IV. Организационные (административно-правовые) и справочно-информационные 5 страница

Во время реформы (с 1991 г.) перераспределение земель осуще­ствлялось в соответствии с Законом о восстановлении прав граждан Литовской Республики на сохранившееся недвижимое имущество и с Земельным законом. В переустройство предусматривалось во­влечь 3, 9 млн га земель сельскохозяйственного назначения. Земле­устроительная служба обеспечивала приватизацию земли, реструк­туризацию сельского хозяйства, а также техническое и юридичес­кое оформление новых землевладений и землепользовании.

По итогам реформы 38, 1 % землевладельцев получили участки

площадью до 5 га, 30, 2 % — от 5 до 10, а 22, 4 % — от 10 до 20 га. Весь­ма сомнительной представляется возможность организации высоко­эффективного товарного производства. В перспективе основной за­дачей землеустройства станет консолидация (объединение) участков, а также устранение недостатков землевладения и землепользования.

В Латвии в 90-е годы была восстановлена частная собствен­ность на землю. Еще в 1990 г. вступили в действие законы об аг­рарной реформе и о предпринимательстве. Аграрная реформа включала три элемента: земельную реформу, преобразование эко­номических отношений и системы управления сельским хозяй­ством. На первом этапе землю предоставляли в пользование, за­тем — в частную собственность.

В настоящее время в Латвии наблюдается многообразие форм собственности и предпринимательства. У каждого есть возможность выбрать приемлемый вариант. Наиболее распространены крестьянс­кие хозяйства — индивидуальные или семейные предприятия.

В Эстонии земельная реформа также началась в 1991 г. Земля из исключительной собственности государства перешла в собствен­ность физических и юридических лиц, появились новые формы землевладения и землепользования. Вместо существовавших до земельной реформы 300 крупных колхозов и совхозов к началу 1998 г. в республике появилось 863 сельскохозяйственных товари­щества, акционерных общества и около 35 тыс. крестьянских хо­зяйств. На одно сельскохозяйственное предприятие приходится в среднем 440 га, на один крестьянский — 10, 5 га пашни.

По данным Государственного земельного департамента Эсто­нии, по состоянию на 1 января 1999 г.:

возращено отчужденной прежде земли 743 304, 1 га;

приватизировано по праву преимущественной покупки 190 232, 1 га;

продано на публичных торгах 21 440, 2 га;

передано в муниципальную собственность 4495, 4 га;

передано в государственную собственность 839 770, 3 га.

Всего в земельный кадастр внесено 182 798 учетных единиц об­щей площадью 1 799 242, 7 га, что составляет 39, 4 % всего земель­ного фонда республики.

Землеустроительные действия в Эстонии осуществляются на основании принятого в 1995 г. Закона о землеустройстве с поправ­ками от 9 июня 1999 г. В соответствии с этим документом землеус­тройство понимается как «деятельность, целью которой является создание путем проведения землеустроительных действий воз­можностей для наиболее рационального использования в хозяй­ственных целях недвижимой вещи» (ст. 2).

В состав землеустроительных действий включены: переме­жевание, обмен, раздел недвижимой вещи, выявление ограниче­ний в отношении недвижимой собственности, установление гра­ниц недвижимой вещи. Лицами, проводящими землеустройство,

признаются присяжные землемеры или лица, имеющие соот­ветствующую лицензию.

Сведение землеустройства только к мероприятиям по управле­нию недвижимостью сразу придало ему политическую направлен­ность. Основная цель — приватизация земли отодвинула на второй план организацию земли как главного средства производства. Ана­лиз хода земельной реформы показал, что процесс образования но­вых землевладений и землепользовании проходит с нарушениями требований экономических и экологических условий хозяйствова­ния. Возврат и приватизация земель осуществляются без предвари­тельно составленных проектов землеустройства, в результате чего вновь созданные землепользования по своим размерам и простран­ственным условиям имеют существенные недостатки.

Задачи, содержание и порядок проведения землеустройства в условиях частной собственности на землю и в условиях проведе­ния земельной реформы имеют существенные различия. При сло­жившейся частной собственности на землю землеустройство про­водится, как правило, на добровольных началах и в интересах от­дельных землевладельцев. Согласно Закону о землеустройстве Эстонии при проведении земельной реформы землеустройство яв­ляется обязательным, если возвращение земли не отвечает земле­устроительным требованиям. Но поскольку возвращение земель предусматривается, как правило, в прежних границах, эти земле­устроительные требования выполнить практически невозможно.

По имеющимся данным, в последнее время земельная реформа в Эстонии приобрела ускоренные темпы (АсташкинА. П. Роль землеустройства в системе управления земельными ресурсами// Труды Международной научно-практической конференции. — Ел­гава, 1999. — С. 16). Бывшим владельцам возвращено более поло­вины земель, возрастают темпы приватизации земли. За 1998 г. приватизировано земли по преимущественному праву покупки в 1, 5 раза больше, чем за все предыдущие 7 лет. Но при этом не обеспечивается рост эффективности сельскохозяйственного про­изводства; наоборот, в совокупности с другими аграрными преоб­разованиями земельная реформа привела к резкому падению по­тенциала сельского хозяйства, его значение как одной из важней­ших и традиционных отраслей народного хозяйства утрачивается.

Состояние сельскохозяйственных земель ухудшилось, снизился уровень почвенного плодородия, практически прекратились рабо­ты по ведению мониторинга земель и осуществлению контроля за рациональным использованием и охраной земель. В республике не используется около 280 тыс. га сельскохозяйственных угодий.

Форсирование земельного передела под давлением политичес­ких сил осуществлялось в Эстонии под руководством Земельного департамента как государственного органа по управлению земель­ными ресурсами. Отсутствие отдела землеустройства в структуре этого органа не позволяет осуществлять земельные отводы доста­точно обоснованно.

Анализ земельных реформ в странах Восточной Европы и Бал­тии позволяет сделать следующие выводы.

1. Во всех странах передел земельной собственности и разруше­ние (реорганизация) крупных сельскохозяйственных предприятий привели к снижению эффективности аграрного сектора.

2. На первом этапе земельных реформ превалировал более или менее единообразный политический подход, основанный на при­ватизации земельной собственности, насаждении мелкотоварных фермерских хозяйств с увеличением числа земельных собственни­ков, разрушении государственных и кооперативных предприятий в ущерб экономической эффективности производства. Частично теоретической основой таких преобразований был принцип «шо­ковой терапии».

3. Во всех странах был нарушен принцип устойчивости земле­пользования, в короткие сроки осуществлен переход к новой структуре землевладений и землепользовании со значительным удельным весом мелких крестьянских хозяйств площадью до 5 га (табл.7). При этом страны, сохранившие в основном крупные хо­зяйства (Чехия, Словакия, частично Венгрия, Болгария), имеют объективно лучшие условия для выхода из аграрного кризиса и менее болезненно перенесли последствия земельного передела.

7. Группировка хозяйств стран Восточной Европы по земельной площади, %*

* Аёпси1шга1 РоШлез. Магке: $ апд Тгаде т Тгапзкюп Есопогше5/Мош1опп§ ап< 1 Еуа1иапоп.-Раш: ОЕСЭ, 1996.

4. Первоочередной задачей земельной реформы считались из­менение законодательства, создание систем земельной регистра­ции и земельного кадастра с целью закрепления и охраны прав новых собственников. При этом повсеместно нарушались требо­вания землеустройства, вследствие чего недостатки землепользо­вания (парцелляризация, нарушение природоохранных норм, раз­рушение мелиоративных систем, чересполосица, дальноземелье и др.) приняли массовый характер.

Опыт земельных реформ в регионе лишний раз подтвердил, как важно исходить не из идеологических шаблонов, а из реальных по­требностей экономики и общепризнанных правил землеустройства.

7. ОСОБЕННОСТИ ЗЕМЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В СТРАНАХ ЗАПАДНОЙ ЕВРОПЫ

Большое значение при реализации земельной политики в за­падноевропейских странах имеют меры экономического характе­ра — налогообложение, субсидирование, кредитование. Основу земельных отношений в этих странах составляет частная соб­ственность на землю, на которой в основном базируется (за неко­торыми исключениями) и фермерское хозяйство. Эта система сло­жилась еще в XIX в. под влиянием французской революции 1789 г.

Отмена феодальных привилегий и последующие реформы сде­лали крестьян — основных производителей сельскохозяйственной продукции — частными собственниками своих земель. Формально частная собственность на землю отсутствует лишь в Великобрита­нии, где аналогичный статус обозначается как поместье, наследу­емое без ограничений, что фактически подразумевает абсолютное право владения землей, несмотря на то, что формально она при­надлежит государству. Развитие этой системы позволило в странах Западной Европы решить ряд вопросов:

создать новый социальный слой фермеров за счет разрушения феодального землевладения;

обеспечить защиту и личную независимость фермеров, по­скольку они могут свободно распоряжаться землей и произведен­ной продукцией;

увеличить производительность сельского хозяйства за счет по­вышения заинтересованности фермерства в росте производства;

предоставить фермерам возможность получения под залог зем­ли, находящейся в собственности;

обеспечить фермеру свободу действий в отношении использо­вания земли, передачи ее в аренду, по наследству и т. д.

Приобретение крестьянами права собственности на землю осу­ществлялось по-разному; использовались методы частичной экс­проприации земель, экономического регулирования землевладения и землепользования (за счет дифференцированного налогообложе­ния, субсидирования и др.), законодательные акты, ограничивающие максимальный размер землевладения. В конце концов в большин­стве стран региона (Франция, Великобритания, Бельгия, Нидерлан­ды, Швеция и др.) возник свободный рынок земельных ресурсов, цены на котором определяются спросом и предложением.

Есть, однако, страны (например, Германия), где рынок сельско­хозяйственных угодий находится под контролем государства. Глав­ная цель такого контроля — предотвращение спекулятивных сделок с землей. Учитывая, что интересы покупателя и продавца в отношении цены земли не совпадают (покупатель стремится к тому, чтобы цена приближалась к стоимости земли с низким уровнем продуктивности, а продавец ожидает назначение максимальной рыночной цены), правительство Германии приняло решение, что все соглашения о це-

нах ниже 150 % средней стоимости земли аналогичного качества, ко­торые были назначены другими фермерами, не противоречат закону (Липски Э. Э. Роль налогообложения и кредитования фермеров в зе­мельных реформах и в системах землепользования в странах ЕЭС. Доклад на семинаре ФАО. - М.: ВАСХНИЛ, 1991. - С.7).

Большое значение имеют работы по комассации (объедине­нию) земельных угодий с целью укрупнения земельных участков фермеров, сведения их в крупные массивы и сокращения их чис­ла, а также землеустроительные работы по укрупнению ферм. Это объясняется политикой государства, направленной на поддержку фермеров, число которых постоянно уменьшается. Так, по статис­тическим данным, в Германии ежегодно исчезает 16, 7 тыс. фер­мерских хозяйств, хотя лишь 0, 1 % из них ликвидируется в резуль­тате банкротства.

В Швеции за период с 1950 по 1990 г. число землевладений со­кратилось с 300 тыс. до 98 тыс., а средний размер обрабатываемых земель, приходящихся на одно землевладение, увеличился с 12 до 27 га. В 90-е годы количество фермеров сократилось еще на 20 %.

К основным инструментам регулирования земельных отноше­ний в странах Западной Европы относятся налогообложение, кре­дитование и субсидирование. Фермеры платят подоходный налог, земельный налог (или налог на недвижимость), на переход зе­мельной собственности или недвижимости к другому лицу и на прирост капитала (недвижимости).

Политика взимания подоходного налога различна. Так, в Герма­нии, Бельгии, Франции, Ирландии, Италии, Люксембурге для сельс­кохозяйственных предприятий имеется особое законодательство по удержанию подоходного налога, отличное от промышленных пред­приятий. В основе исчисления налога лежат расчетные данные или материалы бухгалтерского учета. Этот налог обычно имеет прогрес­сивный характер, и его ставка зависит от доходов фермы, но, как правило (особенно для мелких ферм), очень невысока.

В других странах (Дания, Нидерланды, Великобритания) законо­дательство по подоходному налогу не признает особого статуса сель­ского хозяйства, налоговые декларации фермеров принимаются на общих основаниях (хотя они и имеют ряд специальных льгот).

В большинстве стран земельный налог относится к категории местных налогов; он взимается с земли (со строениями или без них). Экономическое положение лица (его общий доход) при этом не учи­тывается. Базой налогообложения, как правило, служит стоимость земли, определяемая в зависимости от качества сельскохозяйствен­ных угодий и с учетом рыночных цен. Методика оценки в разных странах далеко не одинакова. Например, в Германии, Франции, Италии, Бельгии фермеры оказываются в благоприятном положе­нии, так как оценочные нормативы не меняются длительное время и налог взимается с цены земли, намного уступающей рыночной.

Напротив, в Дании и Швеции землю для целей налогообложе-

ния регулярно переоценивают с учетом спроса и предложения. В Великобритании земельный налог традиционно мал, но здесь выше налоги на переход недвижимости в другие руки и налог на прирост капитала.

Большое значение в странах Западной Европы имеют системы кредитования и субсидирования фермеров, а также различные правительственные программы поддержки фермеров (или их кре­дитования). Развитая банковская система (кредитные банки, бан­ки сельскохозяйственной ренты, банки кредитования поселков и земельной ренты, кооперативные банки, сберегательные банки, земельные и крестьянские банки и т. д) облегчает заемщику поиск наиболее удобной для него формы кредита.

При проведении земельной политики, разрешении земельных споров, регистрации землевладений и землепользовании, охране земельных прав важную роль играют земельные суды.

В целом в регионе преобладают фермерские хозяйства неболь­ших размеров по земельной площади с малым числом занятых ос­новных работников (табл. 8).

8. Размер ферм и количество занятых в них постоянных работников в странах Западной Европы (1993 г.)*

Страна

Размер фермы, га

Занято работников на одной ферме, чел.

Занято работников на 100 га с.-х. угодий, чел.

6, 2

3, 7

4, 6

17, 8

3, 9

3, 6

5, 5

11, 0

4, 5

10, 8

9, 3

14, 2

7, 5

4, 1

2, 5

5, 6

* 31ап$1$сЬе$ 1апгЪисп иЬег Егпапгип§, 1_апсгл'1гт$спап: ипй РиПег < 1ег В1Ш. — 1995. - 3. 424-425.

Благодаря высокой интенсификации и специализации произ­водства, прекрасной технической оснащенности, использованию новейших достижений научно-технического прогресса эти хозяй­ства добиваются высокой экономической эффективности и кон­курентоспособны на мировых рынках.

Но и в таких условиях государственная поддержка очень важна. Суммарные затраты по возделыванию культур на 1 га обрабатыва-

емой площади из-за избыточной технической оснащенности (каждый фермер хочет быть независимым и иметь свою технику), высоких цен на энергоносители очень велики. Снижение себесто­имости продукции оказывается возможным только при высокой урожайности культур, но ее увеличение ограничивается необходи­мостью воспроизводства почвенного плодородия и другими эко­логическими нормативами.

Таким образом, в странах Западной Европы:

в основе земельной политики лежат охраняемые законом ста­бильные отношения собственности на землю, что делает фермера лично заинтересованным в увеличении производства продукции и росте плодородия почв;

земельная политика всегда опирается на адекватный экономи­ческий механизм ее реализации (включая налогообложение, кре­дитование, субсидирование);

периодически производится корректировка земельного законо­дательства, что обеспечивает комплексное решение назревших проблем;

действует мощная и хорошо отлаженная инфраструкрура, включающая как государственные, так и частные учреждения, предприятия, организации (земельные банки, земельные суды, зе­мельные биржи, землеустроительные службы, информационные системы, налоговые инспекции, регистрационные бюро, различ­ные земельные агентства и т. д.).

Анализ роли землеустройства в ходе земельных реформ позво­ляет сделать следующие выводы.

1. На всех исторических этапах общественного развития земле­устройство является орудием в руках государства, предназначен­ным для укрепления прав собственности на землю и организации ее использования в интересах господствующих классов, проведе­ния в жизнь государственной земельной политики.

2. Успех земельных реформ обеспечивался только в тех случаях, когда государство создавало новые или укрепляло существующие землеустроительные органы, создавало соответствующую законо­дательную базу, осуществляло финансирование землеустройства и подготовку кадров.

3. Преследуя первоначально чисто технические и юридические цели по измерениям, отводам, отграничению земель и закрепле­нию прав земельной собственности, землеустройство в последую­щем перерастает в сложное и многогранное социально-экономи­ческое явление. Экономические интересы землевладельцев и зем­лепользователей удовлетворяются не только путем закрепления и охраны их прав. Закономерно возникают вопросы, связанные с плодородием и местоположением земель, конфигурацией, соста­вом угодий и т. д. Тем самым землеустройство приобретает орга­низационно-хозяйственное содержание и начинает непосред­ственно влиять на экономику устраиваемых хозяйств.

4. Землеустройство как инструмент экономической и аграрной политики государства подкрепляется, как правило, другими эконо­мическими, организационными и техническими мерами: инвести­ционной политикой, экономическим и политическим стимулиро­ванием, организацией переселения, мелиорацией земель и т. д.

8. ЗНАЧЕНИЕ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ

В условиях рынка содержание и задачи землеустройства сущест­венным образом изменяются. Земля становится не только главным средством производства, пространственным базисом, природным ре­сурсом, но превращается также в объект недвижимого имущества и в товар. Возникают новые функции землеустройства, в том числе:

формирование рыночного земельного фонда с установлением местоположения, площадей и границ земельных участков, опреде­лением их качественных и стоимостных характеристик;

оценка всех земель, установление спроса и предложения на землю и отслеживание динамики земельного рынка;

осуществление операций с землей (разделение, объединение, предоставление, изъятие и др.), выдача документов, удостоверяю­щих права на землю;

регистрация земельных сделок;

обеспечение реализации прав собственности на землю эконо­мическими и правовыми мерами, определение особых режимов и условий использования земли;

подготовка необходимой информации при передаче прав соб­ственности, налогообложении, применении мер экономического стимулирования и экономических санкций.

Включение земли в товарный оборот требует создания законо­дательной (правовой) и экономической базы, сложной инфра­структуры земельного рынка (регистрационных и кадастровых бюро, земельных банков, земельных судов и т. д.), реорганизации системы земельного кадастра, мониторинга земель и землеустрой­ства. Расширяется состав землеустроительных действий, усложня­ются землеустроительный процесс и документация, изменяются цели землеустроительной службы, ее функции и задачи, возникает необходимость в подготовке, переподготовке и повышении квали­фикации кадров.

Для упорядочения рыночных земельных отношений, предотвра­щения недостатков землевладений и землепользовании, парцелля-ризации земельных участков, проведения торговых и иных опера­ций с землей создается рыночный земельный фонд. При этом все операции, связанные с куплей-продажей земельных участков, пере­делом земельной собственности, образованием новых и упорядоче-

нием существующих землевладений и землепользовании, предо­ставлением и изъятием земель, устройством их территории, долж­ны обязательно базироваться на проектах землеустройства.

Контрольные вопросы и задания

1. Что такое земельная собственность и из каких элементов она складывается?

2. Каковы основные виды земельной собственности?

3. Что такое сервитут? Перечислите основные их виды.

4. Чем отличается право земельной собственности от права землепользования?

5. Назовите землеустроительные действия, связанные с образованием и пере­распределением земельной собственности.

6. Чем отличается конфискация земель от их экспроприации? Что такое наци­онализация и приватизация земель?

7. Какие методы использовались при осуществлении земельных реформ за рубежом?

8. Какое значение имело землеустройство в ходе проведения земельных реформ?

9. Как изменяется содержание землеустройства в условиях рыночной экономики?

Глава IV

ОСНОВЫ ТЕОРИИ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА

1. СУЩНОСТЬ, ВИДЫ И ПРИНЦИПЫ ОЦЕНКИ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА

Как было показано в предыдущей главе, землеустройство — это составная часть экономической системы общества и представляет собой сложный, многогранный процесс, зависящий от характера производственных отношений, форм собственности на землю и другие средства производства. Из этого общего положения выте­кают следующие выводы:

экономическая эффективность землеустройства должна оцени­ваться исходя из системы экономических взаимосвязей и соответ­ственно требует системы оценочных показателей;

необходимо учитывать, с одной стороны, коллективные и лич­ные интересы землепользователей и землевладельцев, с другой — общественные интересы, что требует использования как хозрасчет­ного (коммерческого), так и народнохозяйственного (бюджетного) подхода при определении экономической эффективности;

поскольку земля является элементом окружающей природной среды (биосферы), следует принимать во внимание условия вос­производства плодородия почв и экологические характеристики территории;

при расчете показателей эффективности важно вычленить эф­фект собственно землеустройства, сопоставив его с соответству­ющими затратами, обеспечив качественную однородность и ко­личественную сравнимость показателей по горизонтали и вер-

тикали (по различным хозяйствам, по составным частям и эле­ментам проекта и т. д.);

поскольку проекты землеустройства связаны с осуществляемыми на их основе проектами улучшения использования земли, водохо­зяйственного, производственного и дорожного строительства и т. п., нужен учет эффективности мероприятий, которые осуществляются в период до полного освоения проекта, затрат на формирование (по­полнение) основных и оборотных средств, сопряженных расходов, связанных с компенсацией потерь и охраной окружающей среды;

разрыв во времени (лаг) между осуществлением капитальных вложений и получением эффекта от них предполагает соизмере­ние платежей и поступлений, не совпадающих во времени.

При внутрихозяйственном землеустройстве за счет правильной организации территории, рационального использования земли создаются условия для выполнения производственной программы с максимальной эффективностью, улучшается использование всех средств производства. Данное положение подтверждается показа­телями работы землеустроенных и неземлеустроенных сельскохо­зяйственных предприятий (табл. 9; напоминаем, что все стоимост­ные показатели в данной книге, если прямо не указан другой по­рядок оценки, приводятся в ценах 1990 г.).