Повноваження місцевого самоврядування регіонального рівня

Основний Закон держави окремо виділяє регіональний рівень місцевого самоврядування в Україні. Територіальну основу регіонального самоврядування становлять район, область, а в його систему входять районні (сільських районів) і обласні місцеві ради. Утворюються вони, як і первинний рівень місцевого самоврядування, на п'ять років шляхом прямого обрання депутатів громадянами відповідних адміністративно-територіальних одиниць — району, області. Представницькі органи регіонального самоврядування — обласні, 'районні ради зі складу депутатів відповідної ради обирають таємним голосуванням голову і заступника голови ради. Районна, обласна рада може утворити президію (колегію) ради, яка є дорадчим органом ради, що попередньо готує узгоджені пропозиції і рекомендації з питань, що передбачається внести на розгляд ради. Президія (колегія) може приймати рішення, які мають дорадчий характер. До складу президії (колегії) ради входять голова ради, його заступник, голови постійних комісій ради, уповноважені представники депутатських груп і фракцій. Положення про президію (колегію) затверджується радою. На відміну від органів місцевого самоврядування первинного рівня, регіональні самоврядні органи не мають своїх виконавчих органів, вони утворюють за поданням голови виконавчий апарат районної, обласної ради. Виконавчий апарат районної, обласної ради забезпечує здійснення радою повноважень, наданих їй Конституцією, законами України. Він здійснює організаційне, правове, інформаційне, аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяльності ради, її органів,

^М8 Куйбіда В. Конституційно-правові проблеми міського самоврядування в Україні. - Л., 2001. - С. 235-240.

Розділ 13. Місцеві ради — органи місцевого самоврядування в Україні

13.3. Компетенція органів місцевого самоврядування

депутатів, сприяє здійсненню відповідною радою взаємодії і зв'язків з територіальними громадами, місцевими органами виконавчої влади, органами та посадовими особами місцевого самоврядування. Виконавчий апарат ради за посадою очолює голова відповідної ради.

Своєрідним є зміст діяльності обласних та районних рад. Вони є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст у межах повноважень, визначених Конституцією, законами України, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами. Згідно з Конституцією України (абзац 2 cm. 143) обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені Законом до їхньої компетенції.

Серед важливих конституційних повноважень, на наш погляд, доцільно вказати і на роль регіональних представницьких органів місцевого самоврядування у формуванні органів місцевої державної адміністрації. Зокрема, районні й обласні ради на пленарних засіданнях вирішують питання про внесення до Кабінету Міністрів України пропозицій щодо голови відповідної місцевої державної адміністрації³¹⁹. Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації (cm. 118 Конституції України).

⁴⁹ Пункт 31 ст. 43 Закону про місцеве самоврядування.

Деталізація і конкретизація конституційних засад щодо повноважень районних і обласних рад вміщені у Законі про місцеве самоврядування (cm. 43—44).

Законодавство України, яке регулює компетенцію самовря­дування, під час оновлення має зазнати, на наш погляд, таких змін і доповнень: встановлення повної і вичерпної компетенції ради як представницького органу в найважливіших питаннях; передання повністю всіх виконавчих повноважень з питань місцевого життя і діяльності місцевого самоврядування до ві­дома виконавчих органів; відмови від взаємного накладення компетенції ради і виконавчих органів, закріплення принципу чіткого розмежування повноважень ради і виконавчих орга­нів та невтручання один одного у повноваження і діяльність іншого та підконтрольності й підзвітності виконавчих органів раді; надання права органам місцевого самоврядування зі всіх питань, не віднесених до відома органів державної влади або не врегульованих законодавством, якщо вони за своєю природою або змістом належать до питань місцевого життя, приймати рішення самостійно; відмови від намагання дати повний і ви­черпний перелік повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування, оскільки у разі постійної зміни політичних, правових і соціально-економічних відносин та й неможливості дати раз і назавжди вичерпний і повний перелік цих повно­важень не вбачається можливими.

Доцільніше з метою підвищення персональної відпові­дальності сільського, селищного голови за роботу виконкому (" його команди") у майбутньому в разі зміни законодавства передбачити, що після визначення радою чисельності формує персональний склад виконкому голова одноособово. У цій ситуації не применшуватиметься роль рад в утворенні своїх виконавчих органів, адже ради мають право у випадку нена­лежної діяльності сформованого головою органу розпустити його. Відтак голова буде зобов'язаний сформувати новий склад

виконкому.

Сільський, селищний, міський голова є носієм представниць­ких начал в управлінні, адже джерелом його повноважень є воля громадян, виражена у процесі виборів. Власне, насамперед громадяни територіальної громади мають оцінювати діяльність

Розділ 13. Місцеві ради — органи місцевого самоврядування в Україні

13.3. Компетенція органів місцевого самоврядування

свого обранця і приймати відповідне рішення. Можливість прийняття рішень про дострокове припинення повноважень голови радою ставить питання про доцільність передбаченого законодавством порядку формування головної посадової особи територіальної громади її жителями шляхом прямих виборів. Відтак оптимальнішим при зміні Закону буде залишити право на дострокове припинення повноважень голів за місцевим референдумом. Логічним є варіант противаги: якщо референдум підтвердить повноваження сільського, селищного, міського голови, то, як наслідок, розпускається відповідна рада. Така норма, що вводить взаємну відповідальність за прийняте рішення, сприятиме стабілізації влади.

Навряд чи доцільним є наявність серед виключних повнова­жень права ради вирішувати питання про мову (мови), якою користується у своїй роботі рада, її виконавчий орган, та яку ви­користовують в офіційних оголошеннях. Згадане повноваження, як ми розуміємо, стосується лише тих місцевих рад, котрі функціо­нують у територіальних громадах компактного проживання національних меншин. Відтак, це повноваження є винятком, а не загальним правилом: державною мовою в Україні є українська. Причому виняток вже має своє законодавче врегулювання, починаючи з Основного Закону держави і закінчуючи поточним законодавством. Отож, нелогічним є виняток вивищувати до правила.

Конституційно-правовий статус сільського, селищного, міського голови повинен ґрунтуватись на засадах, які б врахо­вували природу посади (головна посадова особа територіальної громади) та наявність власної компетенції", яка б забезпечувала йому можливість врівноважувати представницьку і виконавчу влади на територіальному рівні, бути гарантом інтересів на­селення громади.

Характеризуючи компетенцію голови доцільно розглядати його повноваження у двох аспектах: як представника централь­ної влади і як головуючого в раді та глави місцевої адміністрації. Пропоновані шляхи для удосконалення правового поля мають сприяти як закріпленню раціональної самостійності елементів системи місцевого самоврядування (рада-голова), так і їхньої співпраці, взаємодії, можливому взаємовпливу.

У разі формування виконавчих органів оновлене законо­давство про місцеве самоврядування має спиратися на такі засади:

а) визначення кількісного складу виконавчих органів міс­
цевого самоврядування та витрат на його утримання,
схеми організації самоврядування на відповідній те­
риторії повинно бути прерогативою представницького
органу — ради;

б) формування складу виконавчих органів, їх структури,
персональні призначення і звільнення можуть бути в
компетенції відповідно сільського, селищного, міського
голови;

в) питання утворення чи не утворення колегіальних ви­
конавчих органів, визначення їхньої кількості також
мали б бути відданими на розсуд відповідного голови;

г) на законодавчому рівні обмежитись лише закріплен­
ням, як і в Конституції України, терміна " Виконавчі
органи" або ж не обмежуватись лише встановленням
однієї форми виконавчих органів, а передбачити їхню
множинність і варіантність для вибору на розсуд того
органу, який прийматиме рішення і це передбачити у
разі схвалення Статуту громади.

У випадку вирішення на законодавчому рівні питання щодо оптимальності кількісного складу виконавчих органів критеріями можуть бути: кількість населення відповідної території; територія, яка знаходиться в підпорядкуванні відповідних органів місцевого самоврядування; кількість підприємств, організацій, установ, розміщених на підпорядкованій території; наявність і кількість підприємств комунальної власності, які належать відповідній територіальній громаді; стан розвитку об'єктів соціальної інфраструктури, житлово-комунального господарства, охорони здоров'я, науки, культури, торгівлі, побутового обслуговування та інших сфер сервісу; стан розвитку інженерних мереж, шляхового господарства, транспорту і зв'язку; оптимальна структуризованість і керованість апарату управління, обсяг управлінських функцій, які покладені на виконавчі органи місцевого самоврядування, у тому числі делегованих державою; місцезнаходження та місцева специфіка територіальної громади

Розділ 13. Місцеві ради — органи місцевого самоврядування в Україні

(наближеність до кордону, природні, екологічні, національні, релігійні та інші особливості).

Щодо вибору оптимального кількісного складу колегіальних органів (виконавчого комітету), то керуючись їх роллю, завдан­нями, статусом визначальне місце мало б належати таким критеріям: можливості оперативного збору колегіального органу і прийняття нихМ рішень; небагаточисельності і різнофаховості його членів; реалізації принципу " команда голови" — підбирає, формує і призначає той, хто несе відповідальність за результати діяльності колегіального органу; можливості фахового, повного, всебічного розгляду питань і прийняття рішень; підготовки експертних оцінок спеціалістів, які потребують цього (довгостро­кові вкладення, операції з майном великої цінності, бюджет, інвестиції) — представлення інтересів адміністративно-територіальних утворень⁵²⁰.