыми инспекциями. А в 4-м пятилетнем плане права землевла­дельцев на возвращение арендуемых земель были ограничены их личным участием в обработке земель. В ряде штатов были приня­ты законы, упорядочивавшие взимание арендной платы и прирав­нивающие издольщиков к арендаторам.

Главная цель — передача земель арендаторам в собственность не была достигнута, так как большинство из них были не в состоянии заплатить выкупную цену. Кроме того, крупные земельные собст­венники всячески препятствовали передаче своих земель в собст­венность другим лицам и стремились сохранить свои владения.

Основная идея ограничений на предельный размер землевладе­ния заключалась в изъятии излишков земли у крупных собствен­ников и ее перераспределении безземельным крестьянам или иным мелким производителям. Законодательство о максимальных наделах находилось в юрисдикции штатов, и принятые на местах законы затем корректировались, исходя из единой общегосудар­ственной политики.

Расчетной единицей при установлении максимальной нормы надела сначала был один человек, затем — семья из 5 человек, включая мужа, жену и 3 несовершеннолетних детей. Каждой семье предусматривалось выделить стандартное по размерам землевла­дение, учитывающее качество участка земли и наличие источника орошения. Кроме того, к стандартному владению добавлялась 1/5 его на каждого члена семьи сверх 5 человек. Старшему сыну и раз­веденной женщине полагалось отдельное стандартное владение.