Свобода массовой информации: понятие, пределы, ответственность.

Свобода печати, трансформировавшаяся с развитием новых средств коммуникации в свободу массовой информации, по праву считается главным принципом функционирования печати, радио, телевидения в правовом государстве. Она является обязательным элементом режима демократии и необходимым условием обеспечения для индивидов и их объединений политического плюрализма и культурного многообразия-.

Свобода массовой информации является не антиподом, а одной из важнейших гарантий информационной безопасности, поскольку, во-первых, она обеспечивает доступ граждан к полной, всесторонней и достоверной информации, во-вторых, защищает общественное и индивидуальное сознание от воздействия пропаганды и других форм манипулирования, в-третьих, стимулирует накопление, обновление и передачу информации внутри социальной системы. И в этом смысле информационная безопасность должна рассматриваться как связующее звено между политикой обеспечения национальной безопасности и политикой развития информационной инфраструктуры свободного общества.

Велико разнообразие определений свободы печати, накопившихся за последние три с лишним века, однако элемент самостоятельности, независимости прессы просматривается едва ли не в любой концепции, с каких бы позиций она ни излагалась. Согласно

либеральной доктрине, опирающейся на философию естественного права, пресса, прежде всего, не должна находиться в зависимости от государства. Большую роль играл также тезис о частнопредпринимательском характере свободы прессы. Вильяму Питеру Гамильтону из " Wall Street Journal" приписывается ставшее классическим изложение доктрины: " Газета является частным предприятием, которое абсолютно ничего не должно публике, а публика не предоставляет газете никаких особых прав. Газету, следовательно, не волнуют никакие общественные интересы. Она безусловно является собственностью владельца, который продает произведенный товар на свой собственный страх и риск".-

На смену либеральной теории свободы печати пришла доктрина социальной ответственности. Для нее важно, чтобы существовала свободная и ответственная пресса, понимающая необходимость охраны интересов как граждан, так и общества.

Советская доктрина рассматривала вопрос о свободе прессы исключительно с " классовых позиций". Так, Конституция СССР 1977 г. гарантировала свободу печати - наряду со свободой слова, собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций - исключительно " в соответствии с интересами народа и в целях укрепления и развития социалистического строя" (ст. 50).

Первая попытка законодательного определения правового содержания свободы массовой информации была предпринята в Законе СССР о печати, ст. 1 которого гласила: " Печать и другие средства массовой информации свободны. Свобода слова и свобода печати, гарантированные гражданам Конституцией СССР, означают право высказывания мнений и убеждений, поиска, выбора, получения и распространения информации и идей в любых формах, включая печать и другие средства массовой информации. Цензура массовой информации не допускается".

Сформулированное таким образом понятие свободы печати оставалось довольно туманным. Этот недостаток удалось отчасти преодолеть в Законе о СМИ, во-первых, благодаря развернутой дефиниции понятия цензуры (ст. 3) и, во-вторых, за счет использования " рефлексивного" определения свободы массовой информации, при

котором объем правомочий субъектов определялся по принципу " разрешено все, что не запрещено".

Следует обратить внимание, что ст. 1 Закона о СМИ озаглавлена " Свобода массовой информации", хотя в самом тексте ее свобода массовой информации даже не упоминается. Благодаря названию статьи вводится презумпция свободы массовой информации, которая становится презумпцией-принципом законодательства о СМИ. Отсюда следует, что свобода массовой информации является основополагающим принципом правового регулирования организации и деятельности СМИ, предполагающим отсутствие ограничений в отношении: а) поиска, получения, производства и распространения массовой информации; б) учреждения средств массовой информации, владения, пользования и распоряжения ими; в) изготовления, приобретения, хранения и эксплуатации технических устройств и оборудования, сырья и материалов, предназначенных для производства и распространения продукции СМИ, за исключением ограничений, необходимых в демократическом обществе и установленных Федеральным законом.

Понятие свободы массовой информации теснейшим образом связано с категорией плюрализма СМИ, который является выражением идеологического и политического разнообразия, гарантированного Конституцией РФ. Информационный плюрализм предполагает, с одной стороны, множественность независимых и автономных средств массовой информации, имеющих доступ к достаточному числу разнообразных источников информации, средств производства и распространения продукции СМИ, а с другой -отражение ими разнообразия политических, социальных, религиозных и культурных взглядов при соблюдении редакционной независимости и уважении тех правил саморегулирования, которые могут быть самостоятельно выработаны работниками СМИ.

Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила свободу массовой информации в ч. 5 ст. 29, использовав при этом краткую, но емкую формулу: " Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается". Обогащению содержания свободы массовой информации служат и другие нормы, содержащиеся в ст. 29. Так, ч. 1 гарантирует каждому свободу мысли и слова, ч. 4 - право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, ч. 3 - недопустимость

принуждения человека к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них. Тем самым подчеркивается, во-первых, относительная обособленность этих свобод, во-вторых, их глубинная генетическая взаимосвязь, в-третьих, взаимодополнение их юридического содержания.

Среди конституционных гарантий свободы массовой информации следует назвать также свободу экономической деятельности и право частной собственности, закрепленные в ст. 8, 34 и 35 Конституции, а также принцип идеологического разнообразия (ст. 13), предусматривающий, что никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Тем самым формируются определенные защитные механизмы, чтобы противостоять попыткам сворачивания информационного плюрализма, в том числе путем концентрации и монополизации средств массовой информации.

В качестве конституционных гарантий свободы массовой информации выступают также нормы, устанавливающие ответственность должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ч. 3 ст. 41), закрепляющие право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42), свободу творчества и преподавания, охрану интеллектуальной собственности (ч. 1 ст. 44), открытость заседаний палат Федерального собрания (ч. 2 ст. 100), открытость судопроизводства (ч. 1 ст. 123) и т. д.

Конституцией также предусмотрена возможность законодательного освобождения от обязанности давать свидетельские показания (ч. 2 ст. 51), что уже заранее было предусмотрено Законом о СМИ, закрепившим обязанность журналиста и редакции сохранять конфиденциальность информации и ее источника (ст. 41; абз. 5 ч. 1 ст. 49).

Международно-правовое регулирование свободы массовой информации. Прямая имплементация международно-правовых норм закреплена в ч. 4 ст. 15 Конституции, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Отсюда следует непосредственное действие на территории Российской Федерации ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах.

Непосредственно влияющими на содержание свободы массовой информации являются также положения ст. 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Здесь свобода массовой информации выступает в форме свободы выражения мнений и в общем плане является правилом, а вмешательство со стороны государства в ее реализацию - исключением. Причем для правомерного вмешательства государства необходимы, во-первых, законодательная база; во-вторых, основания, которые перечислены в п. 2 ст. 10; в-третьих, соразмерность вмешательства потребностям демократического общества.

Обратим внимание также на относительно многочисленные решения органов Совета Европы, касающиеся конкретного воплощения свободы массовой информации.- В качестве примера можно назвать резолюции № 428 (1970) " О Декларации о средствах массовой информации и правах человека", № 820 (1984) " Об отношениях парламентов государств со средствами массовой информации", а также рекомендации № 748 (1975) " О роли национального вещания и управлении им", № R (94) 13 " О мерах обеспечения прозрачности средств массовой информации" и № R (99) 1 " О мерах по стимулированию плюрализма в средствах массовой информации". Принципиально важные нормы, определяющие социальную роль свободы массовой информации, основные функции СМИ и журналистов в современном демократическом обществе, закреплены в Резолюции " Журналистские свободы и права человека", принятой в рамках 4-й Европейской конференции министров по политике в области средств массовой информации (Прага, 7-8 декабря 1994 г.). Здесь сформулированы восемь принципов, которые в целом могут рассматриваться как система взаимодетерминированных тезисов, формирующих содержание свободы массовой информации в современной Европе.

Тезис первый: поддержание и развитие подлинной демократии требует наличия и укрепления свободной, независимой, плюралистической и ответственной журналистики.

Тезис второй: для реализации тезиса первого журналисты должны: а) информировать аудиторию о деятельности органов

власти и структур частного сектора, давая ей таким образом возможность сформировать собственное мнение; б) предоставлять гражданам и группам возможность предавать гласности свои мнения, давая таким образом возможность органам власти и структурам частного сектора, как и обществу в целом, ознакомиться с этими мнениями; в) подвергать постоянному критическому рассмотрению деятельность различных органов власти.

Тезис третий: журналистская деятельность по реализации тезиса второго основывается на свободе слова, как она гарантирована ст. 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Тезис четвертый: чтобы журналисты могли реализовать тезис второй, им нужно гарантировать: а) доступ без ограничений к профессии журналиста; б) редакционную независимость; в) доступ к информации в порядке обеспечения политики информационной открытости; г) защиту конфиденциальности источников журналистской информации.

Тезис пятый: чтобы журналисты могли реализовать тезис второй, им нужно гарантировать также: а) возможность профессиональной подготовки журналистов; б) возможность диалога журналистов и функционеров СМИ с органами власти; в) защиту журналистов, работающих в ситуациях напряженности; г) прозрачность отношений собственности и контроля в сфере массовой информации.

Тезис шестой: вмешательство органов власти в деятельность журналистов по реализации тезиса второго путем ограничения гарантий, предусмотренных тезисом четвертым, может иметь место только в том случае, если ограничение соответствует всем перечисленным ниже условиям: а) оно фигурирует в полном и исчерпывающем списке ограничений, предусмотренных ч. 2 ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод; б) оно необходимо в демократическом обществе и отвечает настоятельным общественным потребностям; в) оно ясно и точно установлено законом; г) оно ограничительно интерпретируется правоприменительной практикой; д) оно пропорционально преследуемой цели.

Тезис седьмой: выполняя социальные функции, предусмотренные тезисом вторым, журналист должен занимать этичные и ответственные позиции, сохраняя прежде всего независимость и критический подход.

Тезис восьмой: выполняя социальные функции, предусмотренные тезисом вторым, журналист должен соблюдать следующие правила профессии: а) уважать право аудитории получать точную информацию о фактах и событиях; б) собирать информацию честными способами; в) честно представлять информацию, комментарии и критику, избегая неоправданных покушений на частную жизнь, диффамации и необоснованных обвинений; г) исправлять грубые ошибки, допущенные в распространенной информации; д) сохранять в тайне источники информации; е) воздерживаться от поощрения насилия, ненависти, нетерпимости или дискриминации.

Тезис девятый: органы власти, рассматривая соблюдение правил профессии, предусмотренных тезисом восьмым, должны проявлять сдержанность и признавать за журналистскими организациями право вырабатывать нормы саморегуляции.

Наконец, следует принять во внимание серию деклараций о содействии развитию независимой и плюралистической прессы, принятых на региональных семинарах ЮНЕСКО в Виндхуке (Намибия, 1991 г.), Алма-Ате (Казахстан, 1992 г.), Сантьяго-де-Чили (1994 г.), Сане (Йемен, 1996 г.) и Софии (Болгария, 1997 г.). С одной стороны, в этих

документах осуждаются попытки правительств ущемить свободу прессы. С другой стороны, упомянутые декларации содержат конкретные нормы, в целом составляющие комплексный план действий по укреплению свободы прессы в соответствующем регионе планеты. В Софийской и других подобных декларациях закрепляются также основополагающие деонтологические нормы в сфере массовой информации. " Профессионально правильные методы журналистской работы, - указывается в Софийской декларации, - являются наиболее эффективной гарантией от правительственных ограничений и давления со стороны особо заинтересованных групп. Любые попытки установления норм и руководящих принципов должны исходить от самих журналистов". Тем самым определяются границы государственного вмешательства и зоны профессиональной саморегуляции.

Роль судебной власти в обеспечении свободы массовой информации. В Законе о СМИ именно суд является конечной точкой практически всех используемых здесь юридических алгоритмов. Согласно ч. 1 ст. 61 в суд могут быть обжалованы: любые неправомерные действия органа, регистрирующего СМИ; решение комиссии по

телерадиовещанию об аннулировании лицензии на вещание; нарушение порядка предоставления запрашиваемой информации; нарушение порядка аккредитации. Ч. 3 ст. 45 Закона о СМИ дополнительно включает в этот перечень случаи отказа в опровержении или ответе либо нарушение порядка их распространения.

Кроме того, только суд полномочен решать вопросы о признании недействительным свидетельства о регистрации СМИ (ч. 1 ст. 15), о прекращении и приостановлении деятельности СМИ (ст. 16), о прекращении распространения продукции СМИ (ч. 1 ст. 25), о возложении ответственности за нарушения законодательства о СМИ (ст. 5860), о возмещении морального вреда (ст. 62).

Дела, связанные с функционированием СМИ, помимо судов общей юрисдикции, рассматривает также Конституционный Суд РФ, если, разумеется, спор относится к его ведению. Так, 19 мая 1993 г. Конституционный Суд РФ вынес постановление по индивидуальной жалобе членов журналистского коллектива редакции газеты " Известия" в связи с постановлением Верховного Совета РФ от 17 июля 1992 г. " О газете " Известия" ". Предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации было также Постановление IX Съезда народных депутатов " О мерах по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании и в службах информации". Среди актов Конституционного Суда Российской Федерации, имеющих отношение к статусу СМИ, отметим также решение о привлечении главного редактора " Российской газеты" к ответственности за неуважение к суду.