Les groupes politiques.

Les groupes politiques rassemblent les é lus par affinité s politiques. La constitution des groupes est libre moyennant le dé pô t d'une dé claration sur le bureau de l'assemblé e. Pour constituer un groupe, le nombre minimum de parlementaires requis est de 14 au Sé nat et de 20 à l'Assemblé e nationale. Nul n'est obligé de faire partie d'un groupe. Il est possible à un é lu qui ne dé sire pas faire partie d'un groupe de s'apparenter administrativement à celui-ci.

Les groupes jouent un rô le essentiel dans les travaux parlementaires dont ils assurent l'animation politique. Ils assistent leurs membres dans la pré paration des dé bats et dé terminent la position qu'ils adopteront sur les textes à l'examen. Par leurs attributions dans la composition des commissions, la fixation de l'ordre du jour. la ré partition du temps de parole et par la possibilité qui leur est donné e de provoquer certains incidents de procé dure, ils contrô lent le dé roulement des travaux.

De ce fait, il est trè s difficile à un parlementaire non inscrit; à un groupe d'exercer avec efficacité son mandat. Mais; 7 serait impossible à une assemblé e de se passer de l'é lé ment structurant que constituent les groupes, sauf à vouloir perdre toute efficacité.

§ 3. — Le ré gime des ré unions.

Le ré gime des sessions parlementaires est fixé par l'article 28. aliné a 1. de la Constitution et celui des sé ances à l'article 33.

A. — Les sessions parlementaires.

La Cinquiè me Ré publique a mis fin à la tradition qui laissait aux assemblé es une large maî trise sur la duré e des sessions parlementaires, ce qui permettait. en fait. au Parlement de sié ger en permanence. En limitant la duré e des sessions, la Constitution met le Gouvernement à l'abri du contrô le parlementaire pendant une partie de l'anné e. Les deux assemblé es siè gent simultané ment.

1. Avant 1995, le Parlement se ré unissait en session ordinaire deux fois par an. La session d'automne qui ne pouvait excé der 80 jours, s'ouvrait le 2 octobre tandis que la session de printemps qui ne pouvait excé der 90 jours, s'ouvrait le 2 avril.

Cette limitation de la duré e des sessions aboutissait à une surcharge de l'ordre du jour. Aussi, à la suggestion du Comité consultatif pré sidé par le Doyen Vedel. le projet de ré vision constitutionnelle dé posé par le Pré sident de la Ré publique, restituait une certaine marge de liberté au Parlement en pré voyant que: «le Parlement se ré unit de plein droit en session ordinaire du premier mardi d'octobre au dernier vendredi de juin pour cent cinquante jours de sé ance au plus...». Le texte de ré vision constitutionnelle adopté en 1995 dispose que «le Parlement se ré unit de plein droit en une session ordinaire qui commence le premier jour ouvrable d'octobre et prend fin le dernier jour ouvrable de Juin». Pendant cette pé riode, le nombre de jours de sé ance ne peut excé der cent vingt. Il appartient à chaque assemblé e de fixer les semaines de sé ance ainsi que les jours et les horaires des sé ances. Les jours de sé ance supplé mentaire peuvent ê tre dé cidé s par l'Assemblé e à la majorité des membres ou par le Premier Ministre aprè s consultation de l'Assemblé e concerné e.

2. Des sessions extraordinaires peuvent ê tre convoqué es par le Pré sident de la Ré publique à la demande du Premier Ministre ou de la majorité des membres composant l'Assemblé e nationale sur un ordre du jour dé terminé. Les contraintes qui pè sent sur les sessions ordinaires conduisaient à un recours de plus en plus fré quent aux sessions extraordinaires avant 1995. Par contre, depuis la ré vision de 1995, la situation semble s'ê tre stabilisé e.

3. Le Parlement est ré uni en session de plein droit dans certaines circonstances pré vues par la Constitution. Il en va ainsi aprè s des é lections consé cutives à une dissolution (article 12. al. 3) et pendant la duré e d'application de l'article 16.

B. — Les sé ances.

La Constitution laisse les assemblé es libres de fixer le ré gime de leurs sé ances. Elle pré voit simplement que les sé ances sont publiques et qu'une sé ance par semaine au moins est consacré e aux questions.

1. Les assemblé es ont perdu la maî trise de l'ordre du jour des sé ances.

L'article 48 de la Constitution pré voit que l'ordre du jour comporte par priorité. et dans l'ordre fixé par le Gouvernement, la discussion des projets de lois dé posé s par le Gouvernement et des propositions de lois accepté es par lui. Les assemblé es ne conservent la maî trise de leur ordre de jour que dans la mesure où cet ordre du jour prioritaire est é puisé.

Cette situation permet au Gouvernement de contrô ler les travaux parlementaires et d'ê tre assure que ses projets viendront en discussion en temps utile.

Le projet de ré vision constitutionnelle dé posé par le Pré sident Mitterrand en 1993 pré voyait de restituer une certaine liberté au Parlement en laissant aux assemblé es la maî trise de leur ordre du jour une sé ance par semaine. La ré vision de 1995 dispose qu'une sé ance par mois est ré servé e par priorité à l'ordre du jour fixé par chaque assemblé e, ce qui restitue au Parlement une certaine marge de liberté et pourrait permettre l'examen de certaines propositions parlementaires. On doit cependant constater que les effets de cette ré forme ont é té trè s limité s quant à l'accroissement du nombre de lois d'origine parlementaire.

2. La Constitution impose le vote personnel des parlementaires. Malgré cè ne rè gle, on a vu se maintenir la pratique selon laquelle les parlementaires laissent à des collè gues la clé qui permet d'actionner le systè me de vote é lectronique, ce qui permet à des lois d'ê tre voté es par des majorité s squelettiques tout en donnant l'impression que l'ensemble des parlementaires a participé au scrutin. Le Conseil constitutionnel s'est refusé ù sanctionner cette pratique dans sa dé cision du 23 janvier 1987. Lorsque M. Seeuin é tait Pré sident de l'Assemblé e Nationale, il avait imposé, suivant en cela une idé e de M. Fabius, que les dispositions de la Constitution sur le vote personnel (article 27, § 2) soient strictement appliqué es lors des scrutins publics.

Le vote a lieu en gé né ral à main levé e et. en cas de doute, par assis et levé. Lorsqu'un vote public est exigé, il a lieu au scrutin é lectronique sauf lorsqu'un vote public à la tribune est requis.

Section 3. — La fonction lé gislative

Si. selon l'article 34, le Parlement vote la loi. la maniè re dont il exerce cette fonction a é té profondé ment transformé e par la Constitution de 1958.

En effet, en dé limitant dans l'article 34, le domaine dans lequel intervient le lé gislateur, la Constitution a ré duit le champ d'intervention du Parlement. De plus. l'article 37 reconnaî t l'existence d'un pouvoir ré glementaire autonome au profit du Gouvernement.

En outre, les modifications introduites dans le dé roulement de la procé dure lé gislative ont pour effet de permettre au Gouvernement de pré server l'inté grité de ses projets et de les soumettre sans modification au vote final de l'Assemblé e nationale. Alors que, sous la Quatriè me Ré publique, le Gouvernement pouvait ê tre conduit à poser la question de confiance à chaque é tape de la procé dure. le Gouvernement peut actuellement n'utiliser ce droit qu'au stade final et faire franchir au projet, sans grandes difficulté s, toutes les é tapes anté rieures de la procé dure. A la limite, un Gouvernement minoritaire a la faculté de faire adopter sans modifications ses projets tant qu'une majorité absolue ne se forme pas contre lui.

§ 1. — Le domaine de la loi.

Jusqu'en 1958. la loi se dé finissait comme l'acte voté par le lé gislateur. La Constitution de 1958 paraî t ajouter un critè re maté riel dans la mesure où elle dé finit les matiè res soumises à intervention du lé gislateur.

A. — La dé finition du domaine de la loi.

L'article 34 de la Constitution é numè re limitativement les domaines d'intervention du lé gislateur. L'article 37 pré cise que les matiè res qui ne relè vent pas de l'article 34, sont soumises au pouvoir ré glementaire. En apparence. la compé tence du lé gislateur est l'exception et celle du pouvoir ré glementaire, la rè gle.

La loi fixe les rè gles en matiè re de liberté s publiques, d'é tat des personnes. de droit pé nal, de finances publiques, d'é lection, de cré ation de caté gories d'é tablissements publics, de fonction publique, de nationalisations et dé nationalisations. Elle dé termine les principes fondamentaux en matiè re de dé fense, de collectivité s locales, d'enseignement, de proprié té, de droit du travail et de droit social. Cè ne liste peut ê tre pré cisé e et complé té e par une loi organique.

La Constitution semble é tablir une distinction entre les domaines dans lesquels la loi fixe les rè gles et ceux où elle dé termine les principes fondamentaux. Mais le Conseil constitutionnel a considé rablement assoupli la distinction entre les deux titres de compé tence (dé cision du 27 novembre 1959).

La jurisprudence du Conseil constitutionnel est d'ailleurs allé e plus loin en dé finissant le domaine de la loi non seulement par ré fé rence à l'article 34, mais aussi par ré fé rence à la Dé claration de 1789 ou à d'autres articles de la Constitution enlevant ainsi beaucoup de sa porté e à l'innovation de 1958.

Enfin, le Conseil constitutionnel a estimé dans sa dé cision du 30 juillet 1982 qu'une loi contenant des dispositions relevant du domaine ré glementaire n'é tait pas inconstitutionnelle de ce fait. Dè s lors qu'une majorité parlementaire adopte un texte selon la procé dure lé gislative, celui-ci est une loi nonobstant le domaine sur lequel il porte et il n'est pas possible par la voie de l'article 61 de le faire dé clarer inconstitutionnel au motif qu'il empié terait sur le domaine du pouvoir ré glementaire.

Dans ces conditions, il ne reste plus grand chose de la volonté de donner une dé finition maté rielle de la loi.

B. — Le contrô le du respect de la dé limitation.

1. Le contrô le du respect du domaine ré glementaire par le lé gislateur est assuré par le Conseil constitutionnel à diffé rents niveaux.

— Au moment du dé pô t d'une proposition de loi ou d'amendement parlementaire, le Gouvernement peut soulever l'irrecevabilité pour non-respect de l'article 34 (article 41). Si le Pré sident de l'assemblé e devant laquelle l'irrecevabilité est soulevé e marque son accord avec le Gouvernement, la proposition ou l'amendement est dé claré e irrecevable. En cas de dé saccord, le Conseil constitutionnel statue dans les huit jours. Dans la mesure où seul le Gouvernement peut soulever l'irrecevabilité, il peut é galement fermer les yeux sur celle-ci. La barriè re de l'article 34 peut donc ê tre franchie avec l'accord du lé gislateur. De plus, s'il s'agit d'un projet de loi, le Gouvernement peut librement prendre l'initiative de faire lé gifé rer le Parlement hors du domaine de l'article 34. L'emploi de l'irrecevabilité a é té rarissime et le recours à cette procé dure semble ê tre tombé en dé sué tude.

— L'article 37, aliné a 2, permet au Gouvernement de demander au Conseil constitutionnel de dé clarer qu'une disposition contenue dans une loi est de nature ré glementaire. Si la ré ponse du Conseil constitutionnel est positive, le Gouvernement pourra modifier cette disposition par dé cret. Cette procé dure de ré cupé ration de la compé tence ré glementaire a é té, elle aussi, peu utilisé e.

2. Le contrô le du respect du domaine lé gislatif par le Gouvernement est assuré par le Conseil d'É tat qui. saisi dans les conditions du droit commun, peut annuler un acte ré glementaire qui porterait sur une matiè re relevant du lé gislateur.

§ 2. — La procé dure lé gislative ordinaire.

La procé dure lé gislative est surtout marqué e par les pré rogatives importantes accordé es au Gouvernement pour lui permettre d'obtenir l'examen et le voie de ses projets de loi.

A. — La phase pré paratoire.

1. L'initiative des lois appartient aux membres du Parlement (propositions) et au Premier Ministre (projets). Le projet doit ê tre dé libé ré en Conseil des ministres et soumis à l'avis du Conseil d'É tat. Il peut cependant arriver que, pour é viter ces obstacles et raccourcir les dé lais, le Gouvernement fasse dé poser par des parlementaires amis une proposition de loi. Les initiatives parlementaires aboutissent rarement et moins de 10 % des lois sont d'origine parlementaire.

Les membres du Parlement et le Premier Ministre ont é galement le droit de dé poser des amendements.

L'initiative parlementaire est limité e de deux maniè res:

— Elle doit se situer dans le domaine de la loi à peine d'irrecevabilité (article 4l, cf. supra).

— Elle ne doit entraî ner ni augmentation des charges publiques, ni diminution des ressources (article 40). L'irrecevabilité de l'article +0 est absolue. La procé dure d'examen de cette irrecevabilité est ré glé e par chaque assemblé e. Le Conseil constitutionnel saisi aprè s l'adoption du texte peut dé clarer celui-ci inconstitutionnel dè s lors que l'irrecevabilité a é té invoqué e et repoussé e à tort au cours des dé bats (dé cision du 20 juillet 1977). Dans la pratique, cette irrecevabilité joue davantage à l'é gard des amendements que des propositions de lois, ne serait-ce que parce que la quasi-totalité des propositions de lois dé battues sont celles qui bé né ficient du soutien du Gouvernement.

2. Aprè s dé pô t devant l'une des assemblé es, le texte est renvoyé en commission. A dé faut de la constitution d'une commission spé ciale, il sera examiné par l'une des commissions permanentes. La commission ne peut modifier le texte des projets de loi, mais proposer seulement des amendements qui seront examiné s en sé ance (article 42). Cette disposition é vite au Gouvernement d'avoir à poser la question de confiance dè s l'ouverture du dé bat afin que l'on discute de son texte et non du texte de la commission. Par contre, les commissions jouissent d'une entiè re liberté à l'é gard des propositions de lois.

3. L'inscription à l'ordre du jour marque la fin de la premiè re phase. L'article 48, aliné a l", permet au Gouvernement de faire inscrire à l'ordre du jour en priorité les projets et les propositions qu'il soutient. Cette arme empê che le Parlement de discuter d'autres textes contre la volonté du Gouvernement dans la mesure où l'ordre du jour prioritaire est gé né ralement si chargé, ou peut l'ê tre si le besoin s'en fait sentir, qu'il ne laisse plus de temps disponible au Parlement pour d'autres travaux.

L'inscription prioritaire à l'ordre du jour é vite que certains projets ne soient enterré s en commission et que le Gouvernement ne se trouve dans l'obligation d'engager sa responsabilité pour les faire venir en discussion.

La ré vision constitutionnelle de 1995, en ré servant une sé ance par mois à l'ordre du jour fixé par chaque assemblé e, ouvre une brè che dans la maî trise gouvernementale de l'ordre du jour. Cependant, la porté e de la ré forme est limité e tant que le gouvernement dispose de la majorité parlementaire. Il ne faut d'ailleurs pas mé connaî tre le fait que certaines initiatives parlementaires trouvent leur origine au sein du Gouvernement.