Глава ХХIV

«ЛЖЕКОНСТИТУЦИЯ»

Конституция 23 апреля 1906 года была последним актом Самодержавия; через 4 дня было созвано первое народное представительство, и новый режим стал реальностью. Никто тогда, конечно, не ждал, что этому режиму было суждено всего 11 лет жизни, из которых три года пойдут на ведение Великой войны.

Издание новых Основных Законов было, конечно, нравственным долгом Самодержавия. Оно не имело права покинуть поста, который несколько веков занимало, на произвол случая; если уступая настояниям общественности оно переходило к конституционной Монархии, то оно должно было заранее определить, каков будет тот новый строй, которому оно свою прежнюю власть уступало. Люди безответственные могли требовать во имя очень спорной доктрины, чтобы судьба России и вся ее будущность были вручены на волю Учредительного Собрания по 4-хвостке; это было «скачком в неизвестное» и те, кто бы Россию на это толкнули, потом за неудачу обвиняли бы только друг друга. Но историческая власть за такой легкомысленный шаг ответственность ни на кого переложить не могла. И она исполняла свой долг, когда сама дала России новый порядок.

Через 11 лет после этого тот же злополучный Николай II в худших условиях отрекся от трона. Но тогда, это было только его личное отречение. Ни существовавших Основных Законов, ни государственного порядка он не ломал. После его ухода оставалась прежняя «конституционная Монархия» только с новым Императором во главе. Государь устранил только себя, понимая, что к нему доверие уже потеряно. И он сделал решительно всё, что в тогдашних условиях мог сделать, чтобы облегчить задачу своему заместителю. Не его вина, если наша общественность вернулась тогда к своему любимому Учредительному Собранию и убедила слабого и, как она сама, безответственного Михаила отречься, отменить все Основные Законы и смену Монарха превратись в настоящую Революцию. Вина Николая в том, что он всецело поверил представителям общества, не понял, что предстоящее испытание не по силам одной нашей общественности, и что с ее приходом к власти начнется гибель прежней России.

Но в 1906 г. дело обстояло не так. Историческая власть имела благоразумие не послушаться тех, кто настаивал, чтобы Учредительное Собрание сочиняло русскую конституцию. Власть сама ее написала. И этот последний образчик творчества нашей оплеванной бюрократии показал ее большое искусство. Конституция оказалась достойна тех, кто столь долгое время управлял государством. Бюрократия показала уменье даже в том деле, в котором у нее опыта не было, в котором казалось бы именно общественность могла свои таланты использовать. Наоборот общественность показала беспомощность не только своим отношением к этой бюрократической конституции, но и полной негодностью тех собственных конституций, которые она в составе лучших своих сил приготовила.

Этих ее конституций было две – освобожденская и земская[48]. Обе соединяли в себе все последние слова демократического народоправства; обе передавали всё управление в руки одного представительства: заботились только о том, как историческую власть обессилить и обезоружить. Если именно это было тогда нужно такой стране, как Россия, то цель была бы достигнута. Но при таких конституциях управлять Россией было нельзя; обе они немедленно привели бы или к реставрации Самодержавия, или к Революции. Одного они не могли бы: содействовать укреплению и упрочению конституционного строя.

Кадетская партия, исходившая из этого идеала, полная веры в то, что демократия в конце концов не ошибается, встретила Основные Законы с негодованием. Мы видели это на [кадетском] Съезде. Но скоро стало общим либеральным каноном, что «Основные Законы» – только «лжеконституция», что у нас осталось «прежнее Самодержавие», и что оно было свергнуто только Февральской Революцией. В партийной и вообще политической полемике об истине мало заботятся; ищут только успеха. Но в искренность этих утверждений сейчас трудно поверить. Нельзя забывать, что за короткое время за 11, или вернее за 8 лет существования нашей «лжеконституции» продолжался непрерывный политический, культурный и материальный подъем России, который был остановлен только катастрофой сначала войны, а потом Революции. Когда в феврале 1917 г. «лжеконституция» наша погибла, началась и гибель России. Конституция 1906 года бела коротким просветом между двух реакционных идеологий – Самодержавия и большевизма. Она начала воспитывать – увы, слишком недолгое время – и нашу власть, и наше общество; она внедрила в русскую жизнь идею законности и подзаконности власти. Это рухнуло уже в Февральской Революции, которая восстановила «Самодержавие» сначала Временного Правительства, а потом коммунистической партии и ее главарей – Ленина или Сталина.

После революционных подъемов обыкновенно бывает реакция и мой взгляд на конституцию было бы просто объяснить банальным «поправением». Это не важно, но это не так. Я так думал и раньше и имею на то доказательства. В начале 2-й Государственной Думы я читал в Петербурге в пользу кадет публичную лекцию. Я взял темой Основные Законы 1906 г. В лекции я доказывал, что конституция не так плоха, как про нее говорят и что с ней можно многого достигнуть. Эта лекция шла в разрез с общепринятым взглядом. Но я был тогда в моде; для партийной прессы разносить меня было бы неудобно. Она промолчала. Но более левая пресса, газета А.А. Суворина «Русь» удивлялась и огорчалась. Еще позднее о несправедливом отношении общества к конституции я говорил в другой публичной лекции, напечатанной в «Вестнике Европы», по личной просьбе ее редактора М.М. Ковалевского, который мою лекцию слушал. Потому мои взгляды не новы; но они были в левом лагере одиноки. В нем полагалось доказывать, что конституция 1906 г. есть «лжеконституция», «замаскированное Самодержавие». В 3-й Государственной Думе П. Милюков сказал в своей речи, что ничего достигнуть нельзя, пока не будут сняты три замка: не введена 4-хвостка, парламентаризм и однопалатность. Вот как полагалось глядеть либеральному лагерю. Без этих трех «реформ» ничего добиться было нельзя. Это напомнило мне изречение какого-то немецкого профессора: «Первый признак неумелых учеников – это жалоба на инструменты».

Кто был автором этой забракованной конституции? На апрельском Съезде Милюков сказал сгоряча: «Бюрократия выработала Основные Законы, как тать в нощи, без участия специалистов». Если бы это было действительно так, какой бы это был комплимент нашей осмеянной бюрократии! Но этому утверждению трудно поверить. Конституционная жизнь была все-таки областью, которая до тех пор бюрократии была совершенно чужда. При сочинении своей конституции она, вероятно, не обошлась без содействия теоретиков-специалистов. Бюрократия их знания сумела использовать и их ошибки исправить. Витте был большой мастер на это. Одно только верно: специалисты, если они и были, сыграли второстепенную, служебную роль; это были не те популярные имена, которые могли бы быть авторитетами для нашей общественности[49].

Эта «октроированная конституция» обсуждалась в экстраординарном порядке. Через Государственный Совет проект ее не проходил. Вместо него под личным председательством Государя она обсуждалась в Особых Совещаниях из лиц Государем на то приглашенных. Стенограммы их сохранились[50]. Они интересны; но картина, которую они дают, неполная и неверная. Присутствие Государя, необходимость считаться с его своеобразной психологией отражались на прениях. Уровень их вообще невысок. Обсуждения шли торопливо. Сам благовоспитанный и вежливый Государь иногда бывал некорректен; он грубо оборвал показавшуюся ему слишком длинной речь проф. Эйхельмана словами: «Нам ведь еще много осталось рассмотреть... Нам надо дело это окончить сегодня... Пойдем дальше...». Прения вообще не могли убедить никого; они были только характерны для говорящих, для их настроений, надежд и маневров. Настоящий исторический интерес могли бы представить только те записки и разногласия, которые обнаруживались при изготовлении самого проекта Совета Министров. Они помогли бы узнать, кто был настоящим творцом нашей конституции и какие соображения им руководили. Если был такой человек, он заслуживал, чтобы его не забыли.

В чем же была новизна и своеобразие этой хорошо продуманной и благодетельной для России конституции 1906 года?

Была ли она действительно конституцией или ее правильно честить «лжеконституцией», как это теперь стараются внушить [всем] левые направления, начиная со многих кадетов? На чем это отрицание было основано? Прежде всего на том, что тогда это милое для интеллигентского сердца слово нигде написано не было. На произнесении именно этого слова в разговоре с Витте настаивал Милюков, как на ультиматуме. И действительно этого слова сказано не было, а из стенограмм Особого Совещания видно, что если его произносили, то только затем, чтобы «конституцию» отрицать. Так в заседании 16 февраля по поводу Учреждения Государственной Думы Витте, возражая В.Н. Коковцову заявил: «В.Н. желает конституционного порядка правления, а я считаю, что этого нельзя... Я уже объяснял, что манифест 17 октября не установил конституции». Эта придворная и недостойная вылазка, которая должна была бы прийтись Государю по сердцу, вызвала однако справедливую реплику графа Палена: «Что такое конституция? Граф Витте сказал, что в манифесте 17 октября никакой конституции не содержится; не подлежит однако сомнению, что Россия будет управляться по конституционному образцу». Витте стал возражать уже графу Палену и опять неубедительно: «Ни один факультет университета, – сказал он, – не определяет конституции так, как граф Пален. Прежде всего у нас нет присяги на верность установленному строю. Потом Государь Император вводит этот строй по своей инициативе. Какая же это конституция?». Слово конституция и позднее осталось запретным. Даже П.А. Столыпин, который в частных разговорах не боялся этого слова, публично его не произносил. Самое большее, что он позволил себе – это назвать в 3-й Государственной Думе существующий строй «представительным». Любопытно, однако, что против употребления слова «конституция» самой Думой правительство не возражало; оно только само его не произносило. Но в верхах, около трона, где в терминах не разбирались, происходила полная путаница понятий. Накануне Февральской революции Великий князь Павел Александрович ходил к Государю убеждать его дать «конституцию». Императрица в письме [от] 2 марта 1917 г. опасалась, что в отсутствии ее Государь может подписать «бумагу с конституцией». Теперешние утверждения наших политиков об отсутствии конституции курьезно совпадают с этими взглядами; однако невозможно верить в их искренность.

Впрочем, и в самой Государственной Думе ставился этот странный вопрос: есть ли у нас конституция? Однажды это было предметом обстоятельных и длинных дебатов. Правительство от участия в них устранилось. Правые доказывали, что «конституции» нет и мотивировали это теми же аргументами, которыми пользовался Витте в Особом Совещании; лучших быть не могло. «Конституционалисты» и с кадетских скамей, и из центра утверждали и были, конечно, правы, что конституция заключается в ограничении законом прав Государя, а не в присяге, не в порядке введения конституции, не в других второстепенных подробностях. Основные Законы кадеты не называли тогда «лжеконституцией». Когда В.Н. Коковцов сказал свою знаменитую фразу: «Слава Богу, у нас нет парламента»[51], Милюков ему возразил: «Слава Богу, у нас есть конституция». После таких заявлений, едва ли ему к лицу сейчас отрицать, что у нас была конституция.

Стоит Основные законы прочесть, чтобы убедиться, что они дали нам конституцию. Это несомненно уже потому, что они вычеркнули дорогое для Государя понятие неограниченности. Это сделалось не без упорной борьбы. Стенограмма Особого Совещания ее обнаруживает. При обсуждении статьи 4-й Основных Законов Совет министров предложил вычеркнуть из прежнего текста термин «неограниченный». Этот именно термин ставил волю Монарха выше закона и тем отрицал «конституцию». По поводу исключения этого слова и завязалось сражение. Обе стороны отдавали себе ясный отчет в том, что решается. Сам Государь на этот раз защищал свое мнение. Обыкновенно свое решение он высказывал в конце без всяких мотивов. Но в этом вопросе он начал обсуждение длинною речью, которую кончил словами: «Эта статья 4-я самая серьезная во всем проекте. Вопрос о моих прерогативах дело моей совести, и я решу, надо ли оставить статью, как она есть, или ее изменить». Он так излагал свое отношение к ней: «Меня мучает чувство, имею ли я перед моими предками право изменить пределы власти, которую я от них получил. Искренно говорю Вам: верьте, что если бы я был убежден, что Россия желает, чтобы я отрекся от самодержавных прав, я бы для блага ее сделал это с радостью. Но я не убежден в необходимости отрекаться от самодержавных прав и изменять определение Верховной Власти, существовавшее в статье 1-й Основных Законов уже 109 лет... Мое убеждение, что по многим соображениям гораздо опаснее изменять эту статью и принимать новое ее изложение, даже то, которое предлагаете Совет Министров». Таким образом Государь не скрыл, куда клонились его симпатии, чего он ждал от Совещания и какое значение он придавал исключению слова «неограниченный».

Начались прения. Характерно для общего тона собрания, что никто не пытался доказывать, что «неограниченное самодержавие» оказалось вредно России, что в ее интересах было поставить самого Монарха в рамки закона. Спорили только о том, в какой мере манифест 17 октября предрешил «ограничение» Самодержавия? Отрицать, что Манифест это сделал, было нельзя. Иные открыто о том сожалели, но все же приходили к заключению, что раз Манифест был обнародован, то слово «неограниченный» сохранять больше нельзя. Такую именно позицию красноречивую в своем лаконизме, заняли оба Великих Князя – Николай и Владимир. «Манифестом 17 октября, – заявил не без злорадства Великий князь Николай Николаевич, – слово «неограниченный» Ваше Императорское Величество уже вычеркнули». На это немедленно отозвался Владимир: «Я согласен с моим двоюродным братом». Люди менее высокого положения говорили еще яснее. Так граф Пален сказал: «Я не сочувствую манифесту 17 октября, но он существует. До него существовало Ваше неограниченное право издавать законы, но после 17 октября помимо законодательных учреждений Вы не можете уже издавать законов сами; поэтому в Основных Законах слово «неограниченный» оставить нельзя». Еще категоричнее выразился министр юстиции, знаменитый позднее реакционер М.К. Акимов: «Я тоже не сторонник свобод, данных манифестом 17 октября. Но Ваше Величество добровольно себя ограничили в области законодательства. За Вами осталась власть только останавливать неугодные Вам решения Совета и Думы. Там, где власть не принадлежит полностью Императору, там монарх ограничен. Надо исключить слово «неограниченный»». С этим не спорил даже П.Н. Дурново: «Слово «неограниченный» нельзя оставить, ибо это не будет соответствовать актам 17 октября и 20 февраля». Я цитирую только противников реформы, не говоря о сторонниках, которые единогласно утверждали, что в Основных Законах термин «неограниченный» подлежит исключению.

Государь встретил поддержку только в немногих, но их поддержка была своеобразна. Ни один из тех, кто защищал мнение Государя (Горемыкин, Стишинский, отчасти сам Витте) не решились советовать сохранить в Основных Законах термин «неограниченный». Но к этой цели они шли обходным путем, рекомендуя вообще Основных Законов не пересматривать. Такая лазейка была предложена Горемыкиным при самом переходе к обсуждению 4-й статьи. «Зачем нам Основные Законы?» – спрашивал он в курьезном согласии с речью Милюкова на кадетском съезде. Переменилось одно: порядок издания законов. С юридической точки зрения поэтому подлежат пересмотру только те постановления Основных Законов, которые определяют порядок рассмотрения и издания законов. «Что же касается объема верховной власти, порядка престолонаследия, Учреждения Императорской Фамилии, то постановления об этом ни в чем изменены не были до сих пор. Их не надо, по-моему, и переделывать в настоящее время». Вот та точка зрения, с которой вопрос об ограничении власти Монарха и о введении конституции можно было подменить простой переделкой технического порядка законодательства. Любопытно, как этот аргумент и это предложение были встречены в собрании. Принципиальных возражений против умаления этим октябрьского Манифеста сделано не было. Но зато многими было указано, что если сейчас не издать Основных Законов, то Дума сможет в порядке думской инициативы сама заняться их пересмотром. Раз манифестом 20 февраля было уже объявлено, что почин пересмотра Основных Законов принадлежит одному Государю, то необходимо законы издать, чтобы устранить думские на них покушения. Такова была позиция Витте. Он был прав; здесь была альтернатива. Или издать Основные Законы, «октроировать» конституцию, но тогда можно и забронировать ее против думской инициативы. Или от этого уклониться, но тогда рисковать, что Дума начнет свою деятельность с составления конституции и что придется на этом идти на конфликт. Угождая желанию Государя, Витте предложил средний путь: если Государь от неограниченной власти не хочет отказываться, то Основных Законов не опубликовывать. Но тогда объявить, что опубликование будет сделано позднее властью самого Государя. Но это было бы не решение, а малодушная отсрочка вопроса, и явное нарушение Манифеста.

Выслушав эти мнения, Государь свое решение отложил. После речи Стишинского, который находил, что нельзя отделять понятия «самодержавия» от «неограниченности», Государь объявил: «Свое решение я скажу потом». Это происходило 9 апреля. 12 апреля в конце последнего заседания, после того как Государь сказал в заключение: «Кажется всё теперь пройдено», граф Сольский вернулся к больному вопросу.

Вот что говорит стенограмма:

Граф Сольский: Вашему Императорскому Величеству угодно было отложить решение по статье 4-й. Как Вы изволите приказать: сохранить или исключить слово «неограниченный?

Е.И.В.: Я решил остановиться на редакции Совета Министров.

Гр. С.: Следовательно исключить слово «неограниченный»?

Е.И.В.: Да, исключить.

Так кончился спор. Roma locuta est[52]. Можно жалеть, что спор не осветил самого главного. Никто не доказывал, что для России и для династии было полезно, чтобы Монархия перестала быть «неограниченной»; потому у Государя могло остаться впечатление, будто этого никто не хотел, и что только 17 октября он попал в ловушку, из которой вырваться уже не мог; что шаг за шагом его толкали на решения, которые влекли за собой ограничение его власти. Этого он не простил ни Витте, ни всему кабинету. Но как бы то ни было, истинный смысл изменения, которое было внесено в Основные Законы, стал совершенно ясен. Из старых законов с согласия Государя был исключен не исторический титул, а реальное право; Государь сделал себя подзаконным, т.е. конституционным, монархом. Основные Законы его прежние права ограничили. И Государь это понял. Его недовольство выразилось в своеобразной форме. Сольский спросил: «Угодно ли Вашему Величеству приказать приготовить Манифест или Указ об обнародовании Основных Законов»? И для опубликования этого важнейшего акта, которым начиналась новая эра России, Государь не захотел торжественной формы. Он ответил: «Я нахожу Указ достаточным». Основные Законы опубликованы были им без радости, без гордости, с досадой на вынужденную уступку. Уже по одному этому другая сторона была слепа, когда встретила эти Основные Законы с таким негодованием. Они были настоящей победой либерализма. Ими была октроирована подлинная конституция. Если этого иностранного слова не было сказано, то существо конституции было всё налицо. Воле Монарха были поставлены пределы теми законами, изменять которые единолично он уже не мог. Только это и составляет смысл конституции: не присяга на верность законам, не двухстороннее соглашение, не контрассигнование актов, как потом правые стали доказывать в Думе. Конституция в том, что без согласия представительства Государь изменять законов не может. И это было достигнуто. Не делает чести нашим политикам, если этого они не заметили.

Ход государственной жизни определяется не одной писаной конституцией, но и реальным соотношением сил. Если власть сильна, а общество слабо, власть может безнаказанно нарушать права народного представительства; она сделает государственный переворот, и страна спокойно его принимает, как 3 июня 1907 г. Зато власть может обладать по конституции «полнотой прав» и быть на деле бессильной перед улицей, как это было с Временным Правительством в 1917 г. Но я говорю не об этом соотношении сил, а о свойствах самой конституции. Порицатели ее находили, что Законы 1906 года сузили права представительства, оставили власти слишком много лазеек, чтобы законные права его нарушать. Это обвинение стало либеральным каноном. Его интересно проверить. После нашего опыта я решаюсь утверждать, что именно то, что этой конституции ставили слишком легко и поспешно в упрек, оказалось полезно для ее сохранения и укрепления. Не думаю, что авторы ее именно это предвидели и хотели. Конституция оказалась лучше их замысла именно потому, что в ней была необходимость. Как в обреченном режиме самые целесообразные меры обращаются против него, так в нашей давно-жданной конституционной монархии даже подкопы под нее шли ей на пользу.

Несколько примеров этого наблюдения.

Общественность негодовала, что Основные Законы, т.е. «конституция» наша была забронирована против пересмотра в порядке думской инициативы. Сколько было пролито на эту тему чернил! В особенном порядке для изменения конституции ничего ненормального нет; он существует в громадном большинстве конституций. Но меньше чем где-либо были основания негодовать на это у русской общественности; она еще не попробовала применить свою первую конституцию, не успела на практике увидать ее недостатков. Ее критика основывалась лишь на том, что в конституции не было полного народовластия и подчинения всей власти народному представительству. Если бы Основные Законы забронированы не были, то первые шаги Представительства непременно были бы направлены на продолжение борьбы с властью, а не на сотрудничество с ней в осуществлении всеми сознанных и необходимых реформ. Эта борьба привела бы к победе той или другой стороны, т.е. к восстановлению Самодержавия или к торжеству Революции. Было счастьем для нас, что Основные Законы мудро эту ненужную борьбу устранили.

Разве Основные Законы мешали Думе проводить те законы, которые были нужны стране? Мы жаловались на то, что конституция нехороша, не замечая, что большинство неприятных статей конституции в «Основных Законах» не числятся и забронированы не были. Мы, например, осуждали наши избирательные законы и были правы. Избирательный закон, особенно 3 июня, дό лжно и можно было исправить. Но они не входили в Основные Законы, были поэтому думской инициативе доступны. Почему же их не исправили? В сущности, потому, что оппозиция по своей привычке хотела иметь всё или ничего; она не хотела отказываться от 4-хвостки. Но такого избирательная закона сама 3-я Дума не захотела бы, и ее нельзя за это винить. А исключить и переменить те статьи, которые давали администрации возможность «избирательных плутень», что было настоятельно нужно и важно, и что было вполне возможно провести уже в 3-ей Думе – этих мелочей оппозиция не хотела. Итак, «тактика», а не Основные Законы помешали нам в избирательный закон внести улучшения.

Другой пример. Мы жаловались на бюджетные правила, которые будто бы нарушали права народного представительства. Но большинство статей, против которых возражения были возможны, не были забронированы Основными Законами; законопроект об их изменении был в 3-ю Думу внесен кадетской фракцией, и сама Дума с ним не согласилась. Я постараюсь потом доказать, что не согласилась резонно, ибо многие из ненавистных нам бюджетных правил были только предусмотрительной оценкой действительности. Забронирование Основных Законов избавляло нас от напрасной потери времени на бесцельные, чисто доктринальные споры.

Критики утверждали, что вопреки Манифесту в некоторых отраслях Верховная власть могла законодательствовать помимо народного представительства. Они особенно настаивали на ст. 96 и 97, на так называемом «военном законодательстве». Это правда. Правда и то, что сам Манифест 17 октября никаких исключений не предусматривал и потому объем его в этом пункте был действительно сужен. Но важно не точное соответствие конституции Манифесту, который еще не был законом; важна желательность и допустимость этих ограничений.

Военные ограничения были не единственными; были другие. Ст. 65 и 68 устанавливали особый порядок для Церковного Управления, ст. 21 и 175 – для Учреждения Императорской Фамилии. Никому не приходило в голову, однако, отстаивать и в этих областях полноту прав народного представительства. Все бы были удивлены, если бы Думе, как Английскому Парламенту, предложили на утверждение церковный молитвенник. Поэтому не самый принцип изъятия некоторых государственных дел (ибо церковь не была отделена от государства), а только применение этого изъятия к военным вопросам вызвало негодование.

Делая это изъятие, авторы Основных Законов, по-видимому, действительно больше всего руководились мыслью установить исключительную зависимость войска от Государя. Когда правый М.Г. Акимов возражал против титула «неограниченный», он признал, что «Совет Министров искал других способов кроме слов, чтобы оградить права Государя». «Войско – Ваша опора, – говорил он простодушно, – и если в Основных Законах не сказать про него ничего, наше положение будет безвыходно». В эпоху конфликта о штатах Морского Генерального Штаба помню разговор с Витте, который вел кампанию против Столыпина. Витте уверял, между прочим, будто сам он этого конфликта не хотел; он предупредил П.А. Столыпина, что его законопроект противоречит статье 97-й и вводит вмешательство Думы в область, в которую она сознательно не допускалась. Но потому ли, что Столыпин Витте не переносил, из упрямства или из самоуверенности, он пошел напролом и потерпел поражение. Витте мне тогда говорил, что правительство хотело сознательно, чтобы войско зависело исключительно от Государя, было всем обязано только ему и могло бы не знать ничего о Государственной Думе. Таким образом цель допущенного для военных законов изъятия подтверждает подозрения нашей общественности.

Но важна не цель, какую авторы конституции преследовали; важно то, что Основные Законы дали этому вопросу решение правильное. Если думать не только о том, как увеличить права Думы или Монарха за счет друг друга, а о пользе армии, России и самой конституции, то область военного законодательства действительно должна быть изъята из компетенции Думы.

Войско – своеобразная часть государства; для демократии оно всегда инородное тело, пережиток чего-то старого и опасного. На войско всегда опирается власть против народа; оно же может дать чрезмерную силу популярным военным вождям. Этого нельзя уничтожить. Поэтому свободолюбцы принципиально не любят постоянного войска и принуждены быть «пацифистами». Одно не идет без другого. Можно понять утопистов, которые проповедуют разоружение, признают самоопределение народностей, «вплоть до отделения», предвидят разрешение споров между государствами путем арбитража. Такие люди последовательны когда вместе с тем отрицают и войско. Но если стоять на почве реальной действительности, признавать себя обязанным охранять интересы данной страны и терпеть необходимость военной силы, то ее нельзя подчинять общим законам. Она с ними несовместима. Понятие войска отрицает принципы свободы, равенства, самоуправления, заменяя их понятиями иерархии и дисциплины. Потому войска нормально отстраняются от политической жизни, не участвуют в выборах, должны стоять вне партийных делений. Надо или отказаться от существования войска или строить его на особых началах. Безумно желать превратить всю страну в казарму, как об этом мечтал Николай I, также безумно применять к войскам принципы равенства и свободы. Эти принципы уничтожат войско, как его уничтожила Февральская революция со своими комитетами, комиссарами, судом присяжных и добровольною дисциплиною. Устроение войска поэтому не может быть делом народного представительства. Представительство есть самоуправление; оно пишет законы, по которым само будет жить, в этом его raison d’ê tre и его оправдание. Оно не может писать законов для мира военного, который его не выбирает, и составлять нормы, которых на себе не будет испытывать. Если для войска нужны особые законы, то необходим для них и особый порядок законодательства, соответствующий духу военного мира. Конечно, если бы наше представительство было политически зрелым, и атмосфера была бы нормальна, предоставление этих вопросов общему порядку законодательства могло бы не стать роковым. Тогда представительство добровольно могло бы подчинять свое решение авторитету военных вождей. Но ожидать подобного самоограничения от Государственной Думы в тогдашнем ее настроении было нельзя. Естественным выходом из этого тупика было создание особого порядка военного законодательства. Только это могло спасти войска от разложения, конституционный строй от конфликтов, а Россию от потери своей военной силы. Конечно, благодаря этому, войско оставалось главной опорой существующей власти. Но иначе и не должно было быть. Войско не может одновременно быть защитой страны и не быть опорой правительства. Либо нужно отказаться от войска, чем бы это ни грозило для государства, или войско должно подчиняться не партийным вождям, не демагогам, а только законной власти страны. А кто мог быть главой войска в России, кроме ее исторической власти? Не говорю про настроение самого войска, про его традиции, которые были еще действительной силой, и бороться с которыми без нужды было безумием; я говорю только про естественный порядок в стране, в которой историческая власть не была сметена, осталась во главе государства, и сама дала конституцию. Можно было с этим не помириться, продолжать работать на революцию. Но для тех, кто желал конституционной монархии, нельзя было подчинять судьбу войска политическим комбинациям Думы. С другой стороны, было бы ошибочно думать, что Основные Законы лишили Думу всякого влияния на войско. У нее в руках оставалось бюджетное право, ассигновки на войско, а следовательно право контроля за тем, на что деньги употреблялись. Популярность, которую получила Дума в войсках во время несчастий войны, показала, как и при 97-й статье можно было привлечь к себе расположение и доверие войска. Но общий порядок законодательства для всяких военных законов, для судов, дисциплины, устройства кадров открыл бы простор для опаснейшей демагогии, которая унесла бы с собой или войско, или конституцию. Можно бы приветствовать Основные Законы за то, что они нас от этих соблазнов избавили.

Самым характерным ослеплением неопытного нашего общества было его отношение к знаменитой 87-й статье Основных Законов. Я говорю «знаменитой», так как кажется ее одну знало все образованное общество; ее на все лады осуждали. А трехдневный роспуск Государственная Совета и Думы по этой статье для проведения закона о Северо-Западном Земстве завершил ее печальную популярность. А однако же эта статья была нужна и полезна для нас.

Опять-таки признаю, что первоначальной целью этой статьи могло быть желание дать власти возможность издавать всякие законы без Думы. Прения в Особом Совещании такое толкование подтверждают. Статья была первоначально предложена в совсем другом тексте. Автором ее был сам Витте. Он предложил дополнить Основные Законы такой новой статьей: «Государь Император в обстоятельствах чрезвычайных издает указы в видах предотвращения грозящей государственному порядку опасности; действия таких указов прекращаются немедленно, по минованию указанных обстоятельств». «Эту статью, – заявил Витте, – я считаю необходимой». Предел «чрезвычайных указов» не был ничем ограничен; Витте шел так далеко, что допускал и оправдывал этой статьей даже государственный переворот. «Во всех государствах, – говорил он, – бывают необходимы coup d’é tat, дай Бог чтобы нам не пришлось этого пережить, но если придется, то лучше иметь в этом случае возможность опереться на закон; тогда можно было бы совершить не coup d’é tat, а произвести переворот на законном основании». Такая откровенная постановка вопроса погубила статью. Сам государь ей сочувствовал. По крайней мере, когда князь Оболенский не без основания заметил, что такая статья равносильна отмене Государственного Совета и Думы, Государь ему возразил наивной или циничной репликой: «Этого не может быть, ибо меры, предусматриваемые новой статьей, могут быть применены лишь при обстоятельствах чрезвычайных». Статью, конечно, поддержал П.Н. Дурново, объявив, что «положения, в котором в настоящее время находится Россия, никогда нигде не бывало» и что поэтому эта статья должна применяться независимо от Положений об усиленной и чрезвычайной охране. Но против статьи в предложенном виде восстали не только бюрократы-законники, как граф Пален, но даже правый М.Г. Акимов. Он правильно указал Государю на бессмысленность аргументации Витте: «Во всем мире нет таких законов, которые предусматривали бы государственный переворот... Если есть сила, можно совершить переворот и без закона. Если силы нет, то и с законом переворота не сделаешь». А.А. Сабуров пошел еще дальние. «Такое постановление, – говорил он, – возбудит недоверие не только к правительству, но и к Вам, Государь. Никто не поверит, что Вы сами отказались от Ваших прав; скажут, что Вы подготовили государственный переборот». Перед этими доводами Государь уступил, тем более, что недоверчиво относился к тому, что исходило от Витте. Но во время прений граф Пален мельком сослался на то, что вместо этой статьи надо было «применить австрийский закон». Так и было поступлено: была введена 87-я статья, соответствующая закону австрийскому[53].

В этой редакции статья уже страшна не была. Нельзя было отрицать и ее необходимости. Потребность в законодательных мерах могла явиться во время думских перерывов. Россия слишком велика, чтобы было легко собрать Думу на экстраординарную сессию, а с другой стороны нельзя было заставлять правительство бездействовать или власть превышать. Это была бы наклонная плоскость. Было разумно дать законный исход для таких исключительных положений. Статья 87-я этим требованиям удовлетворяла. Над пользованием ею стоял очень реальный думский контроль. В течение двух месяцев после начала ближайшей сессии мера или сама собой отменялась или должна была быть внесена на одобрение Думы; если Дума ее отвергала, действие ее прекращалось немедленно, не выжидая вотума Государственного Совета.

Я не отрицаю, что к этой статье стали прибегать слишком часто. Она предполагалась как исключение, а на деле сделалась «бытовым явлением». Наша общественность была этим возмущена и не замечала, что подобное злоупотребление этой статьей было часто полезно и кроме того бывало вызвано Думой. А главное, менее всего этой статьей можно было пользоваться против Государственной Думы. Такой случай был только один, и он показал наоборот силу Думы. ¹

Это произошло с «Министерством Здоровья». Правительство знало, что Дума не сочувствовала созданию этого министерства; во время каникул оно его провело в порядке 87-й статьи. Это было типичным злоупотреблением. Но что из него могло выйти? Соответствующий закон пришлось все-таки в Думу внести; все ухищрения, уговоры, просьбы, указания на «fait accompli» не помогли. Дума решила своим правом veto воспользоваться. Был назначен день заседания, когда новоиспеченное министерство было бы уничтожено вотумом Думы, к великому конфузу правительства. Оно это поняло и взяло законопроект свой обратно. Этим Министерство Здоровья уничтожалось. Правда мы узнали потом, так как все это произошло за день до [начала] революции, что Министерство Здоровья все-таки хотело иным, бесстыдным путем себя отстоять. Мы с Аджемовым, в качестве комиссаров Временного Комитета Государственной Думы, нашли на столе у Министра Юстиции неоткрытый пакет, в котором Министр Здоровья старался его убедить, будто взятие назад законопроекта не равносильно его отклонению и что поэтому его министерство должно быть признано существующим. Циничность этого толкования была настолько ясна, что сам министр Г.Е. Рейн не решился бы его предложить, если бы не чувствовал в воздухе грозящего переворота[54]. Он мог рассчитывать лишь на него. Но вместо переворота пришла Революция. В нормальное же время попытка провести неугодный Думе законопроект этим способом была бы предприятием безнадежным; за Думой оставалось последнее слово и с этим правительству приходилось считаться.

Но не это несомненное злоупотребление доставило 87-й статье ее одиозную популярность. Она прославилась на всю Россию, когда Столыпин провел по ней закон о Юго-Западном земстве, распустив специально для этого на три дня оба законодательных учреждения. Конечно это тоже было злоупотреблением, еще более очевидным. Но злоупотребление в данном случае было направлено не против Думы, а только против Государственного Совета: мало того, только в такой форме эта статья и могла быть с успехом использована. Права Думы затронуты не были; Дума этот закон приняла, и Столыпин провел его в редакции Думы. Если бы и Дума была против законопроекта, он не мог бы эту меру принять. Пусть он распустил бы Думу на каникулы раньше, чем полагаюсь. Но, хотя несколько позже, все равно день бы пришел, когда законопроект пришлось бы в Думу внести, и Дума поступила бы с ним, как с Министерством Здоровья. Если этого не случилось, то только потому, что большинство Думы по существу было за этот закон. Она не захотела из одного принципа угодный для нее закон отвергать. Но и этого опыта довести до конца не пришлось: Столыпин был убит раньше, чем закон мог быть внесен. А когда он был внесен, то Дума его не стала рассматривать и тем оставила в силе. Обиженным оказался лишь Государственный Совет.

Но злоупотребление этой статьей критики видели не в этих исключительных случаях, а в повседневной обыденной жизни. Правительство пользовалось ею слишком часто и не в тех «чрезвычайных обстоятельствах», о которых говорит ее текст. Это правильно, но этот прием оказался полезным. Он дал выход из тупика; в жизни оказались непредвиденные «чрезвычайные обстоятельства»: а именно, неуменье Думы поспевать за текущим законодательством.

Опыт показал, что в Думу вносилось больше законопроектов, чем Дума могла рассмотреть; образовались залежи нерассмотренных дел и [они] всё увеличивались. В этом была вина и самой конституции, ее излишней централизации, ибо значительная часть дел, которые в Думу вносились, могли бы разрешаться местными установлениями. Вина была и в ненормальных отношениях Думы и власти, при которых Дума не соглашалась ограничиваться общими нормами, предоставив правительству определять декретами подробности закона. Но к этому присоединялась и медлительность Думы. Наши комиссии были чересчур многолюдны, потому что всякая партия хотела быть в комиссии пропорционально представлена. Работа в них шла очень плохо; посещались они неаккуратно. Кроме докладчика обыкновенно никто дела не знал. Это не мешало случайно завернувшим в заседание депутатам вносить экспромтом поправки, произносить длинные речи и мешать тем, кто работал. Большинство законопроектов застревало в самих комиссиях.

Еще хуже дело шло в общих собраниях. Если мелкие законопроекты, которые Н.А. Хомяков картинно называл «вермишелью», проходили без прений и без внимания, целыми пачками, под виртуозным председательством князя Волконского, то мало-мальски серьезные занимали бесконечно много времени без всякой пользы, при полном равнодушии Думы. Дума еще не научилась законодательствовать, она тонула в собственном многословии. Она сделалась законодательной пробкой. Статья 87-я и дала ей самой неожиданный и спасительный выход. Во время вакантов нерассмотренные ею спешные законопроекты и стали проводиться в этом порядке.

Нарушало ли это права Государственной Думы? Кто страдал от этого? Ведь проведенные так законы от контроля Думы не уходили. Более того: правительство могло проводить так только те меры, против которых оно принципиальных возражений не ждало. Практика это доказала достаточно ясно. Когда после роспуска 1-й Государственной Думы Столыпин провел по 87-й статье массу законопроектов и внес их во 2-ю Думу, то эта левая, почти революционная Дума, решившись сразу отменить всё, что из этих законов ей не понравилось, нашла не более трех или четырех, которые она отменила. Все остальные она оставила в силе. Правда среди тех, которых она не тронула, был и аграрный закон 9-го ноября, которому она не сочувствовала, но отменить который все-таки не решилась, боясь быть на этом распущенной. Но это только подтверждает то, что я говорил. Права Думы были так велики, что законодательствовать помимо нее можно было только тогда, когда она по какой-либо причине этому не хотела противиться: дело Думы было смотреть, стоило ли ей идти на конфликт из-за закона аграрного? Но права отвергнуть этот закон она не лишилась. И когда мы видим, что в опытных демократиях признают необходимым давать правительству экстраординарные законодательные полномочия, вводят институты dé crets lois[55], чтобы упростить законодательную процедуру, избавиться от парламентской демагогии, то надо признать, что наши Основные Законы раньше других указали остроумный и правильный способ дать нашей Думе возможность не потонуть среди парламентской волокиты.

Нельзя без улыбки над нашей наивностью и непрактичностью воспоминать и наше возмущение против стеснений в области бюджетных прав Думы. Можно сделать теперь одно любопытное наблюдение: то, что мы в наших бюджетных правилах осуждали, то сейчас стараются ввести в парламентских странах, чтобы ограничить анархию, которую народное представительство вводит в бюджет. Подумать, что мы жаловались даже на то, что ст. 114 Основных Законов нам запрещала исключать или сокращать платежи по государственным займам и другим принятым Россией на себя обязательствам! Не характерно ли, что и в этой статье мы усматривали ограничение прав Государственной Думы!

Как я уже указывал выше, Дума сделала попытку в порядке думской инициативы «исправить» бюджетные правила и для этого прежде всего отменить ст. 9 этих Правил о «легальных титулах»[56]. Как известно, ст. 9 запрещала Думе в порядке бюджетном вычеркивать расход, основанный на легальном титуле, например, на законе, на штатах и т.п. – пока не будет в законном порядке изменен или отменен самый «титул». Такой запрет был бы излишен в парламенте, в котором достаточно развито чувство законности, где парламент не считает себя выше закона и не будет своей односторонней волей вычеркивать кредиты, основанные на неотмененном законе. Наше представительство с такой стороны себя зарекомендовать не успело. Напротив, во 2-й Государственной Думе, когда в нее впервые был внесен бюджетный проект, было немедленно сделано предложение отвергнуть его целиком, не передавая даже в Комиссию для его рассмотрения. Спор об этом предложении только на несколько дней предварил аналогичный спор о «контингенте». И оба негосударственных, демагогических предложения были отвергнуты только ничтожным числом голосов, да и то лишь благодаря поддержке польского ко́ ла. Курьезно, что неожиданным последствием этого эпизода было сокращение числа представителей Польши в акте 3 июня. Столыпин не мог помириться [с тем], что польское коло явилось арбитром, хотя именно его разумное голосование Думу спасло. Можно представить себе какую демагогию развили бы в Думе, если бы ей было предоставлено право просто отказывать в кредитах на существующие непопулярные учреждения! Какой был бы соблазн прекратить всякий расход на полицию, на тюрьмы, на земских начальников и т.д.! Какой был бы простор для демагогов, которые стали бы предлагать отказывать в этих кредитах, не заботясь о том, что из этого выйдет и не стесняясь обвинять несогласных, что они этим непопулярным институтам сочувствуют. Когда в мае 1916 года я был в Думе докладчиком по крестьянскому закону 5 октября 1906 г., изданному в порядке 87 ст., то в числе поправок к закону было внесено предложение, «отменить институт земских начальников». Авторы его не хотели понять, что нельзя отменить института, не заменив его новым, что нельзя по поводу «крестьянского закона» решать вопросы, за пределы его выходящие. Даже европейские страны, более нас опытные и культурные, показали, какие опустошения в законном строе, какую анархию можно ввести в «бюджетном порядке», по поводу денежных ассигнований. Что бы было у нас, при настроении 1906 г. теперь уже нельзя представить себе! Бюджетные правила спасали и порядок, и законность, и достоинство Думы; они клали предел легкомысленным импровизациям. И никто не должен был бы так быть благодарен Основным Законам, как кадеты, которые анархии не хотели, но противиться левой демагогии не умели. Конституция спасала их от искушения.

Но самая плодотворная и интересная особенность наших бюджетных правил, которую теперь только собираются вводить в некоторых других государствах, это был принципиальный, теоретически правильный и практически очень полезный подход к вопросу о бюджетных конфликтах. В этом отношении конституция Франции могла бы поучиться у нашей.

Бюджет – не обычное законодательство. Если нет согласия трех законодательных органов, Думы, Совета и Государя на издание нового закона, положение ясно: нового закона не издают, и остается прежний порядок. Это может быть несчастье, но это не катастрофа, не безвыходное положение. Иное дело бюджет. Прежний бюджет по обычному представлению недействителен; при несогласии законодательных факторов на новый закон нет ничего, чтобы его заменяло; нельзя ни взимать старых налогов, ни делать прежних расходов. Жизнь страны замирает; но так как жизнь государства остановиться не может, по знаменитому выражению Бисмарка, сказанному в эпоху прусского конфликта, то происходит резкий конфликт представительства и правительства; конфликт приводит или к революции, или к государственному перевороту, т.е. к необходимости беззакония. Авторы конституции мудро предвидели эту возможность и указали на законный и разумный путь для выхода из затруднения. Для этого к бюджету был только применен порядок нормального законодательства. Если нет согласия на новый закон, то в силе остается старый. Если нет согласия на новую бюджетную статью, принимается цифра прошлого бюджета или цифра наиболее к ней приближающаяся. Таков общий принцип. Он применяется и к самому крайнему случаю, когда бюджет целиком отвергается. Тогда остается целиком старый бюджет. Любопытно, что текст статьи 116-й Основных Законов этой скандальной возможности как будто совсем не предвидел. Статья говорила лишь о случае, когда бюджет не будет вотирован к законному сроку. Но литература истолковала, и была конечно права, что отвержение бюджета есть только частный случай того же явления; в этом случае страна без бюджета не остается, а принимается ipso jure прежний бюджет.

Вот тот порядок, который был установлен бюджетными правилами и который пополнил пробел, допущенный в большинстве конституций. Это возмущало нашу общественность, которая находила, что Дума оказалась в области бюджета бессильна. Это очередное преувеличение. В заботах об охранении полноты прав представительства общественность забывала о государственных нуждах. Вотируя против нового закона, как и против нового бюджета, Дума осуществляла то свое право безусловного вето, которое было ей обеспечено Манифестом. Оставался пока старый закон и старый бюджет. Давалось время найти компромисс, не останавливая течения государственной жизни. Я как-то говорил с Витте об этом. Я указал, что мы с правительством при этом порядке только парализуем друг друга. «Ни одно государство, – ответил он мне, – не может существовать при неподвижном бюджете. Расходы его постоянно растут. Борьбы, в которой правительство в течение ряда лет оставалось бы при прежнем бюджете, оно выдержать не смогло бы». Конфликт правительства с Думой поэтому вовсе не разрешался в пользу правительства. Но зато бюджетные правила давали ему такую постановку, что эта борьба могла быть успешна только при упорстве Государственной Думы, при неизменном сочувствии ей избирателей, которые в случае роспуска поддержали бы своих депутатов. Закон мешал одному: оставить правительство беззащитным перед мимолетным и непрочным увлечением Думы. И мы приходим таким образом к общему выводу. С момента издания конституции ни один новый закон, ни один новый налог, ни одна новая трата не могли быть сделаны без согласия Думы. Ее право veto поэтому очень действительно и реально ограничивало волю Монарха, делало его настоящим «конституционным» Монархом, превратило титул «Самодержца» в исключительно «исторический» титул.

* * *

Но этого отрицательного права для представительства было бы недостаточно. В состоянии, в котором находилась Россия, нельзя было довольствоваться защитою status quо. Нужны были те реформы, которые были формулированы и возвещены не только 17 октября, но еще и 12 декабря 1904 года[57]. И Основные Законы (ст. 107) обеспечили за Государственной Думой право законодательной инициативы по всем предметам законодательства, за исключением Законов Основных; о последнем я уже вскользь говорил и возвращаться к этому не буду. Дума поэтому имела не только право veto по всяким законодательным предположениям правительства, и без ее согласия ничего нового сделать было нельзя; она имела и право законодательной инициативы, которой тоже никто не мог помешать.

Но право законодательной «инициативы» еще не всё. Между инициативой и превращением думского проекта в закон стояли Государственный Совет и Государь, т.е. два других законодательных фактора. И каждый порознь, и вместе они имели то же безусловное право veto против думской инициативы.

В этом и состояла основная идея конституции 1906 г. До нее вся полнота власти была в правительственном аппарате, возглавляемом Монархом; общество ничем его воле противостоять не могло. Конституции 1904 и 1905 гг., сочиненные обществом, передавали всю власть представительству, т.е. обществу. Это было полным народовластием. Основные же законы 1906 г. поставили прежних врагов в одинаковое положение, наделили их равными правами. Оба они могли друг другу мешать; оба могли друг против друга защищать status quo. В России были тогда две силы. Была историческая власть с большим запасом знаний и опыта, но которая уже не могла править одна. Было общество, многое правильно понимавшее, полное хороших намерений, но не умевшее управлять ничем, даже собою. Спасение России было в примирении и союзе этих двух сил, в их совместной и согласной работе. Конституция 1906 г. – и в этом ее основная идея – не только давала возможность такой работы, но делала ее обязательной. Идти вперед, менять можно было только при обоюдном согласии. Соглашение между двумя политическими силами сделано было необходимым условием государственной жизни.

Это было ясно с первого взгляда. Менее ясно, что конституция 1906 г. не обрекала страну на застой. Она открывала путь для легальной и мирной борьбы власти и общества и в этой борьбе конституция дала преимущество не власти, а обществу.

Чтобы это показать, я останусь все-таки в рамках конституции, т.е. Основных Законов. Охотно признаю, что в общих законах были нелепости, которые думской инициативе мешали. Так ст. 57 Учреждения Государственной Думы постановляла, что если правительство согласно с думской инициативой, то соответствующий закон оно само вырабатывает; если же несогласно, то закон все-таки вырабатывается, но уже Думой. Этой статьей конституции собирались не ограничить думскую инициативу, а наоборот усилить. Но фактически правительство получило возможность, заявив согласие с Думой, бездействием мешать ей приводить свое решение в исполнение. Возможность такого «недобросовестного» толкования закона стала ясна тогда, когда Сенат признал незаконным § 67 [думского] Наказа, который предоставлял Думе право параллельной работы с правительством над изготовлением ее законопроектов. Но как такое толкование ни было цинично, эта ст. 57 мешала нам все-таки так мало, что мы не пытались изменить ее в порядке думской инициативы, имея на это полное право. Я поэтому буду говорить только «о конституции» – т.е. о забронированных Основными Законами ее принципах.

Здесь видимость говорит как будто против меня. Государь имел право безусловного veto против всяких законопроектов. Он им пользовался. Было несколько случаев, когда законопроект принятый и Думой, и Советом был все-таки отклонен Государем. Был знаменитый случай со штатами Морского Генерального Штаба, когда не только Дума и Совет законопроект приняли, но когда Столыпин подавал в отставку в случае его неутверждения Государем и когда Государь его все-таки не утвердил. Таким образом вето Монарха было безусловно. Конституция не давала средств «обойти» Высочайшую Волю. Это правда. Но за то она дала способы ее изменить, побудить Государя к уступке.

Случаи, когда Государь отклонял принятый Палатами законопроект, были до крайности редки и всегда носили определенный характер. Государь решался это делать тогда, когда эти законопроекты встречали в самих Палатах сильную оппозицию и проходили ничтожным, чтобы не сказать случайным большинством голосов. Так было с «вероисповедными законами». А в законе о штатах Генерального Штаба, хотя Столыпин свой закон и отстаивал, но всем было известно, что отстаивал его из самолюбия, не желая признаться в ошибке; в самом правительстве по этому закону единодушия не было. Сначала правительство просто не заметило, что ничтожным по значению законопроектом оно создает прецедент, который ведет к ограничению Императорской прерогативы в военном законодательстве. На это в Государственном Совете обратил внимание Витте и тогда не переносивший его Столыпин уперся. Маленький законопроект получил громадное принципиальное значение для толкования ст. 96 Основных Законов. С точки зрения формальной был прав не Столыпин, а Витте; Столыпин понимал это сам, и потому несмотря на угрозу отставкой подчинился обидному лично для него решению Государя. Итак, в тех случаях, когда Государь как будто проявлял свою личную волю, он имел опору в значительной части законодательных учреждений, притом в той именно части, мнением которой он дорожил. Это объясняло его решимость как будто идти на конфликт; конфликта в этих случаях не ожидалось.

Но вне этих условий идти наперекор представительству для Государя было опасно; как на бумаге ни была велика его власть, всякий «конфликт» его престиж уменьшал. Наши Государи общественного осуждения очень боялись; потому-то они до тех пор и не позволяли ему выражаться. При обсуждении Учреждения о Думе в Особых Совещаниях это было изложено с полною ясностью. «Государю надо соглашаться с Палатами, – говорил А.А. Сабуров, – иначе последствия будут очень опасны. Каково будет положение Вашего Величества, если Дума вторично примет громадным большинством то, что было отклонено?». Это замечание справедливо, и история его подтверждает. Воля одного человека может противостоять всей стране при Самодержавии, при диктатурах, во всех случаях, когда «представительства» нет, или когда оно обречено на безмолвие. Тогда воля «главы» решает всё бесповоротно и окончательно и никакой критики на свои решения она не боится. Это могли бы установить и наши Основные Законы; но они установили совершенно обратное. Ст. 112 обеспечила за Думою право отвергнутый Государем законопроект вносить вновь на рассмотрение Думы; она сделала одну оговорку, чтобы это было не в ту же самую сессию. Итак, несмотря на объявленную Высочайшую Волю, вопреки ей Дума могла хотя не в ту же сессию, но в том же составе предлагать и принимать тот же закон, т.е. вступать с Государем в конфликт, критиковать его волю, доказывать необходимость и пользу того, что им было отвергнуто. Этих опасных для престижа Монарха прений нельзя было ни устранить, ни запретить для оглашения. Все это было обеспечено за Думой Основными Законами (ст. 79) и ст. 43, 45 Учреждения Государственной Думы. Так обеспечивалась под охраной закона длительная и открытая борьба представительства с Верховной Властью. И тут могло быть одно из двух. Либо страна осталась бы равнодушна к этой борьбе и тогда Дума, не видя опоры в стране, от борьбы бы сама отказалась; так это случилось после Выборгского воззвания и 3 июня. Либо страна была бы с представительством, как это было в эпоху [Великой] войны, и тогда этот конфликт мог бы стать роковым для Государя. В учреждениях есть своя логика. Можно сохранить Самодержавие, представительство ограничить, запретить ему поднимать вопросы, о которых уже высказалась Верховная Власть, наконец просто лишить Думу права инициативы. Все это было возможно. Но допустив и узаконив то, что ввели наши Основные Законы, нельзя было остановить народные пожелания простым Императорским вето. За страной и без Революции оставалось последнее слово.

Это было так очевидно, что хулители нашей конституции жаловались не столько на вето Монарха, сколько на 2-ю Палату. Они, конечно, были правы по видимости. Но и тут надо было смотреть несколько глубже.

В кадетской партии было много сторонников однопалатной системы. К ним принадлежал и Милюков. Он находил, что учреждением 2-й Палаты сила первой будет ослаблена. Конечно он в этом был прав. Но достоинство конституции не только в силе народного представительства. Его чрезмерная сила сама иногда может стать очень опасна. На кадетском Учредительном Съезде в этом пункте было разрешено разномыслие. В январе [1906 г.] его запретили, но конечно, запрет ничьих мнений не мог изменить.

Я плохо понимаю, как после европейского опыта можно отрицать принципиальную желательность 2-й Палаты, хотя бы по причинам чисто техническим. Наглядевшись на то, как на практике работают представительства, убеждаешься поневоле в необходимости корректива для нижней Палаты, необходимости тем большей, чем она больше приближается к 4-хвостке и чем шире права этой нижней Палаты. Законы, благодаря бесконечным поправками выходят из нее в необработанном, часто безграмотном виде, полные противоречий с другими законами, носят отпечаток демагогии и электоральных забот. Вторая Палата необходима так же, как переписка для сложной бумаги; ее нельзя сразу писать набело. И вторую Палату никогда не заменит система 2-х чтений в той же самой Палате.

Но во второй Палате есть и полезный политический смысл. Она всегда предполагается, как бы ее ни построили, более опытной, осторожной, словом консервативной. Недаром самый возраст [депутатов] для нее везде повышается. Вторая Палата предназначена давать голос элит страны, ее избранному меньшинству в противовес ее массам. Вторая Палата – пережиток эпохи, когда управляло страной меньшинство. И чем демократичнее выборы нижней латы, тем необходимее для нее корректив. Большинство должно не заглушать меньшинство, а находить приемлемый для обеих сторон компромисс.

Конечно сложный и трудный вопрос, как разумнее построить вторую Палату, чтобы она, принося свою пользу, не превратилась бы в источник вреда. Здесь надо применяться к условиям каждой страны, ответа искать в ее прошлом. Состав нашего Государственного Совета подвергся придирчивой критике. Для людей, которые думали, что для России годилась одна Палата, избранная по 4-хвостке, что такая Палата могла справиться с управлением России, для них наш Государственный Совет казался вызовом здравому смыслу, чем-то чудовищным. Но это суждение слишком упрощенно.

Как известно, наш Государственный Совет состоял, наполовину из выбранных членов и наполовину [из] назначенных Государем. Вернее (ст. 100), число назначенных не могло «превышать общего числа членов по выборам». Оно, следовательно, могло быть меньше. Основные Законы забронировали максимум назначенных членов, не минимум.

Выбранные члены выбирались от привилегированных групп – от элиты. Духовенство, дворянство, а дальше – губернские земства, Университеты, организованная буржуазия: всё это представители верхнего слоя, меньшинства населения, а не масс. Но три последние группы во время «Освободительного Движения» шли вместе с ним. Закон, таким образом, обеспечивал представительство не столько сторонникам власти, сколько той социальной верхушке, которая без этого была бы потоплена в демократической Думе. Государственный Совет так составленный был бы, конечно, тормозом для социальных демократических увлечений; но нельзя сказать, чтобы он был всегда послушной поддержкой правительства.

Главные нападки на Государственный Совет направлялись естественно против его назначенных членов. Их по-настоящему нельзя считать «представительством»; с этой точки зрения присутствие их – аномалия. Но вопрос о них представляется более сложным, чем кажется.

Едва ли в интересах государства было бы не только разумно, но просто возможно обойтись без назначенных членов. Политическая неподготовленность нашей общественности, ее нетерпимость, разделение на «мы» и «они» этого требовали. В 1906 г. слуги старого режима были не только внушительной политической силой; у них одних был государственный опыт и школа. Многие из них по своему удельному весу значили в государственном деле неизмеримо больше, чем любимцы нашей общественности. А между тем у них не было шансов быть выбранными; их прошлое клало на них клеймо в глазах демократических избирателей. Устранить их вовсе от участия в законодательной деятельности было бы вандализмом, государственным мотовством. Это было возможно только при Революции, при пришествии новых людей, как в 1917 г. Но поскольку хотели не Революции, а превращения Самодержавия в конституционную монархию, опытных и знающих государственных людей надо было сохранить и использовать. И характерно, что в число таких назначенных членов попадали не только люди реакции – а такие люди, как Витте, Таганцев, Кони, – и много других. Это одно показывало истинный смысл и цель этого назначения.

Но как бы то ни было, Государственный Совет все же мог быть тормозом для думской инициативы и для думских поправок и им действительно был. Он прикрывал собой конфликт Монарха и Думы, одиум его брал на себя. В этом и было одно из его назначений. Но эту роль прикрытия он долго исполнять не мог. Без поддержки Государя Государственный Совет был бессилен, как была бессильна Дума без поддержки страны. И именно потому, что все это знали, при долгом конфликте удар, направленный на Государственный Совет, попадал в Государя. Государственный Совет был, хорошим щитом, чтобы единичную стрелу отразить; он не годился, чтобы остановить и задержать серьезное течение в обществе. Поскольку Дума действительно отражала настроение общества, Государь не мог не понимать, что укрываться за Государственный Совет он не может; ибо конституция давала ему достаточно средств, чтобы на Совет повлиять.

Простейшим средством, подсказанным самой конституцией, было применение ст. 112 Основных Законов. Законопроекты, возникшие по инициативе Думы или Совета и «отклоненные одним из сих установлений, могут быть вносимы на законодательное рассмотрение в течение той же сессии, если последует Высочайшее на то повеление». Если бы Государственный Совет отклонил думский закон, и по специальному повелению Государя он был бы в ту же сессию снова внесен, это показало бы, что Государь хочет закон [провести], и противиться ему значило бы идти против воли Государя. Для Думы это было не страшно, но для Совета опасно. Ибо это было не единственным средством. Другие были сильнее.

Каждое 1-е января Государь мог изменить состав назначенных членов Совета. Правда был спор, насколько это законно, но правительство этот обычай установило и ни одна партия не могла бы против него возражать. М.В. Родзянко рассказывает в своих воспоминаниях (Архив Русской Революции, т. XVII, с. 73[58]), что 22 декабря 1913 г. на едва ли искреннее замечание Государя, будто он не может влиять на совесть назначенных им членов Совета, он ответил ему: «В Ваших руках список назначенных членов Совета; измените этот список, назначьте более либеральных с Вами согласных». После такого совета Дума теряла право негодовать, когда 1 января 1917 г. Государь по такому совету и поступил, сознательно идя