B. — La discussion.

L'inscription à l'ordre du jour permet la discussion en sé ance plé niè re. La discussion gé né rale est suivie d'un vote article par article. Le Parlement peut s'il le dé sire organiser un vote sans dé bat sur des textes dont il estime qu'ils ne mé ritent pas un dé bat public. Le Gouvernement dispose du droit de dé clarer l'urgence pour accé lé rer les travaux.

L'assemblé e saisie a la faculté de voter la question pré alable auquel cas le texte n'est pas examiné. L'exception d'irrecevabilité fondé e sur l'incons-titutionnalité du texte peut é galement ê tre invoqué e.

1. Proposé s par le Gouvernement ou les parlementaires, le principal problè me posé par les amendements est celui de leur dé pô t massif qui constitue un instrument efficace d'obstruction parlementaire. Aussi le droit d'amendement est-il limité.

Les amendements sont soumis aux limitations des articles 40 et 41 (cf. supra}. Le Gouvernement peut é galement s'opposer à l'examen de tout amendement qui n'a é té soumis anté rieurement en commission. Cette disposition permet d'é viter le vote d'amendements de derniè re minute qui dé figureraient le texte gouvernemental.

L'amendement ne doit pas ê tre dé pourvu de tout lien avec le texte à l'examen (Conseil constitutionnel. 13 dé cembre 1985 et 23 janvier 1987). Fré quemment la ré daction des amendements est discuté e par le Gouvernement et leur auteur avant le dé pô t et certains amendements parlementaires sont, en fait. d'origine gouvernementale.

2. La procé dure du vote bloqué permet au Gouvernement de demander à l'assemblé e de se prononcer par un vote unique sur tout ou partie du texte en ne retenant que les amendements proposé s ou accepté s par lui.

Cette procé dure peut ê tre utilisé e pour mettre fin à l'obstruction, mais elle a un effet limité, car elle ne suspend pas le dé bat. Elle a pour finalité essentielle de rappeler à l'unité une majorité qui serait tenté e de modifier le texte gouvernemental en adoptant des amendements que le Gouvernement n 'accepte pas. Comme le notait le Conseil constitutionnel. elle constitue un substitut de la question de confiance sans obligation pour le Gouvernement d'engager sa responsabilité (dé cision du 15 janvier 1960).

3. Il peut cependant arriver que le Gouvernement soit amené à engager sa responsabilité devant l'Assemblé e nationale pour obtenir l'adoption du texte.

L'article 49. aliné a 3, de la Constitution permet au Gouvernement d'engager sa responsabilité sur un texte devant l'Assemblé e nationale. Le texte est alors adopté dè s lors qu'une motion de censure n'est pas dé posé e dans les 48 heures. En cas de dé pô t et d'adoption d'une motion de censure à la majorité absolue, le Gouvernement doit donner sa dé mission. Si la motion de censure ne recueille pas la majorité absolue des voix, le texte est adopté.

L'article 49 aliné a 3 permet ainsi de dé placer l'objet du dé bat qui ne porte plus sur un texte mais sur la confiance. Le son du texte est alors lié à celui du Gouvernement. II est dè s lors adopté lorsque la majorité absolue n'est pas reunie pour prononcer la censure.

Dans la mesure où l'utilisation de l'article 49, aliné a 3, doit ê tre autorisé e par le Gouvernement, son ombre pè se sur le dé bat parlementaire. Cette arme absolue peut ê tre utilisé e à des fins diverses: lé gifé rer alors que l'on ne dispose que d'une majorité relative, mais que l'opposition n'est pas unie contre le Gouvernement (cas du Gouvernement Rocard), surmonter les divisions de sa majorité (cas du Gouvernement Barre notamment), mettre fin à l'obstruction.

4. Le texte doit ê tre adopté dans des termes identiques par les deux assemblé es, d'où la navette et la commi«sion mixte paritaire.

— Normalement le texte est transmis d'une assemblé e à l'autre jusqu'à ce que les deux assemblé es se soient mises d'accord. Si le Sé nat est opposé au texte, cette navette peut durer indé finiment puisque le Gouvernement ne dispose pas à l'é gard du Sé nat de l'arme de l'article 49, aliné a 3.

— Aussi l'article 45 de la Constitution permet-il au Gouvernement d'interrompre la navette aprè s deux lectures dans chaque assemblé e, ou une seule en cas d'urgence, et de convoquer une commission mixte paritaire.

La commission mixte paritaire est composé e d'un nombre é gal de dé puté s et de sé nateurs et a pour mission de trouver un accord sur texte.

Si elle y parvient, le Gouvernement a la faculté de soumettre pour adoption le texte aux deux assemblé es. S'il ne le fait pas, la navette reprend. S'il le fait et que le texte n'est pas adopté, le Gouvernement peut donner le dernier mot à l'Assemblé e nationale qui statuera sur la base du dernier texte adopté par elle modifié le cas é ché ant d'amendements adopté s par le Sé nat, soit sur la base du texte de la commission mixte paritaire. Si le texte de la commission mixte paritaire est adopté en des termes identiques par les deux assemblé es, la procé dure est terminé e.

Si la commission mixte paritaire ne parvient pas à un accord, le Gouvernement peut donner le dernier mot à l'Assemblé e nationale aprè s une lecture dans chaque chambre.

Le fait que, lorsque le Parlement examine l'accord é tabli par la commission mixte paritaire, seuls les amendements proposé s ou accepté s par le Gouvernement soient recevables a entraî né des abus et suscité de vives critiques. Le Gouvernement, avec l'approbation du Conseil constitutionnel (dé cisions des 22 juillet 1980, 31 dé cembre 1981 et 29 dé cembre 1989) utilise en effet ce moyen pour faire voter des articles additionnels ou revenir sur des dispositions qui ont é té adopté es anté rieurement en termes identiques par les deux chambres.

La procé dure de l'article 45 a pour objet de permettre au Gouvernement de surmonter l'opposition du Sé nat en faisant statuer en dernier ressort une assemblé e devant laquelle il peut utiliser l'article 49. aliné a 3. Elle est la traduction du bicamé ralisme iné galitaire institué par la Cinquiè me Ré publique.

Aprè s son adoption, le texte est transmis au Pré sident de la Ré publique en vue de sa promulgation.

§ 3. — Les procé dures spé ciales.

A. — Les lois organiques sont les lois relatives à l'organisation et au fonctionnement des pouvoirs publics. Elles interviennent dans les cas pré vus par la Constitution.

La procé dure lé gislative normale leur est applicable, mais lorsque l'Assemblé e nationale a le droit de dernier mot, elle doit statuer à la majorité absolue. De plus, une loi organique ne peut ê tre examiné e que quinze jours aprè s son dé pô t et les lois organiques relatives au Sé nat doivent ê tre voté es en termes identiques par les deux assemblé es, c'est-à -dire que le Sé nat dispose. en la matiè re, d'un droit de veto. Le Conseil constitutionnel est obligatoirement saisi des lois organiques.

B. — Les lois de finances sont adopté es selon la procé dure de la loi organique (article 47). Le vote du budget est enfermé dans un dé lai de 70 jours dont 40 pour l'Assemblé e nationale devant laquelle les lois de finances sont toujours dé posé es. 20 pour le Sé nat et 10 pour la navette. A l'expiration de ce dé lai, le budget est mis en vigueur par ordonnance.

On a fré quemment contesté la briè veté de dé lais qui ont pour objet de permettre à l'Etat de disposer d'un budget en dé but d'exercice alors qu'auparavant l'adoption du budget pouvait intervenir avec plusieurs mois de retard.

C. — Les lois de financement de la Sé curité sociale ont é té introduites par la ré vision constitutionnelle du 22 fé vrier 1996. Elles dé terminent les conditions de l'é quilibre de la Sé curité sociale et, «compte tenu de leurs pré visions de recettes, fixent ses objectifs de dé penses, dans les conditions et sous les ré serves pré vues par une loi organique» (an. 34). Comme les lois de finances, elles sont soumises en premier lieu à l'Assemblé e nationale (an. 39). Elles sont voté es dans les conditions pré vues par une loi organique (art. 41) selon une procé dure fort proche de celle des lois de finances.

Section 4. — La fonction de contrô le

Comme l'imposait la loi du 3 juin 1958. le Gouvernement est responsable devant l'Assemblé e nationale. Cependant la fonction de contrô le est exercé e par les deux assemblé es. En ce qui concerne la Cinquiè me Ré publique, l'innovation ré side dans la rationalisation des procé dures de mise en œ uvre de la responsabilité gouvernementale. A vrai dire. les idé es n'é taient pas neuves, car les constituants ont repris les projets dé posé s par les derniers gouvernements de la Quatriè me Ré publique. Combiné es avec le jeu de la dissolution, ces procé dures oni contribué à assurer la stabilité gouvernementale depuis 1958.

§ 1. — Le contrô le sans mise en jeu de la responsabilité gouvernementale.

Le Parlement dispose d'une gamme traditionnelle de moyens pour s'informer sur la politique gouvernementale.

A. — Les questions é crites sont posé es aux membres du Gouvernement et au Premier Ministre qui disposent d'un mois pour y ré pondre, ce dé lai pouvant ê tre prorogé. Ce moyen, trè s utilisé (plus de 16 000 questions par an), permet aux parlementaires d'obtenir du Gouvernement des informations trè s diverses, notamment sur le plan juridique, mais aussi sur l'attitude d'un Gouvernement à l'é gard d'une question particuliè re.

B. — Les questions orales sont posé es au Gouvernement lors de la sé ance hebdomadaire ré servé e aux questions. Avant la ré forme constitutionnelle de 1995, une seule sé ance par semaine pouvait ê tre consacré e aux questions. Le texte actuel de la Constitution fait ré fé rence à une session au moins, ce qui implique qu'il puisse y en avoir plusieurs. Elles peuvent ê tre avec ou sans dé bat. Elles connaissent peu de succè s.

C. — En effet la procé dure oes questions au Gouvernement qui, à l'Assemblé e nationale, est té lé visé e, a la pré fé rence des parlementaires. Ces derniers peuvent poser des questions d'actualité au Gouvernement. Les questions sont posé es à bref dé lai, r.eux heures au plus tard avant la sé ance, et trié es par le bureau de l'assemblé e. Le temps de parole est ré parti à la proportionnelle des groupes. Depuis avril 1993, les questions ne sont plus communiqué es au pré alable au Gouvernement.

Enfin, les questions orales traditionnelles sont dé posé es à l'avance. Elles peuvent ê tre avec dé bat ou sans ué bat. On note un net dé clin de la pratique des questions orales avec dé bat.

D. — Le Gouvernement peut faire des dé clarations suivies d'un dé bat devant l'Assemblé e nationale sans engager sa responsabilité. Depuis 1993, le Gouvernement a accepté de faire une dé claration hebdomadaire devant l'Assemblé e sur un thè me de son choix. Cette dé claration est suivie d'un dé bat.

E. — Pour les commissions d'enquê te, voir supra, p. 181.

§ 2. — Le contrô le avec mise en jeu de la responsabilité gouvernementale.